1、第四章 意见表达的主体和方式,南开大学政治学系教授 朱光磊 2003年3月,社会利益群体并不等于意见表达的主体。 一个社会利益群体可以有若干个意见表达主体； 一个意见表达主体在不同的条件下，也可以去表达若干个社会利益群体的意见。 在当代中国政府过程中，由于特殊的社会历史条件的制约，不论是个体的意见表达，还是团体的意见表达，都显著地带有组织化的特征，而较少有西方国家那种特定含义上的“压力集团”特征。,当代中国的意见表达主体,作为意见表达主体的个体,作为意见表达主体的团体,专业性意见表达个体,普遍性意见表达个体,普遍性意见表达个体,普遍性意见表达个体,普遍性意见表达个体,第一节 意见表达个体,一、
2、当代中国意见表达个体的总体特点 二、普遍性意见表达个体 三、专业性意见表达个体,一、当代中国意见表达个体的总体特点,在西方国家，个人充当意见表达的主体，是意见表达过程中的普遍现象。这种表达要同压力团体的活动紧密地结合在一起。 在中国，个体充当意见表达主体的普遍性和现实可能性都要小一些，但发展前景比较可观。 中国公民个人，特别是相当一部分农民和城市职工表达意见的积极性还不够，参与的意识还不强。 中国公民在充当意见表达主体时，更多的是把自己纳入他们所从事劳动或生活的那个共同体的政治活动之中。,二、普遍性意见表达个体,（一）普遍性意见表达个体的含义和主要特点 （二）信访：一种有特色的意见表达形式 （
3、三）公民意见表达方式和特点的新变化,（一）普遍性意见表达个体的含义和主要特点,所谓普遍性意见表达个体，是指作为公民的个人。 从目前的情况看，严格意义上充当意见表达个体的公民，估计只是全体公民中的一部分。究竟比例多大，现在很难考证。但可以肯定的是，城市的比例高于农村；文化层次高的高于文化层次低的；较多接触政治的人高于较少接触政治的人；而且，有意愿表达意见的公民愈来愈多。 在这方面，近年来北京等地关于“人民建议征集制度”的提出就很能说明问题，而又是饶有兴味的一个实例。,中国公民的意见表达活动具有显著的组织化的特点，也即他们往往是在一定的组织环境中，特别是在他们劳动和生活共同体之中有组织、有秩序地表
4、达自己的意见。 改革开放以来，也出现过一些非组织化的意见表达行为，几次较大的政治风波都反映了这种情况。但这终究是局部的和暂时的，中国公民个体表达意见的方式，总体上是相当含蓄的。,（二）信访：一种有特色的意见表达形式,信访，是中国公民组织化的意见表达的另一种重要方式。这种方式之所以被看作是组织化的，是因为信访行为是基于对一定组织的信任，并依赖组织机构来实现自己的意见。 信访，就是公民通过书信、电报、电话或访问等形式，向党政机关及其负责人，以及人民团体、新闻媒介反映情况，提出批评、建议、意见、要求、申诉和对党政机关工作人员的违法、失职行为提出控告、检举。 通过信访，公民可以影响政府决策，或者帮助本
5、单位以及个人解决某些特殊问题。 从近年来的情况看，群众信访量中的80%以上发生在基层，信访中集体上访往往要占一定的比例。,目前，一般来说，信访工作强调三条原则：,一是切实保障人民群众的民主权利和合法权益，支持群众的信访活动，为信访群众提供必要的方便。 二是维护信访活动的正常秩序。比如，有的地方规定，多人反映共同要求时，要推选代表上访。 三是促进党政机关和有关机构改进工作。又如，各地方对于办理群众信访事宜，都规定一定的时限要求，有些机关还公布了办事程序。,中国共产党和中国政府相当重视信访工作，并在一些部门中建有专门的机构。 广大群众确实把信访看作自己表达意见的重要方式和渠道。 尽管信访中夹杂着大
6、量个人申诉问题，但从总体上看，信访在意见表达过程中的价值还是很重大的。,（三）公民意见表达方式和特点的新变化,进入20世纪90年代以来，随着各级政府民主意识和政府公共关系意识的增强，也开始为公民提供了一些表达意见的渠道。开始注意以召开听证会的方式收集社会各界的意见和建议，也是一个新的动态。,三、专业性意见表达个体,中国共产党各级党代会代表，360多万各级人民代表大会代表，30多万各级政协委员，以及更多的各级民主党派代表会议代表、团代会代表、职代会代表、妇代会代表等。 他们受党员和特定方面群众的委托，专门行使表达民情民意的权力。他们是有合法身份和特定法定地位的表达主体。,从全国到有党员100名以
7、上的基层单位，以及党员人数略少于100名的县级地方或单位，都要定期召开相应级别的党代会。 出席代表大会的代表按程序选举产生。 代表受党员的委托，在党的代表大会上表达意见，其基本方式是讨论和通过同级党的委员会提交给大会的报告。 讨论和通过中共中央委员会提交给党的全国代表大会的报告，是当代中国中央政府过程一个重要的表达意见的环节。,人民代表是纯政府学意义上的意见表达主体。全国人大代表表达意见的主要方式有：,审议“一府两院”和人大常委会提交给人民代表大会的工作报告； 提出议案、建议和意见； 审查和批准国民经济和社会发展计划以及国家预决算； 提出对国务院及国务院各部委，以及其它国家机关的质询案等。 在
8、闭会期间，各级人大代表在视察、检查工作的过程中也有表达意见的机会，并可以和常委会保持经常性的联系。,随着中国民主进程的加快，各级人大代表表达意见的积极程度有了显著提高。 从90年代初开始，意见表达的“专业化”特点更为明显，对决策影响更大的议案的数目增多，而一般性的建议、批评和意见相对减少。,从人大代表表达意见的内容看：,其一是利益群体的背景比较明显的占相当一部分，有的是为一定的阶层讲话，有的是为本行业讲话，也有的是为本地区（或本民族地区）讲话。 也有很多代表是就全国性问题阐述意见。 这两种情况都是合理的，而且更多的情况是这样：一位代表在这些问题上可能是针对全局性问题表达意见，在另一些问题上则可
9、能是反映了某一方面的利益和要求。,政协委员在发表意见时，具有较明显的社会利益群体背景的情况要多于人民代表。,这主要是由于政协委员的界别特点更加突出，政协委员可以以所属党派界别成员的身份参加政协工作，政协委员按界别分成若干小组，如“中共组”、“工会组”等等。 很多发言，群体色彩十分明显。 如一位来自农村的委员指出：“九亿农民富不了，中国永远不能算富强国家”； 中国矿业大学教授吴震春认为，“相当一部分学校搞创收有困难，主要经费还是要靠国家投入”； 中国文化书院编辑馆馆长梁从诫则指出，政协中应有乡镇企业家、个体户和在国家事业单位以外的文化工作者的代表。,他们表达意见的方式，主要是审议全国政协常委会工
10、作报告，提出提案和做大会发言等，并列席全国人大全体会议旁听和讨论政府工作报告。 其中，大会发言是全国人大所没有的一个表达途径，委员们、党政高层及新闻舆论界都很重视。 2001年召开的九届全国政协常委会第十四次会议的主要议题就是“如何加强和深化政协自身反映社情民意的工作”，全国政协主席李瑞环希望委员“多向中央反映一些情况”,第二节 意见表达团体,一、当代中国意见表达团体的总体特点 二、制度性意见表达团体 三、结构性意见表达主体 四、功能性意见表达主体,一、当代中国意见表达团体的总体特点,在西方国家，意见表达团体的基本形式是压力团体。 压力团体是为适应多党政府运行的需要而产生的，以实现一定的政治主
11、张为目的所组成的特殊社会集团。 它们的主要任务是，作为特定的社会利益团体的代表，向意见综合主体和决策机构系统地表达意见和要求，并通过施加合法的政治压力，来“接近”政府，从而实现自己和自己所代表的社会利益群体的政治主张。,在中国基本不存在，也不允许存在各种压力性的社会团体。 当代中国各种基本的意见表达团体，不是压力团体，而是以各民主党派和人民团体为主要构成部分，反映它们所代表的某一部分人民群众的要求和意见的各种社会团体。 他们所表达的意见固然也可以说是一种“压力”，但他们本身不以施加压力为主要目的。 在表达的基础上参与整合，在整合的过程中不断地去表达。 作为意见表达主体的各社会团体，与担当着综合
12、意见使命的中国共产党中央，与国家机关的基本关系，是合作与共事的关系，当然也有相互制约的关系这一方面。,二、制度性意见表达团体,所谓制度性意见表达团体，是指各民主党派、工会、共青团、妇联、军队等属于当代中国政治制度基本组成部分的那些社会团体、政治机构。 这些团体、机构都不是专门的意见表达主体，它们都担负着广泛的社会职能，但就它们也具有表达意见的功能这一方面而言，我们也把他们看作意见表达主体的一种重要类型。 像作家协会、科学技术协会也都属于我国人民团体的系列，也参与表达意见，但由于这些人民团体不属于国家政治制度的基本组成部分，所以不在此列。,（一）民主党派 （二）中华全国工商联合会 （三）全国总工
13、会 （四）共青团中央 （五）全国妇联 （六）附：关于“农民协会”问题的若干分析 （七）地方党委和政府,（一）民主党派,目前，中国共有8个民主党派，有成员约56万人（参见表4l）。 中国的各民主党派在民国时期曾有过参政的历史。但是，它们不拥有军队，不直接联系财界，联系工农也较少。 在筹建共和国的时候，各民主党主要是参与了中央人民政府的组建工作。 在1949-1954年期间，民主党派广泛参与了政府事务。 19541957年期间，民主党派还被保留了一些部长职务，并有8人任人大常委会副委员长。,1958年以后，撤销了一批民主党派人士在政府中所担任的领导职务。1975年四届全国人大组织的政府中，已经没有
14、非中共人士担任部长，只有少量的副委员长。 从80年代开始，情况有所变化： 荣毅仁担任过国家副主席； 在2000年，全国人大代表中的26%和全国政协委员中的60%是民主党派、全国工商联的成员和无党派人士； 有两位担任了最高人民法院的副院长，他们是致公党的罗豪才和民革的万鄂湘； 有程津培等多位民主党派、全国工商联的成员和无党派人士，担任了等科技、监察、农业等部（局）的副部长（副局长）和副审计长； 全国各省级政府全部配备了党外领导干部。,1989年12月30日，中共中央提出的关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见,第一次正式明确了民主党派与国家政权的关系，即它们是“参政党”。 这
15、个“参政”显然侧重是指参与政治意见的表达和参与对各种意见的综合。他们参政议政的基本组织形式和途径是各级政协。 各民主党派对参政议政的态度是积极、主动的。 民主党派往往是从专家的角度考虑问题，使他们的意见表达常常带有业务咨询的特点。,（二）中华全国工商联合会,简称“全国工商联”，于1953年11月成立。当时，它被称作“全国各类工商业者联合组成的人民团体”。 到20世纪80代，随着个体经济、私营经济的恢复和其它各种新的经济形式的出现，特别是随着商品经济的发展和国家经济政策的重大调整，工商联的职能发生了重大变化。 1988年召开的全国工商联第六届全国代表大会通过的中国工商业者联合会章程指出，中国工商
16、联是工商业界组织的人民团体和民间商会，具有统战性、民间性、经济性相结合的特点。 工商联的主要职能是参政议政，为发展商品经济，促进经济建设尽力；维护会员权益，发挥桥梁作用；加强与台港澳和世界工商界社团以及工商业界人士的联系。,中国工商联实际是“非公有经济”方面的工商联，它们主要是代表个体工商业劳动者和私营企业主这两个社会利益群体进行表达意见，并吸纳和反映“三资”企业方面的某些意见和要求。 全国工商联作为全国政协的参加单位，在开展意见表达工作的方式和内容方面，与各民主党派是相类似的。,（三）全国总工会,中国工会是中国职工自愿结合的工人阶级的群众组织和社会政治团体。在中国中央政府过程中起意见表达主体
17、作用是中国工会的最高领导机关中华全国总工会。 中国工会根据产业和地方相结合的原则在全国各地建立了各级工会组织。目前各省、自治区、直辖市、自治州和县建立地方总工会，建立有17个全国性产业工会。从1979年到2000年全国工会基层组织由32.9万个增加到85.9万个。 公有制企业事业单位的职工基本上都加入了工会组织。从1991年开始，外资企业组建工会的工作已在抓紧进行；在私营企业和乡镇企业组建工会的工作也正在积极推动之中。,根据中国工会章程规定，这个团体的主要职能中，就有两项属于意见表达的范围：,一是代表职工参与国家政治、经济、文化、社会生活的管理和决策，加强对干部的民主监督，代表职工同行政领导对
18、话； 二是代表和保护职工群众的具体利益，为群众说话。这个地位和作用得到了中国共产党和中国政府的肯定。,中国的党和政府比较充分地意识到了工会等人民团体作为一类意见表达主体的社会意义。,1985年 11月 5日中共中央办公厅和国务院办公厅转发全国总工会党组关于工会参加党和政府有关会议和工作机构的请示，同意全国总工会提出的下列请求： 中央、国务院及有关部委在研究、制定有关国家的经济和发展计划及重大方针政策时，凡涉及到职工切身问题时，通知全国总工会参加必要的会议； 吸收工会参加涉及职工利益的各项重大改革的领导机构； 各产业部门和地方应参照上述原则，吸收产业工会和地方工会参与这方面的工作和活动。,趋势
19、：,全总十届五次执委会经过讨论，提出，“工会要代表和组织职工同政府和行政方面对话，逐步做到经常化、制度化”，“应建立起协商对话的渠道和制度，做到下情上达，上情下达，沟通思想，缓解矛盾，使政府了解职工的意见和要求”。,（四）共青团中央,中国共产主义青年团中央委员会的简称，是中国共青团的最高领导机关。根据中国共产党章程和中国共产主义青年团章程的规定，共青团是先进青年的群众组织，是中国共产党的助手和后备军，团中央受党中央委员会的领导。 基本使命是执行党中央的决定，围绕党的中心工作开展适合青年特点的活动。 还有一项重要任务，就是通过它的较为严密的组织渠道，并通过它重点联系的另外两个青年群众团体中华全国
20、青年联合会和中华全国学生联合会，反映和表达全国各界各族青年对国家各方面工作和政府决策的各种意见、建议，反映广大青年的呼声。,共青团有着强烈的政治色彩和在代表青年方面的普遍性。 全国青联，是以共青团为核心的中国各青年团体的联合体，是中国青年中的统战组织，由各界青年中的代表性人物和各组成社团的代表所组成。 委员中，大多数是中青年范围的高级专家、领导干部、企业家、艺术家、运动健将，年轻的民主爱国人士或老一辈民主爱国人士的子女，归侨、侨眷中的青年等。 青联委员的年龄上限实际上已达50岁左右。由于这样一些特点，政界中人通常称之为“中青年政协”或“小政协”。,地方各级青联的主席，一般由地方同级团委的书记或
21、常务副书记担任，同级团委的统战部部长一般任青联的秘书长。 青联，作为共青团范围内的一个意见表达主体还是比较受重视的。 全国学联，特别是其中所包括的大学学生会、研究生会在政治上相当活跃，经常表达各种意见，是各级党政领导的重要的对话者。,（五）全国妇联,是中华全国妇女联合会的简称，是妇联的全国领导机构。妇联按国家行政区划建立地方各级组织。 妇联是中国共产党联系广大妇女的纽带，也是一个重要的意见表达主体，她的一项基本职能就是，维护妇女儿童的合法权益，向社会各界宣传妇女，反映妇女的意见、建议和要求，代表妇女参加社会协商对话，参与民主管理、民主监督，参与制定有关妇女儿童保障的法律、法规、条例。 妇联另一
22、个重要任务是，调查研究各界妇女干部的成长情况，做好妇女人才的发现和推荐工作。这实际上是一种间接的意见表达。,（六）附：关于“农民协会”问题的若干分析,当代中国目前还没有专门性、全国性的农民自己的群众组织。中国共产党在组织农民方面有着丰富的经验。早在1921年中国就有了可考的第一个农民协会，并成为了中国共产党领导农民运动的主要组织形式。 建国以后，特别是作为“政社合一”组织的人民公社成为中国农村的基本社区组成单位以后，农民群众组织在政治、经济生活中的地位便自然下降了。,在农村体制改革，特别是建立社会主义市场经济体制的条件下，中国农民是否应当再拥有自己的群众组织农民协会的问题，就又一次被提了出来。
23、 比如，学者李修义认为： 从农民的角度看，改革使他们成为了独立的土地经营者，要求有一个社会的中间层次，来进行行业管理和综合协调； 从政府的角度看，自身转变职能以后，过去长期包下来的许多事情，需要有新的中介性载体来提供服务。,我们认为，今后中国农民的群众性组织可能是全国性的，也可能是地区性的，抑或是行业性的，但不论如何确实需要。 20世纪80年代以来专业性的农民协会（社团）的迅速发展，就很明显地表明了这一客观需要。 另外，我们也可以不排除这样的思路，即中国的农业劳动者在产业化的过程中，直接迈向组织工会的阶段。 不论如何，即使仅从意见表达的角度说，农业劳动者作为中国最庞大的一个社会利益群体也应当受
24、到充分的尊重。,（七）地方党委和政府,中国共产党的地方党委和地方各级政府是地方政府过程的意见综合机关和决策机关。同时，它们又不可避免地是中央政府过程中重要的意见表达者。 中央在制定国家政策时，不可能不充分地听取地方当局的意见； 同样，在中央领导人与地方当局负责人的工作接触中，在党的全国代表大会、全国人民代表大会和全国政协会议上，地方代表（其中，相当比例是地方党政官员）的部分“发言”会有一定的地方色彩。,在中国，地方政府作为意见表达的一个重要团体，不是附加性的，可为可不为、可多为可少为的。 地方当局与地方群众、地方性代表人物意见表达性质和形式都是不同的。 地方当局表达意见的愿望是强烈的，而且各地
25、方领导人作为“当家人”，他们的意见要比来自普通中共党员和普通群众及其代表人物往往更加具体、更有针对性。 相反，非官员身份代表的意见表达，虽然利益取向明显，但因对政情的了解毕竟较官员有限，因此，在不少情况下，不是稍嫌空泛，就是非常具体。,从表达意见的方式上看，地方当局的领导人既可以党代表、人民代表的身份发言，更可以通过各种“党委书记会议”、“政府办公会议”等途径表达，至于以“汇报”的名义向上一级直到中央领导人表达意见就更普遍、更经常了。 此外，由于上下级之间特有的制约关系，地方当局的领导人在表达意见的内容、方式上，一般都比较慎重，注意留有余地，注意方式方法，同时注意可操作性，注意本地的设想与全国
26、性的工作安排的协调。,三、结构性意见表达主体,结构性意见表达主体是指一般性的人民团体或社会团体。 这些人民团体，虽然不是中国政治制度的基本部分，但是代表着当代中国社会中的某一方面，某一部分的群众，在意见表达中反映着一定的社会利益群体的具体利益和要求。 研究这部分社会团体，对于当代中国政府过程的研究有着特殊的意义。,目前比较有代表性的几大社团联合体：,（一）中国文学艺术界联合会 （二）中国科学技术协会 （三）社会科学界,（一）中国文学艺术界联合会,简称“中国文联”，是中国作家协会、中国戏剧家协会、中国音乐家协会等十余个文学艺术类协会、团体和各省、自治区、直辖市文联所组成的联合组织，于1949年成
27、立。 它的主要任务包括，加强文学艺术家的团结，沟通党和政府以及社会各界同文学艺术家之间进行民主协商和对话的渠道，维护文学艺术家的合法权益等。,他们除了以建议、意见、批评等方式进行意见表达以外，还以他们所掌握的文学艺术形式，通过舆论化的手段来表达他们所代表的群众的意见和呼声，而“文联”是进行这种意见表达的组织依托。 中国的文学艺术家历来有为人民“鼓”与“呼”的光荣传统： 70年代末的“伤痕文学”； 80年代的与对越自卫反击战相配合的“战场文学”； 与改革相适应的“改革文学”； 在人们试图探讨中国社会发展滞后的深层原因时，又出现了通过各种文学艺术形式表现出来的“文化热”等等。,（二）中国科学技术协
28、会,简称“中国科协”，是全国性的科学技术社会团体，由各单项科学技术协会、学会、团体和各省、自治区、直辖市科协所组成。 科协具有跨行业，联系广泛的优势，各专业人才荟萃，1981年成为“世界工程组织联合会”会员组织，1982年恢复了在国际科学联合会理事会的合法席位，在国内外具有重要影响。 中国科协不仅有着科学学术上的权威性，而且在政治生活中也颇具影响力。这个团体是广大科技工作者联系社会的纽带，也是中国共产党联系科技工作者的桥梁。,（三）社会科学界,目前，中国尚未成立全国性的社会科学学术团体。 从1979年开始，省级行政区开始成立了哲学社会科学联合会（简称“社联”或“社科联”），领导和协调本地区哲学
29、社会科学各学科的工作。 省级社联的主要任务是： 贯彻党在社会科学学术研究工作方面的路线、方针、政策， 开展学术交流， 普及社会科学知识， 维护社会科学工作者的正当权益， 搞好与自然科学技术界的综合、协调工作。,各专业哲学社会科学学会、协会、研究会等，是省级社联的团体会员。省（自治区、直辖市）委宣传部指导本省社联的工作，多由省委主管意识形态工作的副书记或常委担任省社联的主席。 哲学社会科学家的专业特点和工作性质，决定了他们对国家政治意见综合以及决策工作必然是高度关注、积极参与的。1978年以来，中国几次重大的理论争鸣，都是以哲学社会科学工作者为主体进行的。 他们所表达的意见，大多是有一定理论深度
30、和有社会调查基础的意见。绝大多数社会科学工作者对自己的意见表达采取高度负责的态度。 他们的意见，对党和政府的意见综合和决策活动是有相当影响力的。,1982年以来，各省、自治区、直辖市普遍提出了建立全国社会科学联合会的动议。 在80年代，“三北” 地区的省级社科联已经召开了五次“协作会议”。1991年9月第五次协作会议，还邀请了“三南” 地区社联的代表，到会的各省、自治区、直辖市共达28个 此外，在这方面，还有侨联、台联、残联等社会团体。,四、功能性意见表达主体,指那些发挥某些表达意见的功能，有一定的社会影响力，但又不是国家政治制度组成部分，也不固定反映某一方面群众或某一两个社会利益群体的意见和
31、建议的社会团体。 凡属此类社会团体，它们的意见表达往往是以“社会舆论”的形式出现的，传播的深度、广度、辐射度相当可观，但又不可能象人民代表这样的意见表达个体、工青妇组织和地方当局这样的意见表达团体，对政府的意见整合和决策有较强的影响力。 由于中国意识形态工作的高度统一性，目前这样的团体尚不多，比较典型的是新闻界。,新闻界自然是相当敏感的。 总的来看，新闻界作为意见表达的一个主体反映的内容即社会问题、社会需求一般是相当广泛的。这一特点带有国际性。 我国新闻界目前表达意见的方式主要有： 有选择地摘发读者来信，选登在读者来信版和读者来信内部版上，前者诉诸舆论，后者提供给有关领导机关做内部参考； 按系统将来信转给有关部门研究、处理； 在一定的舆论导向之下，通过自己的言论、报道反映和表达意见； 一些中共机关报采写“内参”，向领导机关反映记者所观察到的重要问题及相应的分析、意见或建议。,此外，宗教界、企业家群体的意见表达也属于这种类型。总之，在当代中国政府过程中，制度性意见表达主体不仅数量多，而且地位高，结构性意见表达主体、功能性意见表达主体的数量则比较少，个体表达的主观动机和客观条件都尚不充分。,
