1、 从数网并 存到数网竞争 - 中国 电信 重组 评论 之二 周其仁 反对把 市场 竞争 引入 到基 础电信 网络 的层 次， 有 五 花八门 的 “理 由” 。 其中 一 条大道 理是 ， 中国 是一 个 发展中 国家 ，基 础差 、底 子薄， 所以 不能 追随 发达 国家电 信开 放的 模式 ，搞 什么“ 数网 竞争 ” 。 这个 道 理， 在 我看来 ，完全讲 反了。撇 开究竟 开放竞争 导致电信 产业的 发达还是 电信产业 发达之 后才能开 放竞争这 样 的 “因果 问题”不 谈，一个 非常“ 物质”的 事实是， 中国已 经存在着 数个规模 可观的 电信网络 。包括国 家 邮电部 门的
2、公共 电信 网 ， 电力 、 铁 道和 军队 等十 几 个部门 的专 线通 信网 ， 广 电系统 的有 线电 视网 ， 以 及1994 年 以来政 府新组建 的第二国 家电信 公司 中国联通 的电信 网，我国 早已形成 了数个 全国规模 的电信传 输 网 络。因 此，比照 许多其他 国家甚 至包括发 达国家， 中国更 具备现实 的物质条 件，选 择以数网 竞争的策 略 来启动 电信 市场 的开 放。 问 题是，我 国电信 网络资源 布局的最 大特点 ，是数网 并存，而 不是数 网竞争。 数网并存 但彼此 不能展 开 充分的 市场竞争 ，反映的 是如下 状态：在 物理上存 在着若 干个功能 近似
3、的电 信传输 网络，这 些网络各 有 其控制 中心 和管 理系 统， 分属于 不同 的部 门利 益主 体， 但 这些 网络 之间 不被 允许展 开争 夺客 户的 市场 竞争 ， 或 者市场 竞争在 多 方面受到 行政限 制，形不 成竞争各 方势均 力敌的局 面。这个 “并存 而不（充 分）竞争 ” 的格局 ，其 实是 我国 许多 产业部 门至 今为 止资 源配 置的共 同特 征， 值得 仔细 分析， 不能 轻易 放过 。 首先是 两类 “并 存而 不 （ 充分） 竞争” 。 一 类是 以行 政部门 为界 ， 划 定各 个部 门的业 务范 围， 各部 门彼 此争夺 国家 计划 盘子 里的 投资，
4、 但形 成的 资产 和供 应能力 决不 在市 场上 “共 享” 。 据 一位 军队 负责 通讯 网络 的专家 介绍 ，美 军和 前苏 军的通 信业 务， 总 有 60 70是 通过 租用 民用 线路 来完成 的。 很少 象我 们这 里， 完 完全全 自搞一套 。不但军 事部门 ，其他各 个民用产 业部门 都照章办 理。 所以 ，中国 独立的部 门电信网 络 之 多，堪 称世界第 一。在这 个部门 分割网络 资源的架 构里， 每个部门 加快通信 现代化 的结果， 就是一方 面 部门内 的网 络资 源过 剩， 另一方 面社 会又 不能 有效 利用这 些网 络资 源。 这就 是过去 所谓 的“ 部门
5、 所有 制 ” 。 不过细 究起 来， “部 门所 有 制”或 “部 门所 有权 ”实 在是歪 曲了 “所 有权 ” （ownership ） 的本 来含 义。 作 为市场 经济里最 重要的一 种制度 安排，所 有权的基 本功能 是保证资 源利用的 经济效 率。许多 书上讲， 所 有 权最基 本的特性 是排他性 ，以保 证所有者 可以排他 性地使 用资源， 并排他性 地享有 使用资源 的结果。 这 个 说法没 有 错，但 远不完全 。仅仅 为了排他 性，修一 道栅栏 、一堵围 墙（外加 养一条 狼狗）或 建一座城 堡 就 够了， 并不需要 复杂的关 于所有 权的法律 及其执行 系统。 法权上的
6、 所有制， 不单单 是为了排 他性，更 重 要 的是为 了便于交 易。在法 律上清 楚地界定 资源是属 于你的 还是我的 ，为的是 可以在 你我之间 比较方便 地 达成交 易各 自所 有资 源的 合约。 （顺 便提 一句 ， 按 照 我对科 斯的 理解 ， 所 有权 只有在 交易 过程 中才 可能 被真 正 界定清楚 ，而只 有在交易 过程中不 断界定 的所有权 ，才是所 谓“产 权” ） 。斯 密以来经 济学家 们反复强 调 的 分工和 专业化对 经济增长 的贡献 ，离不开 “保障排 他而又 可交易 ” 的所有权 。举个 例子，一 块土地， 我 种亩 产 300 斤； 你来 种，500 斤
7、。 毫 无疑 义这 块地 由 你来种 更有 效率 。 但 是如 果没有 清楚 的所 有权 ， 我 可以 死 不出让 这块土地 的种植权 ，或者 死命要把 你挤出去 ，即便 减少社会 总产量也 在所不 惜。有了 清楚的所 有 权 ，这块 土地是你 的固然没 话好讲 ；即便土 地是我的 ，仍然 还有改善 的法子， 因为我 们可以就 你租用我 的 这块土 地的 “代 价” （租 金 ）达成 市场 协议 。一 个缺 乏有效 所有 权制 度的 经济 ，是不 可能 有效 利用 资源 的， 因 为社会 甚至无法 确切地知 道，各 种资源利 用的直接 成本和 机会成本 ，无从发 现方便 的、通过 交易改善 资
8、 源利用 效率 之道 ，因 而也 就无法 通过 交易 合约 来扩 展市场 规模 、增 加分 工和 专业化 的深 度。 部 门所有制 就是一 种“排他 但不交易 ”的制 度。在部 门所有制 下，各 个行政性 产业部门 “排他 ”劲头 实足， 计划 、 投 资和 经营 ， 一路 排他 下来 ， 形 成一 个个 “ 针插 不进 、 水 泼不 进” 的 “部 门经 济” 。 在这 些部 门经济 之间 ， 只争 夺投 入 ， 而 从不 比赛 产出 ， 更 不 比赛效 益 。 部 门间 真正 比 赛的 ， 是 所谓 “政 绩” ， 是 实际 控 制资源 的规模， 是部门调 动资源 的方便， 是部门内 的福
9、利 。而社会 甚至无从 知道， 所有被“ 争夺”到 部 门 盘子里 的资源， 如果在市 场交易 体制下可 以产生怎 么样的 经济效益 。以电信 网 络而 言，十几 个部门的 专 用 网络， 在“排他 而不交易 ”的体 制下关门 建设十几 年和几 十年的结 果，就是 几乎每 个专用网 都拥有“ 剩 余 ”传输 能力。可 惜的是， 这些能 力既不向 部门外用 户出售 ，也不发 生相互之 间基于 价格机制 的调配。 唯 一可向 社会 用户 提供 电信 传输服 务的 是中 国邮 电部 门。 但 是所 谓的 邮电 “ 公 用网” ， 其实 同样 也是 由行 政办 法 把“社 会用户” 划定为其 独特的
10、工作范围 ，凭“计 划”或 “政策” 获取资源 ，与其 他部门专 用电信专 网 被 行政命 令规定只 为特定部 门提供 网络服务 的性质， 没有什 么根本的 不同。最 重要的 是，各个 网络之间 ， 并存但 从不 彼此 展开 市场 竞争。 上述 “ 并存 而不 竞争 ” 的 电信格 局， 到 1994 年应 该 是被打 破了 。 是 年， 国务 院作出 形成 竞争 的中 国电 信 市场的 决策，决 定设立可 与中国 邮电展开 全方位竞 争的第 二家国有 电信公司 中 国联通。 可圈可点 的是 ，中国 联通从第 一天起就 被授予 电信基础 网络的经 营权。 从全球眼 光来看， 中国决 定在电信
11、市场的传 输 网络层 次引 进竞 争机 制并 不晚， 因 为 1994 年 香港 也 就刚刚 开始 发放 第二 块本 地固线 网络 的牌 照， 新加 坡在 电信竞 争方 面还 没有 动静 ， 、 日本、 法国 和澳 大利 亚 也刚刚 开始 启动 第二 电信 网， 而 德国 仅仅 开放 了移 动电 话的数 家竞 争、 要 到 1997 年才将 发出 第二 块 固 线电 话牌照 的事 情提 上日 程。 但是， 四 年时 间过 去了， 中国还 是远 没有 形成 有效 竞争的 电信 市场。 到1998 年， 中国 联通 仅仅 占据 手 机市场 的 5 ， 形成 几万 门 市话能 力 （ 真正 放线 经
12、营 的 不足几 千户 ） ， 总体业 务规 模大约 只及 中国 电信 的 1 。 政 府虽然 授予中国 联通固线 长途和 市话的经 营权，但 这家第 二国有电 信企业似 乎无力 在此扩展 。在中国 电 信市场 的擂 台上 ， 一 位选 手体 重 1000 斤 ， 另 一位 ，10 斤 。 这 样的 比赛 有什 么 看头？ 比照 之下 ， 法 国和 澳大 利亚的 第二 电信 网都 是在 成立 3 4 年后 就能 够达 到 占有 20 30 电信 市场 的 实力， 就能 够形 成大 体势 均 力 敌 的市场 竞争格局 ，而中国 电信市 场上的第 二网，同 样几年 时间过去 ，就是长 不大。 全面分
13、析 这个诱人 的 问题， 需要 系统 的调 查和 检讨 （ 最好 建议 由人 代会 进行权 威调 查） ， 但 一个 不 可忽略 的因 素是 ， 中 国联 通的 竞争对 手是 政企 不分 、 集 行业管 理和 经营 于一 身的 中国邮 电部 。 举 个骇 人听 闻的例 子， 中国 联通 经营 的 130 手机在 一些 城市 居然 接不 通 110 和119 ， 原因 是控 制 了市话 业务 的邮 电部 门以 此 “梗 阻” 竞争 对手 的市 场扩 张 。谁负 责规制这 类行为呢 ？还是 邮电部门 。不消多 费口舌 ，如此“ 市场”当 然不可 能形成正 常的竞争 秩 序。 所以 ， 在 中国 联
14、通 成 立四年 之后 ， 我国 的电 信 市场的 基本 格局 还是 “ 并 存而不 （ 充分 ） 竞 争” 。 这 是更 具有讽 刺意 义的 “并 存而 不竞争 ” ， 因为 它表 明， 即 便是中 央政 府决 定引 进电 信竞争 ， 政 企合 一的 强大 部门 利益仍 然可 以遏 制市 场竞 争。 “ 数网并存 但不（ 充分）竞 争”的模 式，产 生的主要 “经济效 果”是 支付了“ 数网”的 成本， 但却得 不 到“竞 争”的种 种收益。 针对不 分青红皂 白对电信 网络“ 重复建设 ”的指责 ，我曾 经把“重 复建设但 彼 此 不竞争 ”与“竞 争性的重 复建设 ”区别开 来，并指 出真
15、正 造成我国 经济建设 中重大 浪费的恰 恰是“禁 锢 市场竞 争的 重复 建设 ” 。 粗 略估计 ， 我 国几 十个 通讯 网络的 总投 资可 能在 上万 亿人民 币之 谱。 要是 想问 ： 这 个 上万亿 “投资效 果”究竟 如何呢 ？恐怕正 确的答案 是无从 知道。离 开了市场 竞争架 构，第一 你不知道 什 么 是“必要 的成本 ” （这 一点 我希望在 以后的 电信重组 评论中向 读者仔 细解释 ） ， 第二你无 从知道 本项“投 资 ”的机 会成本、 即如果不 用于本 项投资而 投向别的 方向的 可能收益 ，第三你 也不知 道真正的 收益。这 些 统统不 知道 ，如 何评 价投
16、资效果 呢？ 更 绝的，是 根本没 有人确切 知道究竟 在电信 网络方面 投进去了 多少资 源。在一 次电信问 题讨论 会上， 一位批 评者 指出 中国 电信 的总负 债高 达 6000 亿。 据 说顿时 会场 大哗 ，辩 驳者 们纷纷 指出 此数 被大 大夸 大。 看 完三 联生活周 刊关于 这次会 议火爆场 面的报道 ，我试 图查核究 竟。结果 遍翻各 种官方统 计资料， 就 是 找不到 中国电信 总投资和 资产负 债结构的 数据。不 是“公 有部门” 吗？不是 “公用 网”吗？ 但是投资 多 少 、形成 多少资产 、其中负 债多少 、财务成 本如何等 等，统 统不公开 ，也就是 根本无
17、须让公众 知道。无 人 知 道，无人 监督， 如此“公 网” ， 谈什么 “投资效 益” ，岂不 是南辕 北辙？（ 后来 一位好心 的信息 产业部官 员告诉 我他 个人 的估 计， 中国电 信的 总资 产 约 6000 亿， 总负 债 2000 亿。 遗 憾的是 ，我 因此 欠了 这位 官员 一个人 情， 却仍 然无 法公 开引用 这个 数据 ） 。 所 以遇 到邮电 部门 负责 官员 给我 们大讲 “中 国邮 电事 业的 伟大 成就 ” 时 ， 我们 只有 鼓掌 的份 。 因 为我 们无 从知 道 ， 究 竟花 费了 多少 资源 才 取得如 此 “伟 大成 就” ， 我 们更 无从比 较，
18、如果 换一 个模 式， 同 样的 资源 能够 产生 何等不 同的 “伟 大成 就” 。 追究一 种效 用的 代价 特别 是机 会代价 ， 实 在是 需要 一定 社会条 件才 可能 普及 的经 济学思 维。 在行 政部 门分 割经济 资源 的 “ 并存 而不 竞争” 模式下 ， “ 英雄 ”断 然没 有 用武之 地。 还是向前看罢。 最伟大的成就， 就是我国已经形成了数网并存， 奠定了可以实施数网竞争 体制的物质基础。 从数网并存走向数网竞争， 当然还需 要追加一些投资。 但是最大项的 “投资” ， 是体制改革的投资， 是突破在政企不分和 “部门所有制” 架构下种种 “久居其中不闻其臭” 的 过时观念， 是形成新的适应数网竞争的法律架构和管理模式。 所以， 告别 “并存而不竞争” 模 式， 形成现实的、 可操作的数网竞争， 并不是对发达国家的生搬硬套， 而是基于中国电信产业 现状而确定的、 能够解放我国已经形成的电信生产能力的目标。 因此， 我把是否形成数网竞争， 当作评论 1999 年中国电信业重组一切活动的基准。
