1、资源与环境经济学 课程论文中国二氧化硫排污权交易浅谈中国污染权交易问题与解决方法论文作者：李宁 黄容 朱晓蕾 许袁晨2012/5/91目录污染权交易制度的主要思想及意义 .2国外排污权交易制度的实施及成效 .2美国的排污权交易制度及其实施 .2全球排污权交易市场的不断发展完善 .3我国排污权（以二氧化硫为例）交易制度实施 3政府影响 3寻租问题 4我国排污权（以二氧化硫为例）交易制度的监督 5排污权交易的相关立法不健全 .5监督机制不健全 .62中国二氧化硫排污权交易随着全球环境问题越来越突出, 探索有效解决环境问题的手段已成为一个重要课题。目前环境管制政策最主要的有两种: 一种是命令管制型政
2、策, 另一种是经济激励型政策。美国人戴尔斯（Dales）于 1968 年提出的污染权既指放污染物的权利。排污权交易作为一项当前备受世界各国关注的经济激励型政策,通过赋予环境容量以价值、确定环境资源的合法产权、并允许以产权自由转让方式有效配置环境容量资源、实现降低污染控制的社会总成本, 成为实现总量控制的有效经济激励型手段之一。污染权交易制度的主要思想及意义所谓排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利，即排污权。并允许这种权利像商品那样被买进卖出，以此来进行污染物的排污控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易的主要思想是建立合法的污染
3、物排放权利，以此对污染物的排放进行控制。它是政府用法律制度将环境使用这一权利与市场交易机制相结合，使政府这只有形的手和市场这只无形的手紧密结合来控制环境污染的一种较为有效的手段。这一制度的实施，是在污染物排放总量控制前提下，为激励污染物排放量的削减，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特殊性，在环保主管部门的监督管理下，通过交易实现低成本治理污染。在污染源治理存在成本差异的情况下，治理成本较低的企业可以采取措施以减少污染物的排放，剩余的排污权可以出售给那些污染治理成本较高的企业，以促使高减排成本的企业将向减排成本的企业购买配额，促使低减排成本企业承担减排工作，进而设法减少污染。 污染的治理主
4、要有政府行政手段和市场经济手段。由政府征收排污费的制度安排是一种非市场化的配额交易。交易的一方是具有强制力的政府，另一方是企业。在这种制度下，政府始终处于主动地位，制定排放标准并强制征收排污费，但它却不是排污和治污的主体，企业虽是排污和治污的主体，却处于被动地位。由于只有管制没有激励，只要不超过政府规定的污染排放标准，就不会主动地进一步治污和减排。而排污权交易作为以市场为基础的经济制度安排却不同，它对企业的经济激励在于排污权的卖出方由于超量减排而使排污权剩余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，这实质是市场对企业环保行为的补偿。买方由于新增排污权不得不付出代价，其支出的费用实质上是环境污染的代
5、价。排污权交易制度的意义在于它可使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。这样。治污就从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，其交易也从政府与企业行政交易变成市场的经济交易。可以说排污权交易制度不失为实行总量控制的有效手段。 国外排污权交易制度的实施及成效（以美国为例）美国的排污权交易制度及其实施。美国最初有关限制污染排放量的法律主要集中在技术方面，要求企业用最佳实用技术来控制污染物的排放。这种技术性的规定很少考虑限制排放的成本，而且是根据每一种污染物的特点专门制定，结果是执行成本过高，从而使法律难以贯彻。经过实践探索，美国又制定了在总量控制下对个别排污企业灵活调整、
6、变通的政策。这一政策最初只限于同一企业内不同排污口之间的调整，只要总量不增加，某一排污口多排一点或少排一点是容许的。后来，随着总量控制的范围不断扩大，又制定了允许在同一区域内不同工厂之间调整的政策。到 20 世纪 70 年代末，美国环保局局长威廉K赖利指出“到了考虑运用市场激3励来防止污染的时候了” 。在此基础上产生了排污权交易的构想，并作为一种正式制度加以实施。美国 1977 年通过并于 1990 年修改的清洁空气法中鼓励公司参与市场买卖污染权。为了贯彻这一法律建立了排污权交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面实施排污权交易。 根据美国清洁空气法的要求规定：排污权交易的对象是交易者所排放的问
7、题污染物。由于企业依法进行排放的污染物多种多样，所以合法的污染物排放权也多种多样，所以规定适用于排污权交易的污染物质的范围十分必要。最初，美国规定纳入排污权交易的只是二氧化硫，对氮氧化物排出量的控制采取由各州依法自行灵活处理的办法。之后又规定了一定时期内二氧化硫消减的总量控制指标，同时又对削减对象二氧化硫排出的设施和“容许排出量”做了具体规定。所谓容许排出量就是政府规定的享有排污权的设施，一年间所排出的二氧化硫的总量。政府依法规定各有关企业的容许排出量，对超出容许排出量的企业，强制其支付罚金，并于次年填补其超额排出的数量，以有效控制全国的排放总量，达到降低环境负荷的目标。对由于技术、设施落后不
8、得已超过容许排出量的，可以与其他容许排出量保有者进行交易，并规定了具体交易时间。 美国就是通过这种容许排出量系统的设置和不断完善，使各企业在最大范围内有效控制二氧化硫的排出量。为了将二氧化硫的排出量控制在规定的范围内，各企业要么采取措施控制排污量，要么改进技术、更换设施削减排污量，要么购买容许排出量的权利。由于容许排出量的取得是昂贵的，而不得已购买容许排出量就是对其造成的负的外部性的代价。在美国这样市场经济发达的国家，市场是按生产过程由私人支配的原则来运行的，而私人对市场力量做出反应时只考虑利润的最大化。企业为了追求利润会设法改进技术和设施，最大限度地控制二氧化硫的排放量。全球排污权交易市场的
9、不断发展完善。国际碳排污权交易市场有阿姆斯特丹的欧洲气候交易所、德国的欧洲能源交易所、法国的未来电力交易所，此外日本、加拿大、俄罗斯、澳大利亚也有自己的排污权交易市场。其中芝加哥气候变化交易所是全球首家国内气候交易所。2006 年交易所经手的碳交易量达到 5.53 亿吨。在所有通过交易所结算交割的碳交易量中，欧洲气候交易所占 82，其全部碳融资合同都在伦敦跨洲期货交易市场进行电子交易，2006 年，全球排放贸易额已达到280 亿美元。目前，国际排污权交易价格行情上涨，其中欧洲气候交易所 2006 年中旬创下每吨 30 欧元的记录。 我国排污权（以二氧化硫为例）交易制度实施 我国排污权交易制度的
10、酝酿工作可追溯到 1988 年开始的排污许可证制度试点。1993年国家环保局开始探索大气排污权交易政策的实施，并以太原、包头等多个城市作为试点。1999 年，中美两国环保局签署协议，以江苏南通和辽宁本溪两地作为最早的试点基地，在中国开展“运用市场机制减少二氧化硫排放研究”的合作项目。在本溪的试点中，双方草拟了本溪市大气污染物排放总量控制管理条例 ，该条例将排污权交易作为实现总量控制的重要手段，明确规定了排放监测、申报登记、许可证分配和超额排放处罚等重要内容。2002 年 7 月，国家环保总局召开山东、山西、江苏等“二氧化硫排放交易”七省市试点会议，进一步研究部署进行排污权交易试点工作的具体步骤
11、和实施方案。目前中国二氧化硫排放权思路是：在总量控制的基础上，为排污企业分配二氧化硫排污配额，该配额可在排污企业间进行买卖交易。企业拥有的配额是该企业排污量的上限。但为什么试点工作开展十年，结果却差强人意？我们主要研究二个重点：4其一，政府影响，怎么让政府成为一个名副其实的推动者和监督者？ 我们首先来研究一下政府在这件事上的影响。和政府与房地产商的关系有相似之处，政府和排污企业也有这样的连带关系，在没有排污权之前，企业多排则政府罚款，其可作为预算外收益。而政府的流动换届，导致一部分官员只在意在职期间的业绩是否“漂亮” ，但不管不顾的索取所造成的环境污染却是持久的，甚至到几年后会更加严重。因而难
12、免当届政府会把烂摊子丢给下届或者下下届收拾。对于连年中央不断提高的经济发展目标，政府官员为了达到目的，有时候会选择不择手段，任由污染发展，只为达到当地的 GDP 目标。在上述前提下，当构建好交易权市场后，政府不在直接参与其中，而是起一个监管作用，那么缺少了原来部分收益的政府，推动交易权市场构建的热忱会降低。所以现在的情况是，政府更多依赖向企业收取排污费等传统手段控制排放。 大量的事实依据指出了要让政府变成推行者，目的大家都知道，但是怎么做？这是法律的不健全，我们小组觉得，如果要改变这个现状，那么政府在出台的排污权交易和环境保护政策中就一定要涉及到每一届当权政府，并与之建立相关的、甚至永久的连带
13、责任关系。就是说，就算政府换届，若该地区的环境发生恶化，之前的政府官员也需承担相当大一部分责任。我们考虑的解决办法有三条：一：设立综合环境指数，并以此评估官员绩效。首先，提高本年的地方环境管理考评在官员总绩效中的比率，要紧跟着地方经济发展考评的比重。并且，在官员调离该地区后，该地区五至十年后的的环境考评指数依旧要在官员的总绩效中占一定比率，可逐年递减，但必须有分量。二：各省市互相轮流监督。轮到负责监督的省市对其他省市进行考察，并把对其他省市的污染权交易市场构建的考评报告直接递交国务院国家环境保护局，对提交由有效报告的官员提供一定奖励。三，对于污染权市场建设完善的省份，中央经考察后给予一定的额外
14、预算作为奖励。唯有消除政府和企业罚款的连带存在的恶习，才能从根本上实现革命的萌芽。其二，关于初始配额方面的寻租问题：污染权的初始分配有三种形式，分别是无偿分配、拍卖和有偿分配。中国在初始配额的分配方面很不成熟，常出现不合理多分，不合理少分的现象。近年来，由于行政强制减排活动增强，导致企业对排放配额的需求不对称。许多政府加大行政力度，关闭了许多不能达标排放或不能满足污染物总量控制的厂，以至于许多企业拿到的初始配额完全用不完。而一些急需扩张的企业，却因为没有分配到足够的排污配额而增加扩建成本，遭遇发展瓶颈。这样一来就削弱了交易市场的动机。政府本来的想法是，有剩余的配额的企业可以卖出获得额外收益，而
15、额度不够的企业通过花费额外成本购买配额来达到排污目标，以此激励企业减排。但如果在初始配额上给一些企业不合理多分，给一些企业少分不合理少分，就会使交易权买卖只是一个形式，完全沦为商品的价格战，而且这个商品还是政府拟造的，不需要进行成本投入，仅依靠政府“恩宠” ，这便完全背离了初衷。那如何做到合理分配？5在美国，企业的污染权配额=排放速率*燃料消耗量，规则是完全公开透明的，之后会有排污检测和报告，配额跟踪系统。当然，这些数据得来是一个历史的积累过程，要经过几年甚至几十年，这样才能保证最终确定的环境容量的和配额是科学、客观的。所以对于排污交易权还不成熟的中国，我们在技术上还存有许多难关，简单的说来，
16、就是我们需要时间，去引进学习，或探寻、研发技术，才能准确掌握企业排放量，实现精确的排污检测追踪，制定合理的初始配额。但本文我们姑且不讨论这个问题。我们主要考虑的是，排污权配额初始分配规则不透明或不合理，导致一些想要更多配额的企业选择向环保部门寻租而获得不合理的额外排污权，而非去参与交易，使其缺乏购买排污权的动力。而从另一方面，明明得到富余配额的企业，也会想方设法的多拿配额以期获利。这样的结果只有两个：一，总配额不够多，那么交易市场就是成功寻租企业的天下；二，总配额无比多，那么谁都不会去买。两种结果都是我们不愿意看到的。但因中国的国情和历史情节来看，就算现在中央进行排污权交易，若手腕不过硬，很可
17、能造成官商勾结，变成“有偿分配” 。这样的话，这个初始的配额便不在于激励减排，而是在于激励企业更坚持不懈的寻求与政府的“亲密”关系，在配额上多弄一些，最好可以弄出足够富余让自己操纵一个“排污权股票市场” 。对此问题，首先，中央要起领头作用，给地方一个有说服力的污染总配额，严禁地方超标，若地方总配额不足，那么就促进各地区间的污染权交易。那么第二种情况应该就不会存在。其次，控制官员的贪欲。因为一般寻租行为获利的都是官员，所以在这一部分，最好控制官员的私利行为。我们小组认为可以让超额的排放比率按照一定换算比率增收企业的应缴税率，并且在严禁私下交易排污权的法律下，在交易所每笔交易中收纳一定税率，不能过
18、高到打击交易积极性，也不能过低而打击政府积极性，并给合理构建地方污染权的先进政府给予奖励。以此促使官员监督，并经由污染权市场也能给政府一定收益，使之交易越多，收益越大。我国排污权（以二氧化硫为例）交易制度的监督针对我国现状，排污权交易的主要问题在于监督机制的缺失，包括立法不完善和监管机制不健全。我们小组主要分析了两者的问题所在并对此进行了一系列的讨论研究。排污权交易的相关立法不健全。中国目前只形成了防治污染的几部法规，如大气污染防治法 、 水污染防治法 ，缺乏完善的法律体系来保障排污权交易的实施。现有法规对排污总量控制及排污许可证制度做了相应的规定，但并没有对与法规相配套的排污权交易制度做出严
19、格的规定。所以，我国排污权交易缺乏规范、可操作性强的法律。而排污权交易的实施是一个系统工程，它涉及到大量的立法工作，需要环保和立法部门进行协调。从选定污染控制项目、确定污染排放总量、许可证的发放等都需要完善的法律来保证。完善思路：首先，以法律的形式规范初始排污权的分配，加强监管，杜绝“寻租”行为。其次，通过立法建立排污权交易市场，规定排污企业可直接参加排污权交易，使剩余容许排出量的保有者通过交易使减排获利成为可能，并以此激励企业自觉减排。6同时，有关法规要阐明环境是一种可利用的资源，确立合法的排污权，明确将有偿取得的排污权与其他生产要素一样纳入企业产权范围，完善排污权交易制度，以保证排污权及其
20、交易的合法化，保障企业在排污权交易中买卖自由、信息共享，促进市场的公平竞争。排污权实际上是对环境容量资源的使用权，这种权利的总量是有限的，以某种形式初始分配给企业后，新加入的企业只能从市场上购买必要的排污权。 措施：以二氧化硫为例，在试点地区进行立法和制定专门针对二氧化硫排污权交易的文件。A、 二氧化硫排放总量控制条例 ，在法律上对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布等做出明确的规定；（1）制定总量控制计划及其期限、目标， （2）总量控制计划的指标分配（包括分配原则和超标排污收费规定甚至包括初始分配包含的企业及所分配到得配额也进行规定） （3）总量控制追踪体系（4）监督管理及法律
21、责任及惩罚机制。B、 环境保护法中设立排污权，将排污权的主体、客体、污染物、许可证等进行完善定义，作为排污权交易的法律依据。监督机制不健全。目前，政府部门被默认为排污权交易的主要监督机构，却忽视了政府单方面垄断环境监督权带来的环境监测动力不足和权力寻租等问题，同时对公众在排污权交易过程中的环境监督形式没有引起必要的重视。环保部门有限的监测能力面对数量庞大的污染企业无法提供有效监督，从而降低了排污权交易的效率。完善思路：从政府、交易所以及公众团体等多个方面进行完善监督体制，多管齐下。措施：（1）将环境监测部门转变为具有独立法人资格的环境监测咨询公司，实行环境监测市场化运作。环境监测市场化有利于民
22、间资本的进入，推动环境测主体的多样性，改变目前环境监测由环保部门垄断的局面，促进市场的壮大和发展。环境监测市场的竞争对环境监测技术的发展、资金和人员投入的增加、环境监测服务质量水平的提高将有很大帮助。（2）政府：由于二氧化硫的排放所涉及到的企业多为电力行业，所以可以由国家环保总局根据全国总量控制目标在试点地区设立强有力的环保部门，由他们向所辖地区内有资格的企业直接分配指标及排污许可证，并进行追踪检测。主要负责审核企业之间排污权交易符合的条件、对环境监测咨询公司进行资质认定、制定环境监测行业的技术规范以及对违规企业和环境监测公司的处罚等职能。（3）交易中介、交易所：独立于政府和企业之间，但须通过环保部门和环境监测咨询公司的认证。建立信息传输和公开系统、以及年终审核。作为企业进行排污权交易的平台，对企业上报的数据进行抽检审核。对企业可进行定时或不定时的抽检，并将结果公开。对每笔成功的排污权交易相关信息进行公示，接受公众监督。（4）其他机构：比如民间环保团体等的监督。充分利用公众团体中存在的人才技术等对企业的二氧化硫排放量等进行检测和调查，在相关环保团体出具其性质证明时，各企业或相关部门及交易所应无条件接受其检查与监督。
