1、从社会管理改革创新 看残联组织的定位与职能,主讲： 周林刚 教授深圳大学社会发展研究中心 主 任中共中央编译局 当代所 博士后2012年2月24日,胡锦涛 在2011年2月19日中央党校省部级领导专题研讨班上发表讲话, 要求加强和创新和社会管理,第一部分 社会管理改革创新的理论,中央高层委托重大课题中国社会管理体制改革路线图（2009年），西方社会管理体制改革理论、中国社会管理体制改革创新研究社会管理兴起的背景 什么是社会管理和社会管理体制 为什么要推进社会管理体制改革 推进社会管理体制改革的意义 我国现行社会管理体制存在的主要问题 社会管理体制改革目标与主要原则 社会管理体制改革的主要内容
2、社会管理体制改革的基本方向,一、相对独立的社会生活领域的出现与社会管理的兴起,改革开放前，我国社会呈现出泛政治化和高度一体化的特征。党政不分，政治与经济不分，政治与法律不分，国家与社会不分。政治挂帅， 管理高度政治化，缺乏分门别类的专业化管理. 改革开放：向企业放权：企业成为独立自主的经营单位，企业管理或工商管理成为一种专业和职业。 党政分开：实际上是政治与行政分开，政府行政管理成为一种专业和职业。 政治与法律的分开： 建设法治国家， 立法和司法作为一种专业和职业兴起。 国家与社会的分离：出现了一个相对独立的社会生活领域(非政治性，非官方性，非营利性)和大量民间组织，社会管理应运而生。 但在我
3、国仍是新生事物。,党,国家(公共部门),私人经济部门,第三部门,群团组织,企业事业单位,党和政府,二、什么是社会管理和社会管理体制,定义:社会管理：对社会组织、社会事务、社会生活进行规范、协调、服务的过程，其目的是满足社会成员生存和发展的基本需求. 社会管理体制：国家为规范、协调社会组织、社会事务、社会生活所采取的各种制度和机制的总和.,2、社会管理的主体、 对象、方式、产品、 目的,多主体: 党组织和政府机构, 企事业单位,群团组织,民间组织,社区组织, 公民个人（如志愿者）等. 对象: 社会组织; 社会事务; 社会生活 方式: 强制性方式(行政/法律) 交易性方式(等价交换的市场机制) 自
4、愿性方式(道德内约与舆论约束). 产品: 规制类产品服务类产品. 社会立法与社会政策;社会服务;社会工作. 社会秩序(解决社会问题化解社会矛盾); 社会公平(调节收入分配保护困难弱势群体).,3.社会管理的特征,主体不同:政府(行政管理)/企业(企业管理)/多元主体(社会管理) 运行逻辑不同: 权力的逻辑(层级节制)/商业的逻辑(等价交换)/交往的逻辑(自由交往平等协商) 维持秩序方式不同: 强制+教育/市场调节+宏观调控/道德约束与合作的预期(自发的秩序)+外部干预 目的不同:维护和增进社会普遍利益; 追求私人利润或投资回报最大化;为实现弱势群体利益和局部利益提供平等的机会. 产品性质不同:
5、 纯粹的公共产品和公共服务(非竞争性/非排他性); 私人产品和服务(竞争性和排他性);准公共产品(公益性和互益性).,4.社会管理的模式,根据社会管理的主体、手段、方式等基本要素地位作用和组合方式的差异,可以将社会管理划分为不同的模式。 没有”社会”的政府社会管理(全能国家) 政府主导社会协助 三大部门结成平等的伙伴关系进行合作管理（社会治理） 社会主导政府协助 没有国家的社会管理(社会自治)。,三、为什么要推进社会管理体制改革,1.市场经济动摇了传统社会管理体制的支柱: 政府包揽有限政府,各方分担; 单位体制的解体,单位人社会人(私企外企自由职业者);街居制 社区(业主小区/居住小区)制;城
6、乡分割的户籍制度户籍制度改革.,2.从总体性社会走向多样化社会的要求,泛政治化和行政性控制为主的社会管理体制是与缺乏利益和结构分化的总体性社会相适应的。 改革开放后我国社会出现了”四个多样化”,逐步分化成一个”多样化社会”: 利益多样化;组织形态多样化;生活方式多样化;思想观念多样化. 多样化社会需要整合性的社会管理:否则会变成一个碎片化和冲突裂解的社会.,3.建设社会主义公民社会的要求,我国正在形成一个相对独立于政治国家和市场经济部门的社会主义公民社会. 民间组织是主体. 以民间组织的发展壮大为例. 从1989年的4000多家到2011年底，全国共有社会组织45万多家(不含未登记注册者) 民
7、间组织具有非政府性非营利性等特征,对民间组织的管理不同于对工商企业的管理. 建设一个强大的/活跃的/合作性的公民社会 对政府管理提出了更高的要求.,4.应对新社会问题和社会事务的要求,老龄化问题城乡贫困问题 环境污染问题 犯罪率上升问题 土地征用/房屋拆迁问题 劳资关系问题 社区管理/行业管理/社会组织管理/网络管理/危机管理, 等等,信息化时代交通通讯技术革命放大和扩散了风险和危机，风险社会的来临,左图为华南虎照造假事件, 在部分网友和专家质疑照片造假声中,某些政府部门的不作为和乱作为,损害了政府的公信力. 右图为6.28事件中骚乱人群焚烧贵州瓮安公安局大楼的照片. 刑事案件演变为大规模群体
8、性事件,中外震惊.,四、推进社会管理体制改革的意义,有助于贯彻落实科学发展观,推动经济社会协调发展和均衡发展 有助于维护社会稳定,促进社会和谐 有助于提高党的执政能力,巩固党的执政基础 有助于发展基层民主,建设社会主义法治国家,五、现行社会管理体制的八大问题,重经济发展, 轻社会发展, 政府投入严重不足,社会基础设施薄弱且分布不均衡:社会福利支出, 美国50%以上,挪威65%以上, 我国16%. 公共财政“铁公机”投向需要改变. 民间组织发育不良,公众参与渠道不多,难以发挥应有作用. 公益事业和公共服务官办色彩浓厚, 利用市场机制和慈善捐赠机制严重不足. 事业单位行政化和自治组织行政化倾向严重
9、,重审批轻监管, 重管制轻服务,多头管理. 习惯于采取行政手段和强力压制方式解决社会矛盾,人治代替法治,压服代替说服. 法规体系不健全, 政府直接面对公民导致管理成本高, 效率低. 缺乏专门的社会管理人才和专业社会工作人才,六、社会管理体制改革目标与主要原则,总体目标: 建立党委领导、政府主导、 社会协助、 公民参与的多主体协作共理新型社会管理体制，促进社会善治，增进公民权利。,汶川大地震的启示,汶川大地震中社会各界捐款超过567亿元(同期各级政府投入为550亿元),参加灾区救援的志愿者超过10万人. 事实充分证明建立党政主导社会协同公民参与的社会管理新体制的正确性.,主要原则,坚持“以人为本
10、”原则 坚持公民增权原则: 依靠社会立法和公民参与，补齐社会权利，增强政治权利 坚持合作共赢原则，多元主体参与 坚持社会代价最小化原则 坚持公平优先、权利优先原则:公平/效率, 权利/权力，天平不能失衡 坚持服务为主、引导为主原则,七、社会管理体制改革的主要内容,社会政策体制改革 政府投入体制改革 社会事业体制改革 4. 社会保障体制改革 权益维护体制改革 社会组织管理体制改革 7. 基层社会管理体制改 革 8. 社会工作体制改革,9. 流动人口管理体制改革改革 10. 弱势群体服务管理体制改革 11.社会治安体制改革 12.社会应急体制改革 13. 社会维稳体制改革 14. 信息网络管理体制
11、改革 15.安全监管体制改革 16. 社会信用管理体制改革,八、社会管理体制改革的 基本方向,社会管理主体: 单一主体多元主体 社会管理方式: 命令(压制)/服从协商决策,合作管理 社会管理手段:单一手段综合运用多种手段(市场机制和社会互助机制) 社会秩序维系:自治/他治,法治/德治,职能权力配置:集权分权,包办主导,依附自主 社会管理重心:单位社区和社团 社会管理产品: 社会性规制社会性服务,寓管理于服务之中 社会政策制定: 封闭神秘透明参与,第二部分 残联组织的功能定位,脚踏实地，自强不息！,残联作为残疾人的组织，从最初1953年的中国盲人福利会发展至今，其组织定位与职能行使也伴随着改革开
12、放的大背景、残疾人事业理论的演进以及残联领导和残疾人工作者的不断开拓进取， 残联组织的定位与职能行使的新探索不但是对残疾人事业发展历史的回顾与反思，也是对新形势、新环境下残疾人事业的新认识。,脚踏实地，自强不息！,一、残疾人事业的发展阶段和历史演进,从新中国的成立至今，中国残疾人事业经历了三个发展阶段，形成了符合中国特点的残疾人事业发展体系。 残疾人事业发展至今，我国残疾人的政治、经济、文化、社会权益得到到越来越多的尊重和保障，平等参与社会生活的机会增多、范围扩大、能力增强，残疾人事业得到社会各界越来越广泛的重视和支持。“非人道的混乱给了我一个残缺的躯体，我却用它去建立人道主义的秩序。”- 邓
13、朴方 中国残疾人事业的奠基者,（一）中国残疾人事业的发展阶段,脚踏实地，自强不息！,（一）中国残疾人事业的发展阶段,新中国成立后，残疾人拥有了政治权利和基本生活权利，50年代中期，残疾人福利工厂、伤残人福利院、荣军疗养院、精神病院等相继出现。1953年，经人民政府批准成立中国盲人福利会。1956年12月，成立中国聋哑人福利会。1959年两个协会合并为中国盲人聋哑人协会。1960年5月召开全国盲人聋哑人第一届代表会议。至1965年，在22个省、自治区、直辖市和373个地、市、县逐步建起地方协会和基层组织。,1.初创阶段(19491966),2中断阶段（19661976）,因“文化大革命”造成的干
14、扰破坏，中国盲人聋哑人协会工作基本暂停，残疾人事业陷于停顿。,脚踏实地，自强不息！,随着中国共产党十一届三中全会召开，残疾人事业迎来了前所未有的机遇。1978年，中国盲人聋哑人协会恢复工作；1984年3月，中国残疾人福利基金会成立；1988年3月在中国残疾人福利基金会和中国盲人聋哑人协会的基础上，成立了融代表、服务、管理功能为一体的中国残疾人联合会，形成了统一的残疾人组织体系。相继颁布了实施了中国残疾人事业五年工作纲要等残疾人事业实施方案和中华人民共和国残疾人保障法等一系列法律法规。,3.快速成长阶段(1978-2007),4.转型发展阶段（2008- ） 2008年中共中央关于促进残疾人事业
15、发展意见 事业单位改革正式考试启动 2011年以来社会管理改革创新成为时代主题 面对以上环境的变迁，残联以及残疾人组织必须转型,脚踏实地，自强不息！,（二）残疾人组织定位的三次变化,残疾人事业的发展离不开残疾人组织，尤其是残联的成立与发展，对残疾人组织的定位，反应了不同社会环境下对残疾人事业的认识深化。总结残疾人组织的定位的变化，是探讨当下残联组织定位的历史前提。残疾人组织的定位从上世纪八十年代始，也历经了三次较大的变化。这其中包括残联成立之前的对中国残疾人福利基金会的定位，而自1987年，残联成立之后，残联定位的转变，是本次报告的关注重点。,脚踏实地，自强不息！,1、残联成立之前的残疾人组织
16、定位,中国残疾人福利基金会是改革开放以来，我国成立的较为成熟残疾人组织，成立于1984年3月25日，是在党的十一届三中全会后，国家经济和政治体制取得初步成效的形势下成立的。其使命与宗旨是：“弘扬人道，奉贤爱心，全心全意为残疾人服务”。通过呼吁社会关心残疾人的劳动、生活、康复、教育，筹集、管理和使用残疾人福利基金，开展残疾人工作。它的组织性质是“中国政府批准的全国性的社会福利团体，本着爱国主义和社会主义人道主义的精神，为残疾人服务”,脚踏实地，自强不息！,2、残联成立初期的定位,残联的成立背景 中国残疾人联合会于1987年12月9日成立。此时正处我国改革开放的时期，随着社会经济的发展，残疾人的需
17、求也将不断增长，造成了残疾人事业发展的供求矛盾突出。既要残疾人事业纳入国家发展的大局，又要建立符合中国国情的残疾人事业工作体系，解决残疾人组织体制不顺，机构重叠，力量分散，不能形成合力，组织制度、职能和活动方式不适应社会化管理的要求。在这种形势下，将中国盲人聋哑人协会和中国残疾人福利基金会两个社会团体合并的基础上，成立中国残疾人联合会。,脚踏实地，自强不息！,中国残联自成立那刻起，就鲜明提出“亦官亦民”性质和融“代表、服务、管理”三位一体的职能。而不同时期的定位变化也反映其在职能的侧重上。残联建设初期，中国残联的定位是：“经国家法律确认、国务院批准的，代表残疾人利益、维护残疾人合法权益、管理残
18、疾人事务，承担政府委托的任务，具有半官半民性质的事业团体”。这一阶段，其定位显示了残联组织的代表性和管理性特征。,脚踏实地，自强不息！,3、政府机构改革下的残联定位,进入21世纪，随着社会主义市场经济逐渐成熟，残疾人事业成为社会事业的重要组成部分。政治体制改革发展到由政治权力型政府向服务型政府过渡期。政府职能转变，机构调整与精简，行政审批职能减少，等等。 为新形势，残联的定位调整为：将残疾人自身代表组织和社会福利团体及事业管理机构融为一体的残疾人事业团体，承担政府委托的部分行政职能，具有亦官亦民的性质。在这一时期，优化管理职能成为残联定位的重点。,中国残疾人联合会章程（中国残疾人联合会第五次全
19、国代表大会部分修改，2008年11月12日通过）残联具有代表、服务、管理三种职能：代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益；团结教育残疾人，为残疾人服务；履行法律赋予的职责，承担政府委托的任务，管理和发展残疾人事业。,脚踏实地，自强不息！,定位变化与职能,从残联成立初到当前，残疾人组织的定位变化围绕着对残联组织三大职能的不同侧重而变化，历史的经验表明，在对目前残联组织的定位与职能行使上，不能回避的一个问题就是对这三个职能关系的认识和态度，而这又与残联组织所在的时代背景和残疾人事业的发展阶段息息相关。,脚踏实地，自强不息！,二、残联组织转型发展的背景,组织生态理论认为，任何组织都不是一个绝对独立、
20、自我封闭的系统。它在运行过程中要经常地与社会环境相互影响、相互作用。面对迅速变化和发展的社会环境，那种静态的或完全不能适应形势变化的组织是难以维持的。 残联组织的定位与职能行使方式的变化，也同样遵循着这样的规律，新的社会环境带来了残疾人事业的新要求、也产生了适宜改变的有利条件。,脚踏实地，自强不息！,（一）社会管理改革创新浪潮,“社会管理体系” 从根本上突破了政府管社会的概念。对于残联来说，其最重要的内容就是社会组织建设社会组织建设，包含着发展为本的思想，强调社会组织在社会管理创新中的主体性作用，在社会建设中是一个不可缺少的主体，也是残疾人事业发展的重要主体。,脚踏实地，自强不息！,社会组织的
21、蓬勃发展,随着中央对社会组织建设的关注，社会组织的相关制度环境开始得到改善，特别是一些地方性法规有了实质性的改进。党和政府对社会组织已经从开始从原来的管制为主，转向培育和鼓励为主。 各级政府应当广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，特别是积极发挥社会组织在社会管理创新中的重要作用，鼓励它们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。,脚踏实地，自强不息！,广东省委副书记、省长朱小丹2月14日在广州日报上强调，要加大力度向社会放权，加大力度向下级政府放权。今年上半年争取出台向社会组织放权的指导性意见，明确向社会组织转移的职能目录。可取消的下决心取消，可下放的下决心下放，可转移的下决心转移；
22、进一步优化政府职能体系、把更多精力放在加强社会管理，改善公共服务上；加大力度、加快速度培育发展社会组织；搭建政社合作平台，扩大政府购买服务，鼓励社会组织发展公益事业，加强对社会组织的管理。,脚踏实地，自强不息！,从中央到地方，正在建立政府与社会组织良性互动关系,搭建协调互动平台,拓展多元化互动领域和互动模式,成为实现政府与社会组织上下互动、合作共治的基础和推进基层社会建设的重要途径。而残疾人社会组织旨在满足了残疾人日益增长的特殊性、多样化、类别化服务需求，弥补了残联在提供残疾人公共服务方面的不足。将其引导其成为残疾人事业发展的有生力量，从社会组织建设层面来看，这是目前残联组织定位和职能转变的有
23、利因素。,脚踏实地，自强不息！,（二）事业单位改革,从1992年党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。2000年，中央下发了深化干部人事制度改革纲要，明确了事业单位人事制度改革的方向。到2002年，国务院办公厅转发了原人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见，明确了聘用制度的相关政策规定，2010年，全国已基本建立聘用制度。2010年召开的十七届五中全会再次要求，积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。,脚踏实地，自强不息！,脚踏实地，自强不息！,事业单位的改革进程不断加快和深入，不但影响着残联自身的组织建设，也对残联定位与职
24、能行使转变提出了大的改革方向，与社会组织、社区建设相结合，成为残联自己转变的作用力。“改革后的事业单位，即从事公益服务的事业单位，应成为建设服务型政府的重要组织支撑，成为提供基本公共服务的主力军，以实现政府公共服务的核心职能。”,脚踏实地，自强不息！,三、探索：新定位与职能转变,从一定意义上说，残联组织的发展史也是一部功能定位史。虽然中国残联自成立那刻起，就鲜明提出“亦官亦民” 性质和融“代表、服务、管理”三位一体的职能，但时至今日，残联组织都一直把工作重点放在做好“亦官”上，放在对残疾人的管理”上。,这突出表现在，残联组织利用“官”的职能，推动制定残疾人保障法，推动设立政府残疾人工作机构，推
25、动建立各级残疾人组织，推动实施五个发展残疾人事业的国家规划和多项专项规划，推动健全残疾人社会保障和服务体系等。肯定地说，在残疾人工作百业待兴的组建初期，,在残疾人事业尚未被充分认识的发展阶段，各级残联组织如果不充分发挥“官”的作用，不充分利用行政手段创造性地开展工作，残疾人事业就不可能开创今天的局面，站在新的历史起点，残疾人状况就不可能得到显著改善，共享改革发展成果。,不过，诚如中国残联历次工作会议报告一再强调的那样，相对于“官”的职能发挥，残联组织“民”的优势发挥得尚不充分。这集中表现在两方面： 一是，残联组织代表性体现得不够充分，包括残疾人在残联组织中还不够活跃，基层残联与残疾人之间还存在
26、“断层”等。典型的例证是，在部分残疾人眼里，残联组织被看成“你们残联”，而不是“我们残联”。在部分残联干部眼里，残联组织与残疾人的关系是“我代表你”，而不是“你认同我代表你”。 2004年1131为残疾人的测评结果。,社会支持与激发权能:以城市残障人福利实践为视角以城市残障人为研究对象，试图从社会支持网理论和激发权能理论的视角出发，遵循整合地位结构解释和网络结构解释的逻辑，在解读广州和兰州两城市残障人社会福利实践的基础上，对当前中国社会福利理念加以透视。在方法上，社会支持与激发权能:以城市残障人福利实践为视角采用了定量方法为主、定性方法为辅的“主从结合”的范式。,通过对当前城市残障人福利实践的
27、透视，我们发现：尽管一套以社会权利为基本理念的残障人福利制度体系在我国已基本形成，残障人福利的制度逻辑实现了由单一人道主义理念向人道主义与公民权利理念并行的转型，但是，残障人社会福利实践逻辑却依然奉行着“怜悯”“同情”等传统人道主义理念，没有完成由传统人道主义向现代人道主义理念与社会权利理念并行的转型。,残障人福利的制度逻辑与实践逻辑之间存有一道亟待弥和的裂痕。就正式福利机构而言，其福利理念的错位、专业化服务方法与技巧的缺失，使其支持行为没能达到激发残障人权能的目标。 尤其是，残联支持与残疾人的权能感呈负向相关性。,残疾人工作的社会化、专业化水平低残联组织社会化工作手法体现得不够突出，如动员社
28、会力量、开发社会潜能为残疾人服务的能力还比较弱等。 突出表征是，大量为残疾人服务的社会组织被排斥在残联的工作视野之外。究其成因，综合中国残联主要负责人在历次工作会议上的讲话精神，特别是邓朴方同志在第十二次全国残联工作会1998 年1 月15 日议上的讲话，,基本看法是，导致残联组织代表性体现不够的重要因素是先天不足，即残联组织都是参照行政机关模式，“自上而下”建立的，残联干部多数是从国家机关调来的，工作习惯基本沿用行政机关的，他们与残疾人的接触有限。,街道社区残联组织是最可能与广大残疾人建立血肉联系的，但由于成立得比较晚，工作相对薄弱，一时也难于发挥应有的作用。而导致残联组织社会化工作手法体现
29、得不够突出的主要原因是，残联组织主观上不重视，把主要精力放在运用行政手段上。客观上，社会资源相对不足，有待残联组织发育发展。,各级残联组织仍不能充分认识“民”的优势，不能与广大残疾人建立血肉联系，后果是极为严重的。借用中国残联主要负责人的话说（邓朴方同志在第十、十三次全国残联工作会议上的讲话，1996 年和1999 年），“你和残疾人建不起血肉联系，你那残疾人联合会早晚要垮、早晚要取消、早晚要被兼并，早晚要吹灯拔蜡。” 忠言虽然逆耳，但道出事物真谛。要彻底扭转这一局面，让残联组织“千秋万代”，就必须直面新情况新问题，对残联组织的定位重新进行审视。,功能定位的路径选择,1.以增强民生政策渗透力度
30、为重点，切实加强残联组织的代表性，真正代表好、实现好、维护好广大残疾人的根本利益。 代表八千多万残疾人的根本利益，维护他们的基本权益，是残联组织第一 位的功能，也是其他任何组织、机构无法取代的。“千条万条，密切联系残疾人是最根本的一条；这不能丢，那不能丢，残疾人最不能丢。”（邓朴方）,但恰恰在一点上，残联组织做得尚不足够，还需要做很大努力。残联组织的代表功能，完整准确的表述应是，残联组织须在政治上、思想上、作风上、组织人事上四个方 面充分体现代表功能。在实际工作中，各级残联组织也都在向这些方面不断努力，成效初显。 但就当前论，要切实加强残联组织的代表性，进一步增强对民生政策的渗透力度应作为未来
31、工作的重点。,（1）增强民生政策渗透力度比以往任何时候都显得紧迫。 民生政策事关人民群众的安康，决定福利服务资源的流向，与广大残疾人息息相关。当前，以社会保障和公共服务为主要内容的民生政策的制定，已进入了高频期和高速期。各级残联组织如何紧紧抓住这一前所未有的历史性发展机遇，站在残疾人的立场、发出残疾人的声音，及时制定出台符合包括残疾人在内的全体人民根本利益的民生政策，让改革发展成果真正惠及全体人民，就显得尤为急迫。,2010年7月至9月期间，在国家社会科学基金项目（09CSH017）、广东省哲学社会科学规划项目（08H-05）、霍英东教育基金项目（121092）、教育部哲学社会科学研究重大课题
32、攻关项目（10JZD0033）和深圳大学人文社科基金项目（10TDCX02）的资助下。 课题组以区域经济发展水平为依据，分别选取了东、中、西部的深圳、南昌和兰州等三个城市作为调查点，按照残疾特征变量，采取分层抽样加配额抽样的方式，一共抽取了1900位残疾人或亲友，最终回收的有效问卷为1784份，有效回收率为93.9%,残疾人恩格尔系数高出一般城市居民0.3以上。调查显示，三市残疾人个人恩格尔系数和家庭恩格尔系数分别为0.68和0.67。按照国际标准 ，70%以上的残疾人处于贫困状态，14%左右的残疾人处于温饱水平，而达到小康标准的不到8%。,就区域而言，深圳残疾人的个人恩格尔系数和家庭恩格尔系
33、数分别为0.61和0.60；南昌残疾人的两个系数值均为0.82；兰州市残疾人的两系数值分别为0.66和0.65，残疾人恩格尔系数最高是地处中部的南昌。 为什么？,通过检讨国内大中城市低保政策，我们发现，残疾人低保制度的设计基本上采取都是普惠模式，即在低保的认定标准和低保水平上，残疾人同非残疾人之间基本上没有什么差别。就本研究而言，深圳和南昌两市采取的都是普惠模式，而兰州市则充分考虑了残疾人贫困的特殊性，采取了倾斜性的制度安排，对残疾人低保的认定标准和低保水平做出专门规定。2008年5月28日，兰州市民政局、兰州市残疾人联合会联合发布了关于进一步落实残疾人低保政策有关问题的通知，对重度残疾人采取
34、单独施保政策，救助标准上浮10%-20%。,在东、中、西三市中，社会保险和社会福利覆盖水平最高的均为深圳。从制度主义的视角看，决定残疾人社会保险与社会福利水平高低的关键因素也在于倾斜性的制度设计。 2008年3月25日，深圳市率先出台了深圳市残疾人参加社会保险试行办法，对自谋职业残疾人、低保残疾人、失业残疾人和无业重度残疾人，分类施行社会保险补贴，这一倾斜性的举措直接提升了深圳市残疾人社会保险覆盖率。,调查结论： 从权利倾斜性配置对利益的影响看，可有对利益的轻度配置和对利益的重度配置之分；从权利倾斜性配置的度看，可有深度倾斜性配置和浅度倾斜性配置之分。残疾人是一个多样化、特殊性突出的群体，其基
35、本公共服务权能否得以实现以及实现程度如何，关键就在于权利倾斜性配置的度。,只有重度配置和深度配置才能确保残疾人基本公共服务权利的实现。本研究实证分析的结果表明：残疾人公共服务整体覆盖水平偏低，而且康复、教育、就业、托养、无障碍、文化体育等专项服务之间差异很大。究其源，我们不妨从供给制度、供给模式等维度寻求残疾人公共服务倾斜性配置所存在的主要问题。,现有保护体系存在两个主要问题，一是很不完善，像无障碍、康复、托养、文化体育等残疾人专项服务还没有专门的立法；二是可操作性不强，倾斜性制度安排在实践层面很难得以落实，部门之间的责任不清，如残疾人教育和康复服务的责任主体，是残联，还是教育部门、卫生部门？
36、在实践层面往往难以厘清。 残疾人公共服务供给模式还过于单一，尚未形成公办机构、民办营利机构和第三部门多元供给的格局。,总之，残疾人社会保障与公共服务还处于浅度配置和轻度配置阶段，残疾人社会权利的实现状况不很乐观，文本层面上的社会权利同实践层面上的社会权利还有一道亟待弥合的裂痕。,增强民生政策渗透力度比以往任何 时候都显得重要。,检视以往，民生政策普遍缺乏残疾人视角，甚至有些政策本身就是歧视残疾人的制度因素。也正因如此，为了填补政策缺漏，政府要么以出台配套政策措施加以补充，要么以政府为民办实事工程进行扩展。各级残联组织基于残疾人的切身利益，也不得不以有限的残疾人就业保障金进行制度创新，完善现有政
37、策。,因此，紧跟国家民生政策加快发展的步伐，用残疾人视角调焦政策，确保广大残疾人公平享有，就显得尤为重要。可喜的是，国务院最新出台的新型农村社会养老保险制度，在嵌入残疾人视角方面显露出了一缕曙光。例如，文件明确规定，对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应为 其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。换言之，从此以后，数以千万计的农村重度残疾人，其晚年基本生活将会享受国家保障。,在政策参与中力求做到胸中有数、掌握实情、同步介入。特别是，各级残联组织要花大力气、集中优势资源深入基层调查研究，倾听残疾人的呼声，了解残疾人的困难和需求。残联组织越是掌握了鲜活的、翔实的、具有说服力的资料，民生政策制定的
38、依据就越是充分，争取到的优惠政策措施就会越多，残疾人得到的实惠也就越多。,程凯做好今明年教就工作应注意的几个问题在全国残疾人教育就业扶贫和社会保障工作会议上的讲话在民 生政策领域，现在已经到了“政府请客，残联点人”的新阶段。各级残联干部 特别是负责人应努力成为民生领域的政策专家，既要了解国内外有关残疾人的 法规政策及最新动向，也要熟悉本地区尤其是基层残疾人的实际情况，,充分发挥各专门协会的作用,联合国关于残疾人的世界行动纲领指出：“残疾人并不是一个单纯的同类体。各类残疾人所遭遇的阻碍性质不一，必须以不同方式加以克服”。专门协会作用发挥得好，不仅可丰富和活跃基层残疾人文体、社会生活，各类残疾人不
39、同的要求也容易反映到残联组织来，容易引起重视。,更加密切地联系广大残疾人及其亲友,残联组织的服务对象是残疾人及其亲友，只有更多地了解残疾人，贴近残疾人，代表残疾人，残联组织才有更多的主动权和 发言权，才能争取出台更多惠及残疾人的政策，解决残疾人的实际困难。,省聋人协会范宜涛主席上午到访,“用工荒背景下的聋人就业与文化生活状况调查” 这个调查残联有什么支持？经费？按照现有调查设计，经费至少要5万，需要聘请很多人，资料分析也要很多人，这方面我可以协助请人，但是，现在最大问题是经费不足， 怎么办？今天全省各市的理事长都在上课，明天他们还在，你可以晚上找找相关领导支持支持，对于他们来说，小问题，宋理应
40、该会支持，我帮你设计一个规范的研究方案，你去找他们，每年做一个，坚持下来就很好了。江门和东莞等地残联也会支持 用工荒，聋人就业好时机：深圳富士康400多聋人，江门摩托车配件企业200多聋人，江门灯具厂80多聋人。,昨天，东莞一家酒店也邀请协会介绍聋人就业，工资1800 能找到吗？比较难外地好一些，本地就愿意在广州。 现在聋人协会的主要工作有哪些？主要是搞一些大型的文体活动，带动各市协会活跃起来。有些市要么就是没有经费支持，要么就是协会主席组织能力太差。 现在协会领导是选举的吗？谁参加投票？多少人参加？民主化程度如何？各类残疾人在一起选。,残联积极拓展与社区社会组织多元化互动模式和互动领域。,随
41、着残疾人需求的增长,需要采取灵活多样的互动模式和广覆盖的互动领域。需要开辟多种沟通渠道了解民情民意,满足不同类型社区社会组织的需求。更要与职能转变相结合寓管理于服务,给社区社会组织“松绑”,释放出社区社会组织的活力。针对新型网络化组织和“新生代”类型的社会组织,需要探索新的互动领域和模式，实现良性互动。,第三部分 社会管理创新的先进经验,1.北京“枢纽型”社会组织体系建设,2009年3月，北京市社会建设工作领导小组认定了工、青、妇等10家人民团体为第一批市级“枢纽型”社会组织。两年来，各“枢纽型”社会组织积极发挥政治上的“桥梁纽带”作用、业务上的引领聚合作用以及日常管理服务上的“平台”作用，取
42、得了明显成效，特别是在完善基层社会服务管理体系、引导社会组织参与社会公共服务等方面探索出了许多好的经验和工作亮点。,在此基础上，去年底北京市又认定了市工商联、市贸促会等12家单位为第二批市级“枢纽型”社会组织。两批22家“枢纽型”组织对市级社会组织的工作覆盖率达到了80%以上，“枢纽型”社会组织工作体系的基本框架初步形成。据悉，今年北京市将认定第三批市级“枢纽型”社会组织，使市级“枢纽型”社会组织达到30家左右，基本实现对市级社会组织的全覆盖，同时，将积极采取措施，逐步形成市、区、街三级“枢纽型”社会组织工作网络。,为加快推进北京市社会建设和社会管理体制改革，北京市残联被确认为首批“枢纽型”社
43、会组织，主要负责残障服务类社会组织的联系、服务和管理。“枢纽型”社会组织的定位，无疑是残联职能的一次重大调整，是加强社会化工作的一项重大举措，必将给残联和残疾人社会组织的关系带来实质性变化，极大推动北京市残疾人事业的大发展。,第一，北京残障服务类社会组织正日益成为一支不可或缺的服务力量。 以北京市民办残障服务机构为例。一是，北京市民办残障服务机构不论是在规模 结构，还是服务内容、方式上都已形成一定的行业规模。突出表现在，机构数量 和服务对象人数不断增长。2000 年，北京市民办残障服务机构不足20 家，服务,残疾人约1000 人，2008 年底，机构数量已经增长到近百家，服务残疾人接近5000
44、 名；服务项目不断拓展。从最初主要开展残疾人早期教育和康复训练，逐步扩大 到残疾人托养、职业康复、职业培训等服务项目，奥运期间，北京市还成立了民 间残疾人文化宣传机构；类别化服务特征更加明显。,既有针对脑瘫儿童、孤独症儿童、智障儿童和听障儿童康复机构，也有成年精神残疾人职业康复机构、成年智障人托养机构，还有针对人工耳蜗听障儿童的康复训练机构，服务分工越来越精细；专业化水平有所提高。更加注重专业人才的引进培养，一些国内外先进服务模式和训练方法得到应用。,二是，北京市民办残障服务机构与公办机构密切配合，初步形成了“全人照顾、全程照顾”得格局。有研究显示，虽然北京市公办残障服务机构的规模远超出民办机
45、构，但检视残疾人生命周期的康复需要，不难发现，除学龄阶段智障儿童的教育体系较为完整外，公办残障服务机构在学龄 前和义务教育阶段结束后的职前训练、支持性就业、托养等方面的服务，远不能 满足社会需要。而民办残障服务机构积极填补了上述空白,第二，由于社会管理体制不健全、不完善，北京市残障服务类社会组织普 遍存在生存危机。实证调查表明，北京市民办残障服务机构的经营状况普遍不好 佳。2004年至2006年度，受访的38间机构中，非工商法人机构亏损面一直在50% 以上，平均亏损额分别为39.5万元、12万元、14.7万元；工商法人机构基本处于 盈亏持平状态。2006年扣除当年新建5个机构，亏损面为38.4
46、6%。,从经营角度上看，几乎没有一家机构具有可持续发展的能力。由于各类经营难题相互影响，愈演愈烈，导致机构经常命悬一线。一旦机构创办人松手，不再勉力维持，大多数机构都会顷刻倒塌。 深圳市的机构也存在同样的问题，十二五规划调研30多家深圳相关机构。,脚踏实地，自强不息！,2.上海社会组织培育机制,一是枢纽式管理的探索和反思。2002年，上海由政府推动开始在基层建立民间组织服务中心（民办非企业性质）或社会组织联合会，按照枢纽式管理的思路，通过“以民管民”的方法，对辖区内的社会组织开展服务、管理、协调、预警等工作。这种管理导向的形式在协助政府方面确实起到一定的作用，但也存在着自身动力不足，发展能力不
47、强等明显缺陷，难以对其它社会组织成长有实质性的支持。 二是鼓励民间支持性组织的发展，促使组织间的功能细分。社会组织的培育机制开始突破了单一政府行政的模式。一套贴近本土需求的社会组织之间支持系统的运作模式孕育而生。,（一）上海社会组织培育机制历史探索,脚踏实地，自强不息！,三是从行政培育到社会培育的机制创新。首先是社会组织孵化基地的形成。建成由企业提供厂房、政府出资租赁、社会组织免费使用并自主管理的公益服务园。其次建立公益创投和公益招标平台。鼓励社会组织在积极回应社区民生需求和能力竞争中成长壮大。最后是优化社会组织发展环境，创新政策制度。我们抓住市委召开社会建设大会的机遇，明确社会组织的主体地位
48、和工作思路。从上海社会组织的培育机制发展来看，政府、企业、社会组织三方在合作互动中共同成长的机制成为更符合社会组织成长规律的一种培育机制。,脚踏实地，自强不息！,早在2007年，上海在浦东区中心内建立了“公益孵化器”，采取“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织收益”的模式，为初创阶段的公益组织提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等资源，扶助这些公益组织逐渐成长。中心在选择扶持对象时依据申报对象的社会影响、运作模式、组织架构以及与应孵化对象契合程度四个方面的指标进行评估，符合要求的组织可以接受孵化。从引进项目，到孵化社会组织，直到最后具备“单飞”能力，整个培育
49、过程将在一至两年时间里。,（二）社会组织孵化基地,脚踏实地，自强不息！,上海社会组织培育机制,（二）社会组织孵化基地,2011年4月17日，上海虹口区社会组织孵化基地落成仪式,脚踏实地，自强不息！,上海社会组织培育机制,选种、立根、树魂三个流程 “选种”就是通过申请、评估、入壳等一套严格的程序和专业评估筛选，发现有创新性、有发展潜力的社会组织。 “立根”就是被选定入壳的组织通过与孵化机构共同开展民间资金筹措社会动员参与、项目创意策划等工作，提升自身组织运作和社会生存能力。 “树魂”就是众多的社会组织一起分享公共空间、运作经验、相互借鉴，促进形成的公益职业文化和理念。,（三）社会组织孵化流程,脚踏实地，自强不息！,上海社会组织培育机制,上述提到的北京模式，是以管理创新为起点，把具有政府背景的社会组织与民间社会组织统一管理，纳入到“枢纽型”社会组织体系之下。发展成熟之后，再由各自服务领域的不同进行管理“脱钩”，实现其自主管理与发展，完成一个由“收”到“放”的过程。而这里的上海对社会组织的培育，体现了对社会组织不仅要加强管理，更重要的是要培育扶持。上海市社会组织培育机制侧重了对社会组织的发展和服务的创新。孵化基地内凝聚了最先进的社会组织管理与服务理念，汇集了最具代表性的公益组织机构和职业人才。在培育的过程中完成了对社会组织管理、引导和规范。,
