1、 中共甘肃省委党校研究生毕业论文论文题目： 兰州市七里河区征地拆迁信访问题研究 班级形式： 2014 级社会学专业（一班） 学员姓名： 辛学良 学科专业： 社会学 导师姓名、职称： 李龙江教授 论文工作起止时间： 2016 年 3 月2017 年 6 月 【内容摘要】 近年来，随着兰州市城市化进程的不断加快，因征地拆迁引发的信访问题数量居高不下，部分城市房屋拆迁信访问题人数众多，涉及面广，引发大规模群体性上访事件的发生，城市征地拆迁工作成为了社会各类矛盾的汇聚点。七里河区作为农村土地比例较大、少数民族居住地较多、违章建筑数量高居兰州市第一的行政区，伴随着近年来兰州市城市建设速度和整体水平迅速提
2、高，一些重大、群体性城市征地拆迁信访问题牵扯了基层政府部门大量的人力、物力，成为影响社会稳定的隐患。因此，迫切需要深入研究七里河区征地拆迁中各方主体间关系，明确政府在拆迁中的角色定位，分析产生七里河区拆迁引起信访问题的根源，找出化解此类信访问题的方法和思路。本文通过对兰州市七里河区征地拆迁的现状和成因进行分析，用社会学的相关理论对兰州市七里河区征地拆迁引发的信访问题概况进行研究，并进一步借鉴国内信访理论及实践成果，进行征地拆迁信访问题比较研究，选取兰州市七里河区征地拆迁信访问题典型案例进行深入分析，提出解决兰州市七里河区征地拆迁信访问题的对策与建议，表达出自己浅薄的认识与想法。【关键词】 征地
3、拆迁 信访问题 补偿安置 信访机制【Abstract】In recent years, with the continuous progress of urbanization in Lanzhou city, due to land acquisition and demolition caused by the high number of letters and visits, some urban housing demolition petition a large number of issues involved in a wide range, causing large-sc
4、ale mass petition incident, Land acquisition and demolition work has become a convergence point of various contradictions of society. Qilihe District as a large proportion of rural land, ethnic minorities more residence, the number of illegal construction in Lanzhou City, the highest administrative
5、area, along with the city in recent years, Lanzhou City, the speed of construction and the overall level of rapid increase, some major, Demolition of petition issues involved a lot of grassroots government departments of human and material resources, as the impact of social stability. Therefore, it
6、is urgent to study the relationship between the parties in the land acquisition and relocation of Qilihe District, and clarify the role of the government in the demolition and relocation, analyze the root causes of the petition and relocation problems in the Qilihe District, and find out the ways an
7、d ideas to resolve such petition. This paper analyzes the current situation and causes of land acquisition and house demolition in Qilihe District of Lanzhou City, This paper studies the situation of letters and visits caused by land acquisition and relocation in Qilihe district of Lanzhou City by t
8、he theory of sociology, And further draw lessons from the domestic petition theory and practice results, the land acquisition and demolition petition question comparison study, select the Qilihe District of Lanzhou City land acquisition demolition petition case typical case in-depth analysis, put fo
9、rward to solve the Qilihe District of Lanzhou City land acquisition demolition petition problems and suggestions, express their shallow understanding and ideas.【Keywords】Urban demolition and relocation Letters and Visits cases compensation and settlement Letters and Visits mechanism 目 录一、正确看待和处理七里河区
10、征地拆迁信访问题的意义 1（一）有利于推进七里河区城镇化建设 1（二）开辟化解社会重大矛盾纠纷新方法 3（三）提供处理民族宗教问题的新思路 4（四）促进干群关系良性发展 5二、七里河区征地拆迁信访问题的现状分析 7（一）七里河区征地拆迁信访问题的现状 81、七里河区拆迁征地信访问题的具体表现 .82、七里河区拆迁征地信访问题的主要类型 11（二）引起七里河区拆迁征地信访问题的原因 .151、地方政府及政策方面 152、宗教文化方面 173、开发商方面 194、评估公司方面 195、其他方面 21三、进一步减少七里河区征地拆迁引起的信访问题的对策研究 .22（一）制定符合七里河区整体区情的补偿方
11、案 .22（二）健全由地方政府主导的拆迁体制和机制 .24（三）规范拆迁执法机构的相关行为 .26（四）从信访工作机制角度化解拆迁引发的信访问题 .28（五）借鉴国内、省内在征地拆迁引起的信访方面的成功经验 .30参考文献 .32后 记 .341一、正确看待和处理七里河区征地拆迁信访问题的意义（一）有利于推进七里河区城镇化建设世 界 各 个 发 达 国 家 的 城 镇 化 进 程 各 不 相 同 ， 从 20%到 40%城 镇 化率 经 历 的 时 间 ： 英 国 120 年 、 法 国 100 年 、 德 国 80 年 、 美 国 40 年 、前 苏 联 30 年 、 日 本 30 年 。
12、改革开放以来至今是中国城镇化发展最快的时期，1981-2003 年，我国城镇化率从 20.16到 40.53只用了 22 年。进入 2000 年后，这一进程进一步加快，12 年间城镇化率提高了 16.4（36.2%-52.6%)个百分点，平均每年就得提高 1.36 个百分点。 1 所以说 , 我国正经历着世界上规模最大和速度最快的城市化进程。城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，也是推动区域协调发展的有力支撑，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义，2012 年，城镇人口达到 7.1 亿，城镇化率基本达到世界平均水平。 2但
13、是在我国改革开放 30 多年来，城镇化快速发展所体现出来的矛盾和问题突出，大量农业转移人口难以融入城市社会、市民化进程滞后、城市资源浪费、“土地城镇化”快于“人口城镇化”，建设用地粗放低效，城市拆迁引发的社会不稳定因素突显城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出，自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色，体制机制不健全，阻1 王晓易.城镇化与房地产业发展机会.网易财经，http:/ ，2013-06-04. 2 王晔摄.习近平在中央城镇化工作会议上发表重要讲话.新华网，http:/ ，2013-12-162碍了城镇化良性发展。在这种
14、背景之下我国提出了新型城镇化发展之路，旨在努力走出一条中国特色的新型城镇化道路。甘肃省由于地理环境限制、历史原因，城镇结构体系相较于沿海发达省份较为落后，城市规模小、经济实力弱、集聚能力不强，造成我省在城镇化率和城镇化速度上都形成了区域“谷地”，城镇化率为最低，城镇化增长速度仅高于新疆，我省粗放扩张型的城镇建设态势突出制约着我省城镇化发展和进程，所以，加快城镇化发展速率已成为当下我省的重要目标之一。近年来，党中央提出的“一带一路”战略在世界舞台上展现出了卓越的魅力和发展前景，也为我省城镇化建设提供了绝佳的契机，而兰州作为古“丝绸之路”重镇在“一带一路”战略中演绎着城镇化发展、经济发展枢纽城市的
15、重要角色，生态宜居和产城融合是目前新型城镇化的主要取向，也就意味着大规模的工业基地搬迁、城市基础建设更新、农村基本公共服务建设将会伴随着城镇义务教育、基本养老、基本医疗卫生在兰州市一并发展，七里河区作为兰州市农村土地比例较大、工业厂区家属院密集、少数民族居住地较多、违章建筑存量高居兰州市第一的行政区，数年来一直无法摆脱城区“脏乱差”的窘境，伴随着兰州市城镇化水平迅速提高，一些重大的城市改造工程入驻七里河，城市房屋拆迁、公共基础升级成为了改造七里河“脏乱差”的“手术刀”，与此同时，房屋拆迁引起的信访问题也就不可避免的成为了影响社会稳定的隐患，因此，深入研究七里河区征地拆迁中各方主体间关系，明确政
16、府在城市房屋拆迁中的角色定位，分析产3生七里河区拆迁引起信访问题的根源，找出化解此类信访问题的方法和思路，是推动我省新型城镇化协调发展的有力支撑，也是促进城市升级的重要抓手。（二）开辟化解社会重大矛盾纠纷新方法随着我国信访制度改革的推进，一些涉法涉诉的信访案件，统一交由执法机关依法按程序处理，法治的权威性和公信力是社会矛盾化解的关键支撑，通过诉讼、复议、仲裁、调解、协商等多种方式的综合运用，使社会矛盾化解走向制度化、规范化，虽然“诉访分离”将社会矛盾的过激化因素有效剥离，将社会矛盾转化为法律纠纷 1，大大减轻了信访工作的压力，但是基于七里河区拆迁任务逐年递增、经济结构调整和政策因素的影响，矛盾
17、涉及的对象大多存在于不同利益群体之间，如土地承包、征地拆迁安置等类型的案件，所涉及的问题往往带有普遍性，涉及一个村的多数村民或是一个片区的整体住户的切身利益，极易在一些人的组织串联或煽动下，酿成群体性事件。近年来，七里河区各乡镇党委对一些“钉子户”、违章建筑依法采取了强拆，这就使得一些本来就企图以拆迁牟取高额补偿款的个别群众有了向政府施压的理由，试图以上访变本加厉的讨要补偿金额，信访部门多数情况都是引导至司法途径，但是被拆迁人以“民告官，必败诉”的心理拒绝走司法途径，坚持“信访不信法”，使得一些矛盾激化，引发大规模群体事件。同时，随着网络欺诈、1中共中央办公厅、国务院办公厅.关于依法处理涉法涉
18、诉信访问题的意见. 2014-3-19 4电信诈骗、非法集资等金融类案件的增多，由于此类案件公安机关侦破时间跨度较大、涉案金额巨大、跨地区跨行业等因素，一些受害者在精神压力和时间消逝的折磨中将矛头指向政府，监管不力、效率低下成为了这些受害群体对政府的主观臆想，使得七里河区乃至兰州市重大社会矛盾纠纷案件比例逐年递增，因此深入研究七里河区征地拆迁造成的信访案件成因，将典型的此类案件造成的群体性事件作为剖析对象，通过问卷调查、案卷分析、文献分析，逐步摸索、开辟出符合七里河区区情的化解重大社会矛盾纠纷的新方法，能为各类不安定因素化解在萌芽状态和初始阶段提供新的方向。（三）提供处理民族宗教问题的新思路历
19、史的进程表明，在任何社会条件下，宗教与社会相适应都不是直线式的。宗教与社会主义社会相适应，也必然是一个充满盾而又不断解决矛盾的发展过程。 1当宗教在一个国家被破坏的时候，那些智力高的人将变得迟疑，不知所措，而其余的人多半会处于麻木不仁的状态。对于同自己和同胞最有利害关系的事物，每个人仅能习以为常地抱有混乱的和变化不定的概念。他们不是把自己的正确观点放弃，就是保卫不住它。 2近年来，一提到七里河区，人们首先想到的就是华林山一带私搭乱建影响市容的违章建筑，根据七里河区信访局 2016 年受理案件统计来看，其中涉及西园街道少数名族违章建筑拆迁案件占67.5%，其中，以修建宗教场所为由批复的建筑许可证
20、占据了 25%，1郭清祥.关于现阶段处理少数民族宗教问题的分析与思考.民族研究，2004 ，1 ：13.2托克维尔.论美国的民主.中华书出版社，2014：568.5这个比例只是在有证据可追查的情况下统计的，由于民族宗教原因，有些少数民族聚集地修建的违章建筑是无法深入调查的，但也正因为所谓的“民族宗教原因”使得七里河区在地区发展上处于落后的状态，主要就是道路建设、棚户区改造、市容改造等项目无法完成拆迁，动辄就会涉及到民族宗教事务的方方面面，比如我市南山路七里河段修建过程中的某牛羊肉市场搬迁，耗费了地方巨大的人力物力，最终还是以强制拆迁的手段执行搬迁，但多年来，市场拥有者马某一直以政府强拆宗教用地
21、为由，提出各种诉求向政府施压，此案也久久未能结案，成为了政府与被拆迁户的长期拉锯战。建国以来，党和政府处理少数民族宗教用地与新时期下社会发展相互关系的曲折历程以及目前存在的新情况、新问题，需要在认真总结历史经验的基础上，科学地认识现实存在各种矛盾，提出正确解决矛盾的办法，研究少数民族在征地拆迁信访案件，能够在处理民族宗教问题上提供可行的解决思路。（四）促进干群关系良性发展基层信访问题集中暴发的根本原因就是领导干部脱离群众，领导干部不能做到真正服务于民、为民办事，不能切实解决群众迫切需要解决的问题。领导干部所处的特殊地位和手中所掌握的政治资源、经济资源、社会资源，使他们经常成为广大人民群众关注的
22、焦点，成为各种社会关系的集中体现。 1有些基层干部没有能力领导人民走向富裕，却热衷于各种形式主义，大兴形象工程、政绩工程，1于建嵘.中国信访制度批判.中国改革，2005，2:25-266搞瞎指挥，唯书唯上，无视人民群众的切身利益，漠视人民群众的真实意愿；有些基层干部滥用手中的权力，任人唯亲，处事不公，“不给好处不办事，给了好处乱办事”，严重侵害群众利益；更有个别干部完全丧失党性原则和做人准则，搞权钱交易，索贿受贿，贪赃枉法，生活奢侈糜烂，更有甚者，充当社会黑恶势力的“保护伞”，欺压人民群众，影响极为恶劣。 1领导干部和国家机关工作人员的腐败堕落，是当今社会最大的不稳定因素，也是人民群众最不能容
23、忍的现象。基层领导干部，往往代表着党和政府在基层人民心目中的形象，基层党群、干群关系的疏远与恶化，不仅仅会引起基层信访的集中暴发，还会导致群众对党员干部的信任度降低，党群矛盾激化，从而直接动摇党在基层的执政根基 2。文学作品几乎无一例外地把信访说成“上访”，最近红极一时的电影我不是潘金莲中女主角上北京也称作“告状”，方位词“上”、“告”字等级明显，颇有讽刺意味的告诉我们社会普遍认可的信访人“居下”、“低下”的地位和信访人与受访主体之间不平等的俯仰关系，党员干部和人民群众的微妙关系从信访问题中体现的淋漓尽致，干群关系的复杂性成为了近年来人民内部矛盾的具体表现，信访问题是社会矛盾的重要组成部分，绝
24、大多数人民内部矛盾是通过信访渠道表现的，人民内部的矛盾大量地表现在人民群众同领导者之间的矛盾问题上，更确切地讲是表现在领导上的官僚主义与人民群众的矛盾。1 桂霄雨 .群众路线视阈下的基层信访困局破解路径研究.中共湖北省委党校 ，2014:212 国家信访局城镇房屋拆迁信访问题调研组.关于城镇房屋拆迁信访问题的调研报告.人民信访，2009：2:21-237虽然有些矛盾问题不在领导方面，但是站在领导的地位，就征地拆迁问题上讲，一切不合理的现象，一切没有办好的事情，领导上都有责任。其次，有些矛盾还特别表现在拆迁后续的利益分配问题上面，个别被拆迁户内部之间的矛盾激化起来就可能将矛盾指向政府，一些地方的
25、闹事几乎全部是为了经济性质的切身问题。 1马克思早就深刻指出，人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关，公民心生怨气的根源是利益被剥夺，本文从征地拆迁信访问题方面提出党员干部和人民群众方面的关系，对分析当前群众信访活动和促进干群关系有相当的解释力。二、七里河区征地拆迁信访问题的现状分析近几年不管是涉及西园街道片区违章建筑拆迁、宝兰客专征地拆迁、南绕城高速拆迁、棚户区改造项目拆迁等重点项目的信访案件，每年的信访量基本位置在每年 150 件左右的数量，相较于人口密度远大于七里河区的城关区，拆迁问题信访案件的数量超过了城关区的人口与信访件数量的比例。（一）七里河区征地拆迁信访问题的现状1、七里河区拆迁
26、征地信访问题的具体表现征地拆迁类信访案件总量高居不下。根据甘肃省网上信访信息系统统计，仅 2016 年全年七里河区赴省上访群众中涉及征地拆迁（城乡建设）的案件占总量的 58.4%，(见图表)其中不少涉及拆迁的案件都无法在短期内解决，而信访人从自身角度为了减少得到信1 姚嘉.公民法律意识与信访制度法治化.黑龙江社会科学，2007.2:168-169.8访答复的时间，提高自身利益得到支持的概率，选择反复上访甚至集体访，甚至有部分信访人一个月内有一半以上的天数都出现在区信访局接待室内，这也是七里河区近一两来从信访件数上无法体现出来的信访工作压力。非正常上访现象突出。2016 年，七里河区 2016
27、年因为征地拆迁引起赴省、市、来区集体访 175 批 2236 人次，其中进京非正常上访的 10 件，涉及征地拆迁的案件有 2 件。由于近几年城市发展速率增快，大规模的拆迁任务接踵而至，七里河区因为拆迁而引发的越级上访、闹访缠访、重复信访的人群逐渐增多。重复信访是指同一2016 年七里河区赴省上访情况分类统计表统计时间：2016-01-01 至 2016-12-31同期数据分类本期 集体访 个体访 初访 重访 占比总量 255 34 221 251 4 100.0%城乡建设 149 21 128 146 3 58.4%国土资源 21 0 21 21 0 8.2%民政 20 2 18 20 0 7
28、.8%劳动和社会保障 18 3 15 18 0 7.1%农村农业 17 1 16 16 1 6.7%政法 9 2 7 9 0 3.5%其他 8 1 7 8 0 3.1%商贸旅游 7 3 4 7 0 2.7%卫生计生 3 0 3 3 0 1.2%教育文体 1 1 0 1 0 0.4%经济管理 1 0 1 1 0 0.4%交通运输 1 0 1 1 0 0.4%科技与信息产业 0 0 0 0 0 0.0%环境保护 0 0 0 0 0 0.0%党务政务 0 0 0 0 0 0.0%组织人事 0 0 0 0 0 0.0%纪检监察 0 0 0 0 0 0.0%9信访人在一定时期两次以上提出同一信访事项。分
29、为不予受理的重复信访和不再受理的重复信访。信访条例 1第 16 条规定“信访事项已经受理或正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”。因此，信访人在 60 日内向正在办理机关的上级机关提出同一信访事项的，应视为不予受理重复信访。信访条例第 35 条规定“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。若信访人对复核意见不服，仍以同一事实和理由提起投诉请求的，应视为不再受理的重复信访。但是一般工作中称呼的“信访老户”都是特指重复信访的人，在民主意识、维权意识增强的同时，这类人的法制
30、意识却相对淡薄，群众间特别是“信访老户”间逐渐流传出“政府拿群众上访没办法”、“政府为了颜面都怕群众上访”等等，而以此为理论依据的“信访老户”则试图通过不断信访给予政府压力，来实现自身诉求，导致重复信访数量始终居高不下。越级信访是指信访人不按照属地化原则，跳过基层街镇一级信访部门，直接到区级、市级乃至国家信访办去信访的情况。虽然上级信访部门对越级信访只负责登记和批转，不负责受理，但是越级信访的现象依然存在，同时越级信访与重信重访的信访人之间重复率较高，一般都是历史积案、难以解决的问题或者信访人诉求远远超出实际情况却得不到满足的信访人，这类人群的越级信访率最高。同时越级信访经常还1 新信访条例
31、，2005 年 1月 5日国务院第 76次常务会议通过，2005 年 1月 10日国务院总理温家宝签署第 431号国务院令公布，2005 年 5月 1日起施行10和重要时间节点结合在一起，比如世博会、奥运会或者是国家重要会议期间，信访人试图通过重大活动或者重要会议期间维稳工作为了保持社会面稳定而息事宁人的心态，制造声势给予信访部门压力，希望上层领导引起注意并采取“批条子”等措施实现自身的信访诉求，电影我不是潘金莲就是描述了此类信访人的状态。造成了不小的影响。导致七里河区目前因为征地拆迁问题而造成的非正常上访、缠访闹访问题、也是地方政府无力、无奈、无法解决的问题，导致此类问题越积越多，矛盾也越来
32、越尖锐，累计的怨气无法得到宣泄，对整个社会面稳定都会带来较大的危害。七里河区信访力量不足。一是基层政府的权力不足。作为七里河区政府接待人民群众的窗口单位，七里河区信访局肩负着处理问题、协调化解矛盾的工作任务，基层信访的压力非常巨大，一方面根据上级部门要求努力将矛盾化解在一线，减少越级访的情况，但是另一方面因本身政府职能的不足导致面对有些情况时信访部门的无能为力。比如拆迁安置问题，以七里河区“建西花园”安置房案件为例，由于安置房承建方资金链断裂，导致安置房屋推迟了近 5年才交付，但在交付后出现了房屋面积不符的问题，安置住户以政府监管不力为由多次围堵区政府大门，要求补偿损失面积、补发过渡费等诉求，
33、由于安置房建设方属于市属单位，一旦发生此类信访矛盾，政府作为基层一线部门必须接访、稳控、化解，但是由于没有协调上级部门的职权，此类问题只能通过正规逐级上报，这在目前我国的政府体制内，是一条旷日持久的路线，难以做到实质性的11化解，只能一拖再拖。二是信访部门权力的不足。在七里河区的信访工作体系中，信访部门对其他直接处置的职能部门有督办的权力，但是文字意义上的督办远远无法达到信访部门对其他职能部门实施有效监督的权力高度。由此导致信访部门批转出去的信访件，到了职能部门后如果该部门持续拖延不处理，信访部门除了口头督促之外没有其他行之有效的方法，而信访人则以政府不作为为理由开展新一轮更激烈、旷日持久的信
34、访，导致信访部门的工作进入恶性循环、日渐被动。三是信访部门的人力不足。一方面是各乡镇街道的工作人员不足，以七里河区西园街道为例，在出现赴省市群体访的情况下，街道专职的 1 名信访干部完全无法达到赴现场接访的需要，特别在面对群体访或者缠访闹访的时候经常捉襟见肘，工作压力巨大。另一方面，在村一级，由于工作人员数量有限，信访工作负责的同志一般都兼任其他条线工作，导致村居信访工作力量更显薄弱。2、七里河区拆迁征地信访问题的主要类型按照笔者在七里河区信访局工作的调查汇总显示，七里河区征地拆迁引起的信访问题的主要类型目前分为：无房产证补偿问题、反映评估不合理问题、认为耕地或房屋面积差异问题、投诉房屋提前拆
35、除问题、家庭内部房产纠纷问题、其他问题（主要包括安置房入住不达标、过渡费拖欠、安置房房产证办理、拆迁噪音扰民等）。1235.6,%32.5%21.9%5.4 % 3.5% 1.1%无 房 产 证 补 偿 问 题评 估 不 合 理 问 题耕 地 或 房 屋 面 积 差 异 问 题房 屋 提 前 拆 除 问 题家 庭 内 部 房 产 纠 纷 问 题其 他 问 题七 里 河 区 拆 迁 引 起 的 信 访 问 题 主 要 类 型无房产证补偿问题是七里河区目前比较突出的征地拆迁信访问题，有三种情况。一是年代久远的房屋，多为五六十年代建设的单位公共住房，这种房屋往往是被征收人唯一的安身之所，通常居住着低
36、保、低收入户，或者是低保、低收入边缘户，这部分被征收人属于典型的社会弱势群体，也是信访高发群体。如：七里河区阿干镇常住户张某，继承了其父亲的租住的阿干镇下街 18 号（现51、63 号）房屋， 1958 年按政策规定纳入到社会主义私房改造的范围，由国家经租，房管部门管理，该房屋于 1999 年根据兰房字（1999）132 号关于转发兰州市人民政府关于市医药等十几户股份制企业划转直管商业用房的通知的通知，经市房屋主管部门批准，划拨移交给兰州市百货公司，1999 年因城市改造项目由七里河区政府拆迁，张某当时搬离后以侵占房屋为由开始上访，要求政府赔付拆迁款 80 万元。二是居民私搭乱建的房屋，这类房
37、屋在七里河区存量较多，一种为少数民族聚集地的人群搭建，为了居住，13如：2015 年因雨水较多导致西园街道与八里镇交界的“姐姐沟” 山体滑坡，此地区全部是少数民族搭建的房屋，全部无房产证，当时区政府为了紧急避险采取了整体拆迁 就地安置的方案，但当地住户提出了异地商品房安置的诉求，导致大规模上访。一种是为了等待拆迁而索取高额补偿款搭建的简易房屋，如七里河大滩土地开发项目，当时在拆迁公示后的一个礼拜内，全大滩村居民的房屋平均每户加盖了两层，对当时的拆迁造成了巨大的困难，导致当时许多房屋只能采取强制拆迁的方式，造成大规模上访。三是已经取得了土地使用权证、规划许可证、契税证等房屋，由于各种原因尚无法取
38、得房屋所有权证，又面临征收拆迁情况，这种类型的房屋在在七里河区较少，但是也有个别案例造成了不良影响，如七里河区林家庄“林家家园”棚户区改造项目，由于阿干镇新建上水管道需要在此楼群内穿过，所以区政府决定对此辖区内的两栋楼列入棚户区改造进行拆迁，但由于当时“林家家园” 属于已处罚类违章建筑，既缴纳了城管执法局的罚款，也补办了相关的土地许可证，但是无法办理房产证，所以当时的拆迁根本无法开展，被拆迁户要求安置有房屋产权的商品房，但政府只能就地安置，不予办理产权证，引起了群众不满，引发上访。 评估不合理问题。这类问题是绝大多数房屋拆迁被征收人的“主流” 诉求，在七里河区也不例外，案例不可胜数，多数被拆迁
39、户以评估公司选取的程序不合法，评估的方法运用不合理，评估相关系数确定不科学等理由上访，但核心还是补偿款、安置房面积差价等这14些涉及到个人利益的问题，补偿价格低，不够买房，这部分被征收人占上访的绝大多数。国有土地上征收与补偿条例(国务院令第590 号，以下称“条例 ”)规定，对被征收房屋价值的补偿不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。目前，部分经济发达城市的标准远高于“条例” 规定，但项目启动征收后，在补偿方案听取意见过程中，部分居民仍然提出异议，要求更高标准补偿。经典的案例属七里河区宝兰客项目“刀子山” 征地拆迁任务中被拆迁住户东乡族马某，在政府工作人员与马某谈协议的过程
40、中，马某认为其 67.5 平方米的平方按照补偿价每平方米 4500 元的价格在市区内是无法购买相等面积房屋，在持久的谈判中宝兰客专工期已近，迫于省市两级相关单位压力，七里河区政府对马某的房屋采取了强制拆迁，其后，马某开始了在政府机关脱衣、自杀、喝农药极端的上访行为，最终鉴于马某年事已高，无法采取行政拘留的原因，为了使其息诉罢访，七里河区政府最终无奈的选择将其房屋的评估面积按照 97.5 平方米测算并予以补偿。耕地或房屋面积差异问题。按照政策规定，耕地征收补偿是按照农户所持有的耕地承包册中所注明的土地面积进行补偿，房屋征收拆迁以房屋所有权证或产籍记载的建筑面积为依据，按房地产市场评估价补偿。但是
41、在实际操作中，有少部分被征收人即使耕地承包册、房屋所有权证或是产籍记载有准确的土地面积、建筑面积，依然提出实际面积与记载不符，强调实际面积比记载面积大，从而引发信访事项，这类信访案件的成因主要是由于被征收人对于金钱15的过于渴望、对于拆迁所带来的利益期望过高和少数遗留的土地权属问题造成的，少数遗留的土地权属问题是带有典型的七里河区拆迁信访案件特色，因为早期七里河区个别自治村对于土地承包的政策把握不准、个别自制村领导约束力较差，导致遗留了很多耕地承包册与实际耕地面积不符的情况，导致在大规模征地拆迁工作伊始，许多村民已经为土地的所有权开始了恶性的争夺，纠纷发生后上访的村名即使是的引导至司法途径也无
42、法进行土地确权，最终成为“积案”、“ 死案”。房屋提前拆除问题。这也就是所谓的“强拆” ，政府迫于项目进度的压力，为了加快拆迁进度，个别拆迁单位部门不能正确处理项目进度与信访稳定关系，片面追求进度，忽视信访稳定，采取违法拆迁拆除行为强力推进。对于违法拆迁、拆除行为，拆迁、建设、行政执法、公安等部门缺乏联动机制，管理手段相对偏弱，力度不够，难以形成有效制约个别未签订协议的房屋被拆除，造成信访问题。家庭内部房产纠纷问题。也是当前社会中由拆迁所引发的独特的家庭内部矛盾纠纷，这类信访案件当事人其实与征地拆迁并无太大关联，起因都是巨额的拆迁补偿款或是数套补偿房屋所带来的诱惑所致，如：七里河区轴承厂 “美
43、林郡”房地产开发征迁项目实施过程中，李某和其兄妹四人因为分配安置房屋产生矛盾，威胁其 70 多岁的母亲拒绝签署拆迁协议并与政府长期僵持，在强大的利益诱惑下，李某和其兄妹放弃对母亲的赡养，抛下年迈的母亲独自留守在16即将被拆迁的房屋内用来胁迫政府抬高拆迁补偿，最终对于儿女的这种行为李某的母亲悲痛欲绝，选择在破烂的房屋内上吊自杀，事后，李某以政府拆迁逼死其母亲为由，长期在省市区上访，但诉求依然是给予更高的补偿，并未对自己因为利欲熏心而丧失道德底线的做法感到愧疚。这也体现处现今无论是政府还是开发商征地拆迁的方式、方法存在很多“顾虑” ，才导致了这类惨案屡有发生。 （二）引起七里河区拆迁征地信访问题的
44、原因1、地方政府及政策方面首先，各级信访工作者也存在诸多问题,高层顶层设计，发号施令，重部署，轻落实；中层当二传手，走形式，上传下达，照搬照抄或生搬硬套；基层手忙脚乱，上头一根针，疲惫不堪。 1一些干部对基层信访工作的复杂性、长期性、重要性认识不够充分，对社会矛盾的敏感性、关联性和可能造成的严重后果缺乏充分估计，对处理复杂情况、应对复杂局面缺乏应有的思想准备。叶依广在城市房屋拆迁现实矛盾及成因分析指出：“由于行政体制的分设、政出多门、拆迁补偿政策不统一的矛盾客观存在。涉及城市建设中，无论是城市房屋拆迁，还是农村土地的征用，都是对城乡土地和空间资源进行的再次分配和利用，是同一项政府行政职能。但是
45、，由于行政体制的不合理，建设主管部门和土地管理部门分别根据城市规划法、城市房地产管理法、土地管理法三部法条，规划与城市房屋拆迁相关方面，分别出台了城1 吴兵.我国地方信访工作问题研究.西南财金大学.2014：20.17市规划条例、城市房屋拆迁条例，以及征地拆迁的政策中华人民共和国土地管理法实施条例，加上公路建设、水利建设、国家重点工程的特殊政策，这样的不科学、相互矛盾的法制制度，使同样的房屋灭失，因土地性质、项目的不同，而适用政策不同、操作程序各异，人为造成补偿标准与水平相差过大的问题，未能形成与房地产市场价值相对应的梯度关系，造成了补偿安置政策的不统一，显失公平。必然造成一部分被拆迁群众心理
46、失衡从而互相攀比、多头上访，反复上访。” 1由于条例过于原则，缺乏可操作性，给地方政府留下过多的灵活空间，因此地方政府在立法中，着重体现的是保护当地政府的利益。从理论上讲，房屋征收拆迁仅解决被征收人房屋补偿安置问题，但实际情况远非如此。大量社会问题，如困难群体救助、下岗职工就业、重大疾病治疗、多人口家庭分户、低收入群体住房保障、企业转制遗留问题等集中在征收拆迁环节爆发，被征收拆迁群体将解决以上问题作为搬迁条件，间接增大征收拆迁工作难度，信访问题井喷。俗话说，爱哭的孩子有奶吃。许多信访人的合理诉求得到妥善解决后，绝大多数都能实现“案结事了、息诉息访”。然而，有部分信访人“得理不饶人”，诸如提出少
47、则几十万、多则上百万所谓的“赔偿”要求，并采取赴省进京、缠访闹访、围堵政府机关等过激行为，以重复非正常上访等方式表达他们的诉求，一些信访人因无法应对剧烈的社会变化和家庭等变故，导致心理失衡，很多问题1 叶依广.城市房屋拆迁现实矛盾及成因分析.中国房地产, 2005 .7:17-1818无法通过法律与政策进行解决，更多需要解决的是其心理疏导的问题，但是政府尤其是信访工作单位，为了减少赴省进京的“数字”，提高工作“业绩”，采取了很多现在看来“匪夷所思”工作措施,2008 年，七里河区信访局为了化解重大信访事项，彻底解决积案，在全区开展了为期 3 个月的“书记大接访”活动，期间只要是合理诉求的案件，
48、都予拿钱解决，就是现在一些老上访人口中所说的“政府买单”，但是这种方式只是短期内解决了一部分上访人的诉求，固然提高了“业绩”，可种下的“祸根”成为了七里河区逐年递增的信访案件量的一部分因素。2、宗教文化方面2013 年 12 月 12 日，中央召开了城镇化工作会议，这是改革开放以来的第一次。会议提出，城镇化是现代化的必由之路，涉及全国大范围的社会进程，要把握好以人为本、优化布局、生态文明、传承文化等基本原则，推进以人为核心的城镇化健康发展。在这场伟大的社会实践中，一个避不开、免不了的问题就是民族宗教问题。兰州市在推进城镇化的过程中，无论是由农村向城镇流动的人口还是定居于城镇之中的人口，均存在宗
49、教信仰问题。无论是位于大滩村的祭祖类活动场所，还是处于城镇之中的伊斯兰教、道教活动场所，均会有一些面临着被拆迁和重新安置的问题。在新形成的城镇、社区中，新聚居的市民除了有就业、生活等方面的需求之外，其中的信教群众还必然会有为了过宗教生活而产生的对宗教活动场所的新需求，不少地方的宗教活动场所需要重新布局或建设。同时，历19史悠久的宗教活动场所也是文化传承的载体，甚至是历史记忆的符号。既涉及一大批信教群众的权益，也涉及历史文化的保护。目前七里河区大多数宗教活动场所没有办理产权登记或确认手续，当根据城市建设规划需要，如兰州轨道交通一号线文化宫站的建设，就要对道教“金天观”活动场所进行部分拆迁时，这时候就会出现法律依据不足的问题，诸如“金天观”这类活动场所，特别是属于老城区的宗教活动场所一般都历史悠久，信
