1、公文处理与写作中的常见问题,中国人事科学研究院 李克实,公文处理和写作的常见问题,公文的基本概念 收文办理中的问题 公文的行文规则问题 公文办理中的问题 公文写作中的问题 常用公文和文书的写作要点,公文基本概念,公文 公文分类 公文处理 公文处理原则 公文处理的机构和人员,公文：,广义：社会各类组织用于公务活动的各类文书，包括总结、计划和其他内部管理使用的文书； 狭义：特指国家行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。,公文处理,公文处理指公文的办理、流转、制作、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。,公文处理原则,主官负
2、责原则。主官模范遵守并加强领导和检查。 限制缩减原则。减少文山会海，严格控制规格和数量。 监督管理原则。拟文与核稿、签发与用印分开。 实事求是原则。从工作实际出发，避免文牍主义。 安全保密原则。严格执行保密法，确保国家秘密的安全。 效率成本原则。精炼、准确、规范、快速和节约。,公文处理机构和人员,各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构： 主管本机关的公文处理工作； 建立健全本机关公文处理的有关制度； 指导下级机关的公文处理工作。 设立文秘部门或者配备专职人员负责。 专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。,常用公文分类,公文,分类,按发文方向,按办理性质,按文书性质,按密级,上行文
3、平行文 下行文 内用文,阅件 办件,法规类文件 事务类文件 资料类文件 证鉴类文件,特急、急,绝密 机密 秘密 内部,按时限,按部门,按时间,部门代字,年号序号,领导姓名,按批示,单体文 多体文,按文件结构,按存档标识,按发文方向,上行文：请示、报告、议案。 平行文：函（意见） 下行文：通知、通报、决定、批复、命令（令）、公告、通告。 内用文：会议纪要、工作计划和总结等。,阅件：,与主官工作无直接影响或急办 事项的阅知性文书。如报告、通报、 会议纪要等。 送阅领导对于报告没有批示意见的，圈阅表示已阅知。 “报告”不得夹带请示事项,办件：,办件：等待主官批示、审定、签发和参加事项的时效性文书。如
4、请示、批复、通知、议案、函等。 “请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关。 报送的主批领导阅后应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意主批领导意见。,不同性质文书的特点,法规类文件：创造性。具有新的规定性。 事务类文件：执行性。不允许超越现行规定。 资料类文件：表述全面、依据充分 证鉴类文件：表述精确，防伪性强,收文办理,收文办理包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。 收到下级机关上报的需要办理的公文 收到上级机关下发或交办的公文 收到涉及其他部门职权事项的公文 催办,上级有关机关来文,上级机关下发或交办公文办理,收到上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办
5、意见，送负责人批示后办理。,上级机关来文,上级机关领导批示,上级机关部门来文,文秘分办：,及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限办理，确有困难的应及时予以说明。,主办,会办,办文,不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，及时退文并说明理由。,涉及两个以上部门的应明确主办部门。,领导批示,紧急公文明确时限。,涉及其他部门职权事项公文的处理,主办部门应当主动与有关部门协商。如有分歧，报请主办部门主要负责人出面协调。如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。,上级机关,主办部门,有关部门,主办部门主要领导,有关部门主要领导,意见一致,意见分歧,各自说明理由，主要领导签字以一个文件上报,
6、逾期不复,催办,催办的一般要求 催办的有关规定 催办通报制度,催办的一般要求,送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办。 紧急公文跟踪催办。 重要公文重点催办。 一般公文定期催办。,催办通报制度,行政机关办公厅（室）应建立报告和通报制度，定期向领导同志报告部门公文处理工作的情况，并向各部门进行通报。,行文规则,行文机构。 行文关系。 行文名义。,行文管理机构,单位办公厅(室)为指定公文管理机构，统一负责单位对外行文并可以办公部门名义代表单位意志对外行文。 其他内设业务管理部门可以本部门名义以便函形式联系工作，但不得正式行文。,便函：,使用信签纸。 不编单位统一文号。 不使用正式
7、文件格式。 不具有行政约束效力。,行文关系,行政隶属关系行文； 行政主管关系行文； 业务指导关系行文； 属地管理关系行文； 无归属关系行文。,行文名义,以发文单位的名义对收文单位行文。 报请以上级机关名义批转、转发和发文。 相关单位共同名义联合行文。 直接报送上级机关领导个人的文件。 禁则：不得以单位负责人个人名义行文；一般不得以机关名义向上级机关领导个人行文；单独或联合行文能够解决问题的不得要求上级机关批转、转发。,联合行文,联合行文的单位构成 联合行文的范围 联合行文的禁忌,联合行文单位的构成,丙省政府 乙省政府 甲省政府,民政部 劳动部 人事部,甲省政府 人事部,总政治部 组织部 人事部
8、,省军区 省政府 省委,中科院 总工会 人事部,同级政府,同级政府各部门,上级政府部门 与下一级政府,政府与同级党 委和军队机关,政府部门与相应 的党组织和军队机关,政府部门与同级 人民团体和具有行 政职能的事业单位,甲省某市政府 甲 省 政 府,隶属关系,某经营公司 甲 省 政 府,政企不分,某某县政府 国家某某部,不对等,联合行文范围,业务涉及其他部门职权范围的可商该有关部门联合行文，并根据职能主从商定或确定一个主办单位。 属于主管部门职权范围内的具体问题，应直接报送主管部门处理，不得采取联合行文方式。 须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。,联合行文的禁
9、忌,禁未经协商一致各自向下行文。 部门之间对有关问题未经协商一致擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。 禁联合单位过多。 一般在3-5个单位之内。如涉及单位过多，可以提请同级政府协调或以政府名义发文。,可以直接报送上级机关领导个人的文件,上级机关领导直接批示、交办事项 需要报上级机关领导绝密事项 少数特别紧急的涉外事项 重大突发事件,写作过程中常见的问题,理由不充足 信息不充足 角度不清晰 段落不清楚 体例不恰当 标识不准确 密级不适当,急缓不适当 权限不适当 引证不正确 内容不并列 文种不适用 文体不流畅 存档不规范,为什么拟文？,拟文根据：法定职能和计划；上级或会议部署；其他部门要求。 历
10、史沿革：类似问题是否曾经处理以及结果；是否发过相关文件。 职能关系：比较本部门和其他部门的职能，确定处理的主从关系。 文件效用：确有内容和必要，可发可不发的文件不发。可以用电话、传真、网络、表单等方式解决问题的，可以公开登报宣传代替其作用的，可不再发文或减少纸质文件。,行政法规和规章的立项,国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。 国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构(以下简称法制机构)，应当对制定规章的立项申请进行汇总研究，拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工
11、作计划，报本部门、本级人民政府批准后执行。,1、拟文需要哪些信息？,思维导向： 就近召开几次小型的会议或尝试直接起草一个草稿，通过批判这个草稿得到启发。 基本设想是否都有足够的信息支持？ 历史上曾经使用过类似方式，后来为什么不用了？ 从没有采用过的方式，是没想到？还是未知原因？ 是否有阻力，其原因何在？ 一利生一弊，基本设想是否有预后弊端？,2、如何收集有用信息,直接调查和访问：传统方式，成本高，范围中，效率低，但面对面的沟通可能获得深层信息。 远程调查：调查表方式，成本中，范围广，但时间长，返回率低，结果可靠性差。 计算机网络检索：成本低，范围广，效率高，但由于信息市场未形成，可能收获不大。
12、 委托专门机构：新兴的产业，成本可能相当高，范围广，效率高，可能会在短期有满意的收获。,3、如何预算经费？,A经济的方案（能省就省）： 异地委托，节省出国、乘机、宾馆宿费。 设备租用，节省设备购置费。 减少聘用人数或降低用人资格要求。 B效率的方案（不惜代价）： 使用快速交通工具和方便的通讯设备。 人员集中住宿以提高时间利用率。 聘用足够的专业人员参加小组工作。 A+B=优化的方案,4、调查小组构成,单一行政机关的独立小组行动。 单一行政机关的综合小组行动。 多个行政机关的联合小组行动。 行政机关和研究机构的协同小组行动。 行政机关委托研究机构进行的调查研究行动。,5、整理调研报告,调查题目、
13、对象、范围、方式、时间； 调查结果的原始反映、事件、数据； 分析调查结果的直接结论； 分析干扰因素，加权分析 间接结论； 论证。,角度不清晰,组织和个人的角度 发文者和受文者的角度 行文关系的角度,确定文件体例,法规等级：全国人大：宪法、基本法和法，条例，也可以称“规定”、“办法”等。国务院：根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”等。 地方性法规、国务院部门和地方政府规章：规定；办法、细则、制度、意见。 正文体例：根据批准机关职权确定。 发文体例：令、通知。请示、报告、通知、函等。,常用段落结构,标题：单位名称、主题、文种； 引言：根据、目的
14、、办法； 正文：问题、范围、解决办法（规定）、要求达到的标准（质量、时间）、强调避免的倾向、组织实施方式； 结尾：有效时间、解释权、废止。,标识规范：,层序：法规类文件采用 章、节、条、款、项、目。 其他文件采用一、（一）、1、（1）。 年号、计量、数字的用法。 简称：规范简称和非规范化简称的用法。 引用公文：“根据*的通知（中发200348号，下简称通知）”。 地名、译名、缩略语：引用外文使用规范或公认的写法。,法规类文件层序标识示意,第一章章标题（居中）第一节节标题（居中） 第一条 ， 。 ， （款）。 （一） ， （项）。 （1） ， （目）。 第二条 ， 。第二节节标题（居中） 第三条
15、 ， 。第二章章标题（居中）第一节节标题（居中） 第四条 ， 。 （一） ， （项）。 （1） ， （目）。,拟文密级与发文密级：,拟文密级指文件拟制过程中的秘密程度。 拟文密级一般高于发文密级。 同一密级文件拟文底稿保密期长于正文。 拟文秘密等级由承办人提出建议，主办单位领导确定。 拟文过程中的所有与秘密级以上文件相关的讨论稿、复印件都应加注专用密级印章标志。 机密级以上文件还应当标明份数序号，按序号登记。必要时，讨论文件在散会时应当场收回。 发文密级指公文发出以后的秘密等级，印刷在公文右上角。,政策或权限越线,与已有的国家法律、法规及其他有关规定相违背或含义不相符合。 国家法律、法规及其他
16、规定没有涉及的，不属于或不完全属于本级组织职能职权范围的新的政策提法。 应由本级组织提出新的政策、规定要按照国务院行政法规制定程序条例或规章制定程序条例规定办理。,引证不确,来源不准确。 引证不正确。 引证材料与引证意图不符。 表述不正确，观点不明确或有歧义。,备而不繁,政策性取舍。 简练。结构严谨，条理清楚，直述不曲，力求简短。,分配制度改革,文种不适用,确定要素：公文行文目的；发文机关的职权；发文机关与主送机关的行文关系。 常见问题： 请示与报告混用 通知与函不分 通知与通报不分 通知与通告不分,公文缓急对象错误,要求迅速办理发出的公文： 要求在公文处理过程中加快办理速度，除电报外，一般只
17、在发文稿纸或清样标注，不在正式发出的文件上标注。 要求受文单位迅速办理的公文： 涉及紧急事项时，一般采取电报、电传等快速传递方式，公文在右上角印刷标注，也可在标题中体现紧急程度，如 “紧急通知”、 “紧急请示”等。 公文紧急程度分为“特急”和“急件” 。电报分为“特提”、“特急”、“加急” 和“平急”。,公文修改的痕迹,吸取了各方面意见而忽视了通篇逻辑关系； 注意局部文字的精细而忽视了整体； 没有正确理解领导意图； “串一串”，重新衔接稿子各部分相互间的逻辑关系。,影响存档的因素,使用不利于保管的纸张。 热敏传真纸、尺寸不规范的纸张 使用不利于存档的书写工具。 铅笔、圆珠笔 起草笔迹潦草，难于
18、辨认。 修改不符合规范，难于理解。,公文办理,办文要素 发文首页 核稿 审批和签发 复核 印制和缮印 发送 公文效力,发文机关标识,发文机关标识应当使用发文机关全称或者规范化简称；联合行文，主办机关排列在前。,发文字号,发文字号应当包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。,签发人,上行文应当注明签发人、会签人姓名。 上行文由主要负责人或者主持工作的负责人签发； 下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。,公文标题,标题由发文机关名称、公文的主要内容和公文种类三部分组成。 联合发文机关较多时，只写主办机关名称加“等部委”字样即可。 标题所表示的内容一般
19、只概括一项最主要的主题，避免多主题标题。 除法规、规章名称加书名号外，标题一般不使用标点符号。 标题应简练，一般不超过50个汉字。 同一标题只文种只可使用一种。,主送,主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。 主送机关必须按照行文规则指明同一行政级别的机关，不可以把不同级别机关并列。,附件,公文附件是指随文件正文同时印发的辅助性文件，如指定的表格样式、调查报告等。注意与送审说明、背景参考资料和多体组合公文正文区别。 公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。,成文日期和印章,成文日期 一般以负责人签发的日期为准。 联合行文以签发机关负责人的签发日期为准。 电报以发出日期为准
20、。 缮印 先文后印，或使用国家认可的缮印技术。 外发公文应当加盖印章。 电报由发电机关负责人签字并加盖发电专用章。 联合上报的公文,由主办机关加盖印章。 联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。,附注,附注指需要说明的其他事项，如“请示”应当在附注处注明联系人的姓名和电话。 附注应当加括号()标注。,主题词,上行文按照上级机关的要求标注主题词。 平行和下行文可以按照本机关需要自定主题词。 公文管理系统有条件实现全文检索的，经上级机关同意，可以试行废除主题词。,抄送,抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关。抄送使用全称或者规范化简称、统称。 向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄
21、送直接上级机关。 需要同时送其他机关的用抄送形式，但不得抄送其下级机关。 受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应抄送另一上级机关。, 部 发 文 稿 纸, 号 急缓 密级 签发： 会签： 厅审： 核稿： 会办： 司审： 拟稿： 电话： 主题词： 附件： 抄送： 印数： 校对： 封发： 标题： 主送： 正文：,签发（会签） ： 机密 部文件（清样）,发2000 号 ： ,主题词： 抄送： 部 年 月 日印发,厅审： 核稿： 会办： 司审： 拟稿人及电话： 印数： 校对：,特急,核稿：,公文送负责人签发前，应当由办公厅(室)进行审核
22、。 审核的重点：是否确需行文，政策依据是否充分，是否征求 业务所涉及部门的意见，有无抵触；使用文种和行文关系、方式是否正确、妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等，使用标志是否正确。,签发和会签,签发： 发文单位首长签发； 必须使用法定签字工具； 会签： 主办单位首长签署意见后会签； 会签单位同级首长签署；,复核,公文正式印制前应当进行复核。 复核重点：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范。 经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。,印刷,公文中各组成部分的标识规则，参照国家行政机关公文格式国家标准执行。 建议使用国际标准A4
23、型(2l0mm297mm)，左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。 严格按照规定印数印刷。,公文发送,确定内发范围和外发单位名单； 保证公文安全；不丢失、不损坏、不泄密。 传递的方式和速度；专送、交换、邮递、传真、计算机网络。,根据公文性质分级处理： 单位主要领导和存档； 上述加起草单位留存； 上述加领导班子其他成员； 上述加部门领导； 上述加中层以上干部。,内部发文,公文效力,经发文机关批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。 公文复印件加盖复印机关证明章后可以作为正式公文使用。 公文被撤销，视作自始不产生效力。 公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。,常用公文
24、和文书的写作要点,公文的写作 常见文书的写作,常用公文,令：颁发令、嘉奖令、强制令、动员令 决定：重大安排、奖惩、变更、撤消 公告：向国内国际宣布重大事项 通告：向社会公布应遵守或周知事项 通知：要求下级机关办理、有关单位知晓和任免事项。 通报：表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。 批复：答复下级机关的请示事项 议案：向人大提请审议事项。 报告：向上级机关汇报，反映，答复询问。 请示：向上级机关请求指示、批准 意见：对重要问题提出见解和处理办法 函：不相隶属机关之间商洽工作，请求批准和答复。 会议纪要：记载、传达会议情况和议定事项。,常用文书的写作,工作规则的写作 工作计划的写作 工作总
25、结的写作,工作规则,总则 人员职责 决策程序 工作标准 工作制度 会议制度 公文审批 纪律监督,总则,规则依据 工作方针 工作宗旨 部门工作要求,人员职责,人员组成 行政负责制 领导成员职责和权力 职务替代 部门职责和权力 相关隶属关系,决策程序,经全体会议通过 经常务会议讨论决定 经预先计划和规划 经专家或研究、咨询、中介机构评估 经社会公示、听证会提出意见和建议 经民主党派群团提出意见,工作要求,依法 规范 高效 适时 协调 追究,工作制度,工作计划制度 重点督察制度 报告通报制度,会议制度,会议种类：全体、常务、党组、工作 会议召集和主持人、参加和列席人员 会议的主要任务 会议间隔时间（
26、每年、月或周次数） 会议议题的确定和会议文件批印 会议纪要签发、会议报道和会议形式,公文审批,呈报程序 正职审签权限 副职审签权限 办公室（秘书长）审签权限 部门行文权限,纪律和监督,请销假制度 参加内外事活动规则(口径、题词) 监督：上级、公众、管理部门,任务评估,总分高于80可迅速完成，低于60一年以上完成。低于40需要重新调整后才能接受任务。,工作日程设计,进度100%,2000年5月 6月 7月 8月 9月 时间,4,1,2,3,汇总,准备,总结的概念,动词： 单位或个人对过去一个时期内时间活动做出系统归纳、分析、评价，从而抽象出规律性认识，以指导今后工作的过程。 名词： 将上述过程以
27、书面或报告形式表述。,总结的原则,实事求是的原则。 民主公开的原则。 承接历史的原则。,总结的目的中途加油,理论升华。 激励向上。 调整导向。 纠正偏差。,总结的种类,性质：工作、学习、会议 时间：月、年度、阶段 形式：文面、叙谈、会议 范围：个人、各级组织 内容：综合、专题 主体：自评、他人评述,总结的结构,标题： 一般模式：单位名称、时间、内容、文种 演绎模式：突出内容特点 正文： 一般模式：导言和基本情况、主要成绩和经验体会、存在问题和努力方向 演绎模式：并列、贯穿，比较，加副标题 落款：前署名、后署名,总结常见的问题,成绩不能令人信服，虚、假、不公正。 理论缺乏事实支持，牵强附会。 主题不突出，缺乏规律提炼、面面俱到。 刻意回避矛盾，措施空而无物，缺乏指导。 没有感召力，平淡无味，缺乏激励。 段结构逻辑关系不清。 用语不正确或不准确、有歧义。,总结写作修改流程,理论分析 效果策划,素材积累 调查研究,确定提纲 完成初稿,一改 小组讨论,二改 领导初审,三改 征求意见,四改 班子讨论,定稿印发,五改 总结反馈,素材来源,工作记录： 会议纪要、情况通报、年度工作会议文件、工作要点、工作进度月表、领导讲话、奖惩任免通知等等。 大事座谈：理出大事和典型事例。 部门或个人总结： 调查研究：针对某项需要扩展的内容深入了解，找出规律和支持导向的事例。,
