1、word 格式论文论 WTO 框架下金融自由化与金融监管的关系内容 提要： WTO 框架下 金融 服务贸易自由化与金融监管的关系 问题 ，实质上是成员方在金融这一特殊领域推进金融自由化的多边纪律与追求监管目标自由的关系问题，监管是自由化取得成功的条件和保障，审慎监管措施不受 GATS 自由化条款或承诺的羁绊。WTO 有关规则蕴涵着审慎措施标准，依此标准审视国内规制政策有助于在实践中对审慎措施进行辨别。随着金融服务贸易被纳入 WTO 的多边 法律 框架，金融服务贸易自由化(简称金融自由化或自由化)与金融监管的关系问题就成了 WTO 和各成员国必须面对的现实问题。寻求金融自由化所需要的多边纪律与各
2、国追求监管目标的自由之间存在冲突。如何解决这一问题取决于二者关系的性质、WTO 法律框架对该关系的体现以及由此引起审慎监管的标准及涵盖范围。本文对以上问题进行探讨，以期对我国入世后的金融开放有所裨益。word 格式论文一、问题的提出金融业通常是各国监管最为严密的行业，监管的背后蕴涵着所追求的政策目标，这些政策目标对各国 经济 和 社会 发展 都具有重要意义。事实上，金融服务由于其战略的重要性和 政治 的敏感性在服务贸易谈判中一直是一个特殊的和备受争议的部门(Moore，XXXX 年来，许多不同类型国家的实践表明，从封闭到开放的转型时期由于没有及时调整宏观经济政策尤其是货币政策，没有对金融体制进
3、行必要的改革及制定可靠和有效的防范规则与监督制度，因此招致金融困难(Edey and Hviding，1995)。有效的监管能够增强开放条件下金融体系的稳定性。首先，奉行有效的监管标准和原则可以使自由化步入正轨。以巴塞尔委员会为例，该机构以监管责任划分和监管标准的充足性为主线，构筑了一个相对严密的监管体系，为金融业特别是国际金融业的监管提供了一个比较完备的蓝本。贯彻和实施这些原则及措施有助于控制、预防与化解金融风险。其次，充分的准入和退出措施可以增强金融业的稳定。最后，WTO 金融服务贸易的深入开展必将进一步推动金融的国际化，使国际金融业面临前所未有的潜在风险，并加剧各国word 格式论文金融
4、之间的竞争。国际金融监管合作有助于堵塞监管漏洞，增强国际金融体系的稳定。(二)金融自由化与金融监管的关系在 WTO 法律框架内的体现正是因为金融自由化利益的实现需要以监管为条件和保障，WTO 有关规则允许成员国在削减金融服务贸易壁垒和逐步实现金融自由化的同时采取审慎监管措施。根据金融附录的规定，WTO 不阻止成员国采取措施保护金融体系的稳定和金融机构的存款人等，这一点从附录的性质和 GATS 的谈判过程可以得到印证。GATS 的各种附录是根据不同服务贸易领域的不同特点和需要制定的，是对 GATS 基本规则的有效补充，金融附录是在充分考虑金融业特点的基础上对 GATS 有关规则的重要补充和延伸。
5、按照法律适用中特殊优于一般的原则，附录中的审慎例外应得到优先适用。同时，审慎例外(prudential carve-out)本身就意味着审慎措施不必列入金融承诺表，也不受金融承诺的限制。金融附录使用“无论本协定其他条款如何规定”的措辞，充分表明成员方采取审慎措施word 格式论文不受 GATS 自由化条款或承诺的限制。附录中的审慎例外明确规定，成员国有权采取措施维护金融业的统一、稳定和保护存款人。因为在很大程度上金融附录规定有足够的监管自主权和灵活性，所以许多国家才敢于在金融业这一高度敏感的部门实行对外开放。 “附录规定的审慎监管例外代表着许多重大利益的调和，构成在确需慎重的这一敏感领域里为保
6、留监管灵活性而达成的一项妥协”(WTO Committee On Financial Service，2000)。三、WTO 框架下审慎监管措施的标准及涵盖范围(一)审慎监管措施的标准 问题 WTO 并没有对审慎监管进行定义或列举清单，然而，透过GATS 特别是 金融 附录的有关规定，可以看出 WTO 框架下的审慎措施蕴涵着以下标准：word 格式论文1辨别监管措施的依据是其目的性。附录规定，不阻止成员国为审慎原因(for prudential reasons)而采取措施。这实际上已经揭示监管的某些内涵即监管出于审慎目的。这一规定表明，WTO 框架内辨别监管措施的主要标准是其目的性而不是其客观
7、效果，即一项措施是不是审慎措施，主要应看其是否出自审慎监管的需要而不是看是否对 GATS 下的承诺和义务造成损害。此外，附录在涉及审慎措施的范围时使用“包括(including)”之措辞，表明在附录明示的保障金融体系稳定和保护存款人等具体目的之外还存在其他审慎目的，以及为这些目的而采取的其他监管措施，这对于确定审慎措施所涵盖的范围具有重要意义。2对于某项措施是否出于审慎目的从而构成审慎措施，通常应根据采取措施国家的情况来认定，且采取措施的国家应当具有相当大的发言权。首先，从横向方面来说，各国金融市场结构、 发展 水平、传统等不尽相同，情况千差万别。对于一国来说是必需的审慎监管措施，而对于其他国
8、家来说可能并不构成审慎措施甚至是贸易保护主义的伪装。其次，从纵向方面来看，金融业在不断发展，金融创新在不断涌现，有效的审慎监管措施只能是对当时的金融状况行之有效的措施，金融状况发生变化，监管措施亦应随之改变。这说明即便是在一个国家的不同阶段也存在监管措施的不同标准。word 格式论文可见，对审慎措施通常应根据不同的金融制度做出不同的解释，否则，监管就很难发挥维护金融稳定和保护存款人等作用，甚至会动摇金融自由化的基础。3对审慎措施应当有必要约束。将审慎措施纳入 WTO 多边纪律之中，就不可能不对各国监管权力产生一定的约束。没有约束或限定过于宽松，就会失去纪律的意义；限定过严，又不能适应各国的不同
9、情况。审慎措施的必要约束就是在二者之间找到一个平衡点。从金融附录的相关规定来看约束主要有两点：禁止用逃避金融自由化承诺和义务的手段以及监管措施须出于审慎目的的直接性。前者是附录对审慎措施施加的一项明确限制，禁止在审慎措施不符合 GATS 规定时用于规避该成员在 GATS 下承诺和义务的手段。后者是指监管措施须直接出于审慎目的。一方面采取措施的国家对审慎的认定具有很大发言权，另一方面又要对之进行上述约束，一个不可避免的问题是如何进行约束。首先，任何审慎目的总能通过一定的客观因素来衡量，如各国的金融体系发展水平、采取措施时的金融态势、措施与目的的对应性等。这就为采取措施的国家进行必要的约束提供了条
10、件。其次，WTO 与其他国际组织的不同就在于通过争端解决机制来适用规则(麦word 格式论文克威尔，2000)。其他国家有权提出异议并通过争议解决程序来确定有关审慎措施是否违反了必要的约束。否则，会导致这些国家特别是那些强国自行采取措施。 “没有争议解决制度，国际贸易关系会很快退化为强权 政治 ”(Hartridge，2000)。因此，WTO 争端解决机制提供了具体的办法。4审慎措施的标准应照顾发展 中国 家的特殊需要，使其享有更多的灵活性。具有不同发展水平或处于不同发展阶段的国家所需要的监管措施不尽相同。GATS 已经注意到并承认发展中国家在服务贸易自由化过程中的特殊需要。GATS 第 19
11、 条规定，自由化的进程要反映各国的发展水平和政策目标，明确规定应给予发展中国家适当的灵活性。所以，无论从金融业的实际情况还是从 GATS 的有关规定来看，发展中国家与发达国家应当具有不同的标准，在实践中就发展中国家的审慎措施提出异议时，要考虑发展中国家对监管灵活性的特殊需要。(二)金融附录中审慎措施的涵盖范围GATS 及附录对各国服务贸易政策建立了两套规则，一是国word 格式论文内规制，二是审慎措施。国内规制并非由东道国任意支配，受到GATS 第 6 条诸多义务限制，而审慎措施则不受此限制。金融业受国内政策规制，而 WTO 推进服务贸易自由化重要手段是规制各国政策。探讨附录中审慎措施涵盖范围
12、，是要依审慎标准考察哪些国内政策通常可能构成审慎措施。现有 研究 多将 影响 金融业的政策分为四类：宏观 经济 政策、审慎规制、追求公共政策目标的非审慎规制和对市场准入或国民待遇的贸易限制。在此仅考察宏观经济政策、追求公共政策目标两项政策与审慎措施的关系问题。在宏观经济政策中，常见的对金融自由化有影响的措施有货币政策和资本管制政策等。货币政策对金融服务的提供产生的影响是显而易见的。例如，中央银行进行公开市场业务操作，必然影响货币供应量、利率、汇率等，从而对整个金融市场产生影响。GATS 及金融附录将行使政府职权提供的服务排除在 GATS 适用范围外。上述措施无疑构成行使政府职权所提供的服务，因
13、而可以排除GATS 的限制。然而，这些措施显然也可以被认为是为确保金融体系的统一和稳定而采取的审慎措施。对于资本管制政策，根据 GATS第 16 条的有关解释，成员方仅承担与跨境提供有关的资本流动义务和与商业存在有关的资本流入义务。因此，一国为维护金融稳定、防范金融危机而采取的限制短期资本流入等措施，并不都在 GATS 的调整范围内。即便这些措施与上述义务承担有关，但为了确保金融word 格式论文体系的统一和稳定，成员方仍可以审慎措施为根据对经常项目和资本项目交易进行限制。此外，当成员国出现严重收支不平衡或对外金融困难时，也有权根据 GATS 第 12 条对其已承担具体承诺的服务贸易进行限制，
14、包括与其承诺有关的国际支付与划拨进行限制。对市场准入或国民待遇的贸易限制主要由 GATS 第 16 条和第 17 条调整，虽然附录规定审慎措施不需列入服务承诺表中，但是在一定条件下对市场准入或国民待遇的贸易限制亦构成或转化为审慎措施。以商业存在市场准入的贸易限制为例，对 法律 实体形式的限制和对外国资本在当地金融机构参股的限制十分常见。尽管这些措施可能受发展本国金融业的政策驱动，但也可能是出于监管考虑，因为对外国金融机构分支机构的监管需要有关外国总部的信息，这比对在当地注册机构的监管要困难得多。对市场准入其他形式的限制常见的有：对许可数量的限制包括指标和经济需要标准、对金融机构营业机构数目的限
15、制和对金融机构交易额或资产额的限制等。这些措施有审慎的成分，如限制金融业过度竞争以减少行业风险，但在很多情况下其主要目的是限制竞争和保护国内的金融业，而不是直接为了维护金融稳定和保护存款人等，因而通常不构成附录意义上的审慎措施。在国民待遇方面，值得注意的是对陷入危机困境的金融机构进行救助问题。这种救助的主要目的通常是保护存款人和恢复金融业的稳定，因而构成审慎措施，同时亦构成政府行使权word 格式论文力提供的服务。四、WTO 框架下金融自由化与监管关系对中国的启示(一)加强金融监管维护金融稳定有效的金融监管和稳定的宏观经济环境是金融自由化发挥其积极作用的重要条件。要充分利用金融自由化带来的促进
16、经济增长利益，中国必须健全金融监管体制，加强金融监管和监管的国际合作，并在监管中尽可能采用国际标准、惯例。同时，金融服务贸易自由化本身就意味着必须进行范围广泛的金融体制改革。根据GATS 规定的原则、规则和纪律在金融服务领域做出多边承诺，正是这个改革的过程。由于实现金融服务贸易自由化并非放松管理，在某种意义上，它反而要求加强国内规则的规范作用，突出表现在防范规则和监督制度方面，建立稳定健全的金融体制。因此，WTO 关于金融服务贸易的法律制度既为逐步实现非歧视原则基础上的金融自由化提供了工具，也为其成员进行国内金融改革、建立健全的金融体制提供契机。word 格式论文(二)坚持金融附录规定的标准和
17、原则，反对对监管施加额外限制在国际金融一体化的条件下，维护国内金融业的稳定和繁荣往往需要在多边场合进行必要的斗争。中国金融市场还不发达，抗风险能力还不强，在这种条件下，监管对加入 WTO 后中国金融业的进一步开放更加必不可少。因此，在围绕金融自由化与监管这一命题的斗争中，中国应坚持金融附录所确定的标准和原则，坚持成员方有权灵活地采取本国金融体系需要的监管措施，反对在金融附录之外给监管施加额外限制。同时应充分利用 GATS 对发展中国家的有利规定，坚持在处理监管问题上发展中国家与发达国家应当具有不同标准。附录规定的审慎监管例外代表着许多重大利益的调和，构成在确需慎重的这一敏感领域里为保留监管灵活性而达成的一项妥协。改变各国在监管问题拥有的灵活性就会改变维系金融服务框架规则的原有利益平衡，特别是在金融领域，由于金融服务贸易的特点所决定，如果监管得不到保障，就意味着国家对金融控制的最后一道闸门被打破，对此中国应有高度的重视。
