1、安全利益对美国气候变化外交政策的影响分析安全利益对美国气候变化外交政策的影响分析-以对美国拒绝京都议定书的原因分析为视角 董勤2009-11-24【内容摘要】作为世界上最大的温室气体排放国，美国拒绝京都议定书使得应对气候变化的国际合作的进程严重受阻。美国拒绝京都议定书的原因实际上非常复杂，其中对安全利益的权衡也是其中的一个重要因素。 【关 键 词】美国 气候变化 外交政策 影响 一、政府首脑更替不是美国拒绝京都议定书的决定性因素从表面看，似乎是政府首脑更替导致美国拒绝了京都议定书。对此，有学者认为：“政府首脑所采取的策略是影响美国对该议定书政策的最为重要的因素。”事实上，美国政府首脑对美国气候
2、方面的外交政策的影响力是有限的。克林顿时期，美国政府虽然签署了该议定书，暂时缓解了来自国际社会的压力，但是从未将其送交参议院批准以使其对美国产生约束力。1998 年 8 月，克林顿政府更是明确宣布不会将京都议定书送交参议院批准，因为京都议定书是“有缺陷的和不完整的”。在京都回合谈判时任美国副总统的戈尔是国际气候合作的积极推动者。在京都回合谈判陷入僵局时，正是戈尔要求美国谈判代表采取极大的“灵活性” ，签署了该议定书。但是，灵活性并不能取代原则性。早在 1997 年 7 月 25 日，美国参议院就通过了伯瑞德海格尔决议（ByrdHagel Resolution），确立了美国气候变化外交政策的基调
3、：即在发展中国家缔约方不同时承诺承担限制或者减少温室气体排放义务或将会严重危害美国经济的情况下，美国不得签署任何与 1992 年联合国气候变化框架公约有关的议定书或协定。由于在美国，像京都议定书这样的国际条约的批准必须要得到参议院三分之二多数的支持，因此这就决定了无论美国政府首脑在应对气候变化问题上的态度多么积极，都不可能在没有得到大多数参议员支持的情况下，使京都议定书在美国获得批准，并具有法律约束力。在此背景下，戈尔所说的“灵活性”只能是权宜之计。实际上，在美国签署京都议定书后不久，戈尔就迫于国内政治压力改变了腔调，他明确表示：“我们将集中精力促使主要的发展中国家有意义地参与，这是将京都议定
4、书送交参议院批准必须跨越的一道门槛。”由此可见，政府首脑更替并不是美国拒绝京都议定书的决定性因素。二、对环境与经济利益的权衡不足以导致美国退出京都议定书1.对环境利益的权衡不是美国退出京都议定书的真正理由布什在解释美国为什么决定退出京都议定书时，其所强调的理由之一就是气候变化存在着不确定性，其言下之意是国际社会应对气候变化的努力并不能带来确定的环境利益。实际上，对于气候变化可能造成的危害，美国政界的认识分歧是长期存在的。一方面，美国签署京都议定书的主要推动者、美国前任副总统戈尔认为地球变暖已经给人类带来了气候危机。戈尔早在其于 1992 年出版的濒危的地球一书中就写道：“地球变暖的真正危险，不
5、在于温度会升高几度，而是整个地球的气候系统会走样。”“人类活动导致的地球变暖比平均气温增加几度的威胁更大：它产生了可能毁掉全部人类文明史上为我们所知的气候平衡。”另一方面，一些反对气候变化危机论的美国参议员则认为：“当我们的后代在书写我们这个时代的历史时，他们将因为我们对于全球气候变暖的担忧和在类似京都议定书这样毫无意义的解决方案上花费大量的时间和精力而感到困惑。”“ 大量关于地球变暖的争论是源于恐惧，而不是科学。”“ 有关地球灾难性变暖的威胁是对美国人民曾经有过的最大的骗局。”值得引起重视的是，虽然美国政界存在上述分歧，但是后者的观点并不在美国国内占据主流地位。有资料显示，从 2000 年开
6、始有 92%的美国人对全球变暖问题有所认识，有 74%的美国人认为地球确实在变暖，有 61%的美国人相信科学研究结果已经在地球变暖问题上形成了统一认识，有 76%的美国人认为需要将地球变暖作为一个问题、甚至一个比较严重的问题来对待。在美国国会，很多坚决反对京都议定书的议员，也认识到气候变化问题存在不确定性并不是反对京都议定书的适当理由。作为京都议定书的坚决反对者，伯瑞德海格尔决议的主要倡始人之一伯瑞德参议员表示：“科学证据显示：如果我们等到我们能够绝对地确信地球正在变暖的时候再采取防范措施的话，那就太迟了。”需要指出的是，布什本人并不否认地球正在变暖，也承认人类活动是造成这种现象的主要原因。布
7、什在 2000 年竞选时就做出姿态承诺将采取严厉措施应对气候变化问题。实际上，就在宣布退出京都议定书的同时，布什还是采取了一些应对气候变化的措施的，只不过把国际合作的重点放在了如何通过对应对气候变化技术的垄断和输出来谋取超额利润上。布什在上台后不久就开始着手制定一个新的能源政策法，其中第十六篇就是“气候变化 ”篇，主要针对在美国国内和在发展中国家部署气候变化技术(climate change technology）等方面的问题加以了规定。由此可见，对环境利益的考虑并不是美国决定退出京都议定书的真正理由，而更可能是其为美国在国际气候合作中出尔反尔的行为辩解所寻找的借口。正如一些美国学者所揭示的，
8、美国为了捍卫其安全观，有必要将气候变化界定为不合乎逻辑的威胁，其策略是要么声称气候变化问题太过于不确定，要么声称气候变化问题可以因为社会的科技发展而得到解决。2.对经济利益的权衡不足以导致美国退出京都议定书对实施温室气体减排的经济成本作出不同的评估必然会对美国气候方面的外交决策产生重大影响。但是需要指出的是，这种评估必须要以国际气候谈判的结果为前提和依据。例如对通过灵活履行机制实施减排的限额作出不同的规定必然会对减排成本的评估结果产生重大影响。此外，由于通过治理森林等所形成的碳汇可以帮助美国抵消其在京都议定书下所需承担的减排义务的近三分之一，因此在这个问题上的谈判结果也必然会对减排经济成本的评
9、估产生重大影响。如果仅就经济利益考虑，布什政府应当继续进行谈判以求降低实施温室气体减排所需要的经济成本，而不应当作出退出京都议定书这样极端的决策。事实上，就在美国宣布退出京都议定书以后，日本等国通过在国际谈判中讨价还价，被允许大量利用治理森林而形成的碳汇来抵消其本国的温室气体实际排放量，从而大大降低了其减排成本。值得一提的是，一些坚决支持伯瑞德海格尔决议的美国国会议员并不赞成因经济利益而退出京都议定书，其中伯瑞德参议员的意见就颇具代表性，他认为：“自从 1997年 7 月参议院对伯瑞德海格尔决议进行表决以来，国际气候变化谈判涉及很多议题，正在努力形成一个可能平衡各方利益的条约。从美国的角度来看
10、，国际气候变化谈判有得有失。我所担心的是，布什政府急于以京都议定书不符合伯瑞德海格尔决议为由拒绝该议定书，彻底地放弃了谈判，可能是在泼出洗澡水的同时也扔掉了孩子。这种放弃谈判的行为将使美国的领导地位和信誉付出相当大的代价。此外，可能使国际社会在碳汇、市场减排机制等关键问题上的努力前功尽弃，而这些问题对未来可能达成的任何国际公约都是至关重要的美国代表团应当回到谈判桌，并提出可能被国际社会接受的方案。”三、对安全利益的权衡是美国拒绝京都议定书的重要因素虽然在冷战结束以后，由于美国面临的安全威胁发生了变化，其安全战略也随之调整，环境安全的重要性相应地得到了更多关注，但值得指出的是，这绝不意味着美国已
11、经将环境安全放在其首要的战略地位。实际上，冷战结束后，美国成为世界上唯一的超级大国，美国首要战略目标是将美国的世界领导地位长期巩固和保持下去。因此，冷战后美国国家安全战略报告都是将防止出现对美国领导地位的挑战的任务置于首位。在此背景下，任何可能妨碍美国首要战略目标实现的全球环境合作机制都会被美国拒绝，而京都议定书也绝不可能例外。在京都议定书签署之前，美国军方就对该议定书可能损害美国的安全利益表示出深切的担忧。根据美国国防部（the Department of Defense）的评估，如果军方因为碳减排的需要而削减 10%的燃料消耗的话，对陆军而言，将会导致每年减少 32.8 万公里的坦克训练，
12、并因此较大地降低装甲机械化部队的部署速度；对海军而言，将会因碳减排而每年削减 2000 个航行日（steaming days）的训练和行动；对空军而言，将会被迫每年减少21 万飞行小时的训练和行动。而且如果军方为了执行京都议定书而不得不与国内其他部门承担相同比例的碳减排任务的话，对军方训练和作战能力的影响将可能是上述评估的 3 倍。伯瑞德海格尔决议的主要倡议者之一海格尔(Chuck Hagel）于 1997 年 10月 3 日在参议院的发言中说：“这将对我们的国家安全利益造成毁灭性的影响谁是美国最大的化石燃料使用者？美国军队。我们真的要谈论让我们的国家安全和国防受不明确的环境诉求支配吗？我认为
13、这样做是不明智的。我认为美国人民不希望政策制定者如此行事。”“京都议定书 可能对美国部队的备战能力及美国在全球范围内保卫其国家安全利益的能力产生严重的影响。”在京都回合的谈判过程中，美国军方专门派出代表参与谈判，坚持要求将军事行动的碳排放全部纳入京都议定书的豁免范围。美国国防部负责环境安全事务的副部长帮办（Deputy Under Secretary of Defense）谢莉古德曼（Sherri Goodman）表示：“如果美国为了某种原因需要实施一项完全单边的军事行动的话，我们不需要一个国际协定来告诉美国如何开展单边行动，这事关美国的主权。”美国的上述立场自然受到其他缔约方的强烈反对。但是
14、，在戈尔的干预之下，美国代表团在京都会议上接受了一项折中的方案。最终缔约方在与京都议定书有关的方法问题（第 2/CP.3 号决议）中规定：“根据联合国宪章进行的多边活动所产生的排放量不应列入国家总数，而应该单独予以报告。与其他活动有关的排放量应列入一个或多个有关缔约方的国家排放量总数。”在京都议定书签署之后，美国代表团接受上述折中方案的举动受到了国内严厉的指责，一些美国学者甚至认为如果真的执行京都议定书的话，将会触及美国的底线，因为“这将迫使美国不得不收回拳头，而不是仅仅被贴上藐视法律的标签”。曾经于 20 世纪 80 年代末期担任美国国防部长的卡鲁奇（Frank Carlucci）在京都议定
15、书签署之后表示：“无论政府对 京都议定书作出什么样的解释，国会必须要求对所有军事行动的碳排放予以完全的豁免。”在美国国会，与京都议定书有关的方法问题（第 2/CP.3 号决议）几乎受到了异口同声的批评，国会议员们从不同侧面对执行京都议定书将会对美国安全利益造成的损害进行了分析和论证。美国众议院国家安全委员会（Committee on National Security）主席斯本森（Spence）认为： “京都议定书将极大地限制美国的军事行动如果执行京都议定书的话，将会使美国军队战略部署方案难以实施，一些军事行动也会面临风险如果萨达姆（Saddam Hussein）继续威胁波斯湾的稳定的话，美国
16、的军事打击能力将会受到京都议定书的控制和限制。虽然保护环境是我们应当努力做的，但是我们不能忍受的是这将主要针对我们的军事作战训练和军事行动战争是一项冷酷并充满暴力的事情，而且武器的效果并不是通过碳排放的水平来衡量的。”四、安全利益仍将成为影响美国气候变化方面的外交政策的重要因素在现阶段，安全利益的问题通过国际气候谈判得到协调的前途则显得非常渺茫。即使联合国气候变化框架公约的其他缔约方有可能在减排目标、灵活履行机制以及碳汇等问题上对美国作出进一步的让步，但是希望通过一个允许对美国在违反联合国宪章的情况下开展单边军事行动所产生的温室气体予以豁免的国际协定是不现实的，因为这显然严重危害了其他缔约方的
17、安全利益。在此背景下，安全利益将继续成为影响美国气候变化方面的外交政策的重要因素。正如曾在克林顿政府担任国防部长的科恩（William Cohen）所言：“我们绝对不能以牺牲我们的国家安全为代价来实现温室气体减排目标。”尤其值得引起重视的是，美国国会中的主流势力在这个问题上态度相当强硬。一些国会议员认为：“京都议定书不应当成为美国开展必要的军事行动的障碍。能够对美国军队产生影响的决定应当由美国指挥官作出，美国军队不应当受制于由国际机构制定的国际环境协定。”参议员吉尔曼（Gilman ）曾提出一项立法修正案，要求“京都议定书的任何条款以及任何美国与京都议定书有关的任何立法都不得对美国军方的军备采
18、购、训练、军事行动和日常维护加以限制。”该提案在美国国会几乎未遭任何反对而获得通过。作为美国参加京都会议的谈判代表团主席，美国众议院科学委员会（the Committee on Science）主席森斯布瑞尼尔（F.James Sensenbrenner ）认为： “这个修正案针对的是克林顿戈尔政府所签订的京都议定书对美国国家安全所构成的威胁由于联邦政府是美国最大的能源使用者，而国防部又是政府中排放温室气体最多的部门，因此政府同意京都议定书实质上是同意对美国的军事行动加以限制缔约方大会决议仅仅对开展符合联合国宪章的军事行动所排放的温室气体予以豁免，但是这就要求所有的其他军事行动的温室气体排放量
19、都将纳入国家排放总额，其效果相当于对我们军队开展维护世界和平的行动予以惩罚因此我们应当支持这个修正案，对我们的国家安全说是，对京都议定书说不。”因此可以预见的是，虽然随着美国政府首脑的新一轮更替，奥巴马政府在应对气候变化问题上相对于布什政府而言表现出了更加积极的态度，而且在发展低碳能源的问题上也显得十分高调，但是就近期而言，美国军方高度依赖传统能源的局面不会很快得到改变。有资料显示，美国军队在 1991 年“沙漠风暴”（Desert Storm）行动中，平均每个美国士兵每天仅仅消耗 4 加仑石油，而在 2003 年伊拉克战争中，每个美国士兵每天消耗的石油量增加了 3 倍，达到了 16 加仑。在
20、此背景下，美国开展单边军事行动将不再仅仅受到道义的谴责，而是会受到实实在在的经济惩罚。因此，安全利益仍然将会成为阻碍美国积极参与应对气候变化国际合作的一个重要因素。注释： 薄燕：国际谈判与国内政治：对美国与京都议定书的双层博弈分析，复旦大学国际关系与公共事务学院 2003 年博士论文，第 20 页。 Gore Bob Zelnick， A Political life，Regnery Publishing，Inc.，Washington，D.C.， 1999，p.337. Ibid.，p.334. Ibid.，p.336. President Bush Discusses Global Cli
21、mate Change，June 11，2001，available at http：/www.whitehouse.gov/news/releases/2001/06/200106112.html. 阿尔戈尔：濒危的地球，杨宏宪等译，中国台湾地球日出版社 1996 年版，第 103104 页。See Senate Floor Statement by U.S.Sen.James M.Inhofe，4 January 2005，available at http：/inhofe.senate.gov/pressreleases/climateupdate.htm. See Anthony Le
22、iserowitz，“Climate Change Risk Perception and Policy Preferences：The Role of Affect，Imagery，and Values”，available at http：/www.uoregon.edu/ecotone/pubs_assets/LeiserowitzClimaticChange.pdf. Proceedings and Debates of the 105th Congress，Second Session，Thursday，January 29，1998，147 Cong.Rec.S439402. Se
23、e Anthony Leiserowitz，“Climate Change Risk Perception and Policy Preferences：The Role of Affect，Imagery，and Values”，available at http：/www.uoregon.edu/ecotone/pubs_assets/LeiserowitzClimaticChange.pdf. 11该 能源政策法(Energy Policy Act）于 2005 年由布什签署生效。12Mark J.Lacy，Security and Climate Change：internationa
24、l relations and the limits of Realism，New York：Routledge ，2005，pp.130131.13田亚平、李虹：从海牙气候会议的失败看全球环境合作的障碍，中国人口、资源与环境，2001 年第 4 期。14Proceedings and Debates of the 107th Congress，First Session，May 4，2001，147 Cong.Rec.S439402.151994 年美国公布的参与和扩展的国家安全战略称：“并不是所有的安全威胁是军事性质的。跨越国界的问题，例如恐怖主义、毒品贩卖、环境退化、人口的迅速增长以及难
25、民流对当前和长期的美国政策来说都具有安全的含义。此外，正在出现的一系列跨越国界的环境问题正在日益影响到国际稳定并且作为结果将会给美国的战略带来新的挑战。”1996 年 美国国家安全战略称：“ 一度被认为是非常遥远的许多跨越国界的问题，例如环境恶化、自然资源的耗竭、迅速的人口增长以及难民流，现在对我们的繁荣构成了威胁并且对目前和长期的美国政策都具有安全含义。”16阎学通：美欧冲突及其启示，国际问题研究，2003 年第 4 期。17Proceedings and Debates of the 105th Congress，Second Session，May 20，1998，144 Cong.Re
26、c.H350501.18Thomas Gale Moore，“In Defense of Defense”，http：/www. and Debates of the 105th Congress，October 3，1997，143 Cong.Rec.S1030801.20Thomas Gale Moore，“In Defense of Defense”，http：/www. Gale Moore，“In Defense of Defense”，http：/www. and Debates of the 105th Congress，Second Session，May 20，1998，144 Cong.Rec.H350501.27Michael T.Klare，The Pentagon vs.Peak Oil，Jun?15，?2007，available at http：/ 年第 10 期）（作者单位：南京大学国际关系研究院、南京信息工程大学公共管理学院）关键字： 气候 外交
