走向“预算国家”——财政转型与国家建设.doc

1、走向“预算国家”财政转型与国家建设专栏走向“预算国家”财政转型与国家建设王绍光 马 骏 3“毫不夸张地说,一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。 ”Schick,A.(1990:1)“如果你不能预算,你如何治理?”Wildavsky,A.(1988)【摘 要】在国家建设过程中,重构财政制度至关重要,财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。在西方国家建设历史上,出现过两次重要的财政转型从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家” 。预算国家是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家,它具有两个基本特征:财政集中和预算监督。随着这些国家成功地向预算国家转型,它们的国家治理也变得

2、更加高效而且负责。1978 年经济体制改革以来,中国逐步从“自产国家”向 “税收国家”转型。随着 1999 年启动预算改革,中国开始迈向“预算国家” 。不过,在建立预算国家的道路上,中国仍然面临很多挑战,不仅预算监督亟待加强 ,集中统一也需要继续完善。 【关键词】财政转型国家建设预算国家任何国家都要汲取财政资源并按一定的方式进行支出。国家汲取和使用财政资源的方式有很多,也就是说,财政制度有很多种。不同的财政制度通常与不同的国家治理制度相联系,并意味着不同的国家治理水平。现代国家一般都采用现代预算制度来组织和管理财 3 王绍光,香港中文大学政治与公共行政系,教授;马骏,中山大学行政管理研究中心、

3、中山大学政治与公共事务管理学院,教授。公共行政评论 2008 年第 1 期 1专栏:国家建设与政府改革政收支。最近,王绍光(2007)将这样的国家称为“预算国家”,并分析了法国、英国和美国向“预算国家”转型的历史过程。本文通过将财政转型和国家建设联系起来,进一步完善了“预算国家”这一分析概念,并用来分析中国的预算改革。本文主要包括三大部分。在第一部分,我们将在国家建设的框架内讨论财政转型,并试图构建一个以预算国家为核心的国家建设的初步理论。我们首先阐明这样一个观点:财政制度转型是国家治理制度转型的关键,财政转型可以引导国家治理转型。随后,我们总结了国家建设历史上两次重要的财政转型从“领地国家”

4、到“税收国家”再到“预算国家”,并分析了预算国家的两个基本特征:集中统一和预算监督。在第二部分,我们总结了英国、法国和美国这三个国家建立“预算国家”的经验。从某种角度看,这不仅是三条建立“预算国家”的道路,也是三条建立现代国家的道路。对这些历史经验的分析和总结,有助于我们更好地理解中国预算改革在现阶段的主要任务以及相应的制度建设重点。在借鉴国外经验时,我们需要具备必要的历史意识。我们要看其他国家处在大致类似的发展阶段、面临大致相同的问题时,它们是如何解决的,而不能仅仅看别人正在做什么,我们就跟着做什么。本文的第三部分以建立预算国家为核心,对中国的预算改革进行了分析,并提出了进一步完善的建议。最

5、后对全文进行总结。一、国家建设、财政转型与预算国家:一个初步的理论无论是哪一种类型的国家,它都必须汲取财政资源并按一定的方式进行支出。一旦国家的财政制度发生改变,在很大程度上,国家的治理制度也会随之改变。因此,在国家建设的过程中,应抓住财政制度这个关键环节,通过财政制度改革来引导国家治理制度转型。(一)国家建设与财政转型建立一个有能力而且负责的国家,是现代国家建设的基本目标。 公共行政评论 2008 年第 1 期 2走向“预算国家”要实现这个目标,需要在很多方面进行制度建设,重构国家治理制度。在这过程中,财政制度无疑是一个非常关键的环节。因为无论是什么性质的国家,其活动都离不开财政支撑。国家机

6、器的运转需要资金,制订政策实质上是在分配资金,实施政策也需要资金保障。总之,没有资金什么活动都不可能开展。从这个意义上看,如何筹集资金并进行支出固然首先是一个财政问题,但更是一个国家治理问题。不同的财政制度,一般都是与不同的国家治理制度联系在一起的,通常也意味着不同的国家治理水平。因此,改变国家取钱、分钱和用钱的方式,就能在很大程度上改变国家做事的方式,改变国家的治理制度。财政制度转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。如果能通过财政制度重构,改进国家的理财水平,也就可以在很大程度上提高国家的治理水平。正如著名预算专家希克(Schick,1990:1)所说的:“毫不夸张地说,一个国家的治理能

7、力在很大程度上取决于它的预算能力。 ”所谓预算能力就是指能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。下面,将从提高国家能力和建立负责的政府这两个角度,进一步阐明财政制度转型的重要性。首先,无论如何定义国家能力,它都必须包括汲取财政收入并按照一定的方式进行支出这两个方面的内容。例如,麦格达尔(Mig2dal,1988:4-5)定义的国家能力就包括国家的社会渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源以及按既定的方式拨款或者使用资源的能力。不过,更准确地说,汲取财政收入并按一定方式进行支出是国家能力最基本的支持性要素之一。而且,“相对于其他任何要素而言,一个国家筹集和配置财政资源的方式更能说明国家现有的

8、(和即将具备的)能力”(Skocpol,1985:17)。分析国家能力,必须兼顾汲取和使用财政资源这两个方面的内在斯科波(Skocpol,1985:16)看来,国家能力必须具备的“普遍性的支撑”包括:绝对的主权完整、对于特定领土稳定的行政-军事控制、忠诚而且有技能的官员、充足的财政资源以及对之进行配置的权力和组织方式。公共行政评论 2008 年第 1 期 3专栏:国家建设与政府改革容。国家固然需要有足够的汲取能力才能有效地实现其目标,而且,无论出于什么动机或目的,即使仅仅是为了满足统治者的消费,国家都会有很强的动机去汲取财政收入。但是,仅有汲取能力并不能确保国家能有效地实现其政策目标,并取得合

9、法性。如果没有有效的财政制度,国家汲取财政收入的活动也可能是低效率的。例如,可能会存在各种腐败。即使国家汲取财政收入的活动是高效率的,也不能说它就一定具有很高的国家能力即使仅仅从实现国家的目标来看。例如,尽管国家已经从社会中汲取了足够的财政资源,但是,由于收入管理分散,资金都被控制在地方政府或者各个政府部门,国家实际上可用的财政资源反而经常面临短缺。在既定的财政收入水平下,国家能力在很大程度上取决于国家能不能有效率地分配财政资源,并在资金的使用过程中减少各种浪费和腐败。无论在历史上还是在现实中,我们都不难找到这样的例子:一个国家可能有很高的收入汲取能力,但是,它的资源配置能力及进而通过配置资源

10、来发展经济、解决社会问题的能力却很低。总而言之,只有将汲取和支出资源这两方面结合起来,才能准确地理解国家能力。其次,对于建立责任政府、落实“政治问责”(politicalaccounta2bility)这一目标来说,“财政问责”(financialaccountability)是根本性的、必不可少的条件。如果缺乏财政问责,政治问责就不可能具有实质性的内容(FunnellCooper,1998:10)。此外,政治问责本身也更加关注这样一个基本的问题:“为什么要以某种特定的方式支出资金以及它们带来了什么结果或好处”(Glynn,1987:21)。从本质上看,政治问责包括两个基本要素:可回答性(an

11、swer2ability)和实施性(enforcement)。前者主要是指应该负责的官员有义务提供关于他们的行动无论是计划的、正在从事的或者已经完成的各种相关信息,并就这些行动的正当性进行解释。后者主要是指“问责机构”有能力根据行动的恰当与否,对应该负责的机构或者官员进行奖励或者惩罚(Schedler,1999:14)。可见,要使政府负责,首先必须要求它提供关于活动的各种信息,并就这些活动的正当性 公共行政评论 2008 年第 1期 4走向“预算国家”进行解释。从问责的需要来看,所有与政府活动相关的信息和解释都是有用的。但是,最重要的关于活动的信息及解释应该是关于政府收支方面的信息。这个道理是

12、显而易见的。政府开展任何活动都需要筹集和安排一定的财政资源。没有财政资源,什么活动都不可能开展。因此,政府在这方面提供的信息越全面和详细,我们对政府的活动也就了解得越全面和详细。在此基础上,如果能建立起一种要求政府提供解释并对那些不能提供恰当解释的活动进行否决的制度,以及一种以奖惩为特征的实施机制,那么,我们就可以让政府变得负责。在西方现代国家建设的历史上,发生了两次意义深远的财政制度转型。它们不仅改变了国家汲取和支出财政资源的方式,而且也导致国家治理制度的转型。第一次财政制度转型是从“领地国家”向“税收国家”转型,第二次转型是从“税收国家”向“预算国家”转型(王绍光,2007)。前者使得国家

13、汲取财政收入的方式发生了根本性的转变,后者不仅从根本上改变了国家使用财政资源的方式,而且从整体上重构了国家的收支管理。随着财政制度的成功转型,这些国家开始迈向现代国家。在很大程度上可以说,如果没有这两次财政制度转型,现代国家建设是不可能成功的。(二)税收国家在现代国家建设的历史上,财政制度的转型最早发生在财政收入方面。这似乎并不难以理解。无论是什么国家,它都必须有相对充足的财政收入才能成其为国家。在汲取充足的财政收入方面,所有国家都有很强的动机。然而,汲取财政收入必然会引起国家与社会经济之间的互动,一旦国家汲取财政收入的方式发生转变,必然会产生超出财政领域的社会影响。正如熊彼特(Schumpe

14、ter,19911918)指出的,与财政收入相联系的财政体系是理解社会和政治变化的关键,它不仅是衡量社会变化的重要指标,也是社会变化的源泉。在不同的财政收入汲取方式下,国家和社会之间的关系是不同公共行政评论 2008 年第 1 期 5专栏:国家建设与政府改革的。一旦国家汲取财政收入的方式发生变化,必然会使得国家与社会的关系发生改变,有时甚至是根本性的改变。在财政社会学中,与财政收入相联系的概念是“财政国家”(fis2calstate)。根据收入来源不同,主要有六种“财政国家”:领地国家(domain-state)、贡赋国家(tribute-state)、关税国家(tariff-state)、税

15、收国家(tax-state)、贸易国家(trade-state)、自产国家(owner-state)(Tarschy,1988;Campbell,1996)。从一种类型的财政国家转向另一种类型的财政国家,不仅国家汲取财政收入的方式会发生转变,而且常常会伴随着国家与社会关系的调整,伴随着政治变迁和国家治理方式的转型。在近现代时期(1500-1800 年),最重要的财政国家转型是从“领地国家”转变到“税收国家” 。这始于欧洲中世纪后期,一直到 18 世纪末期才完成。这一转型对欧洲国家的政治制度与国家治理产生了重大影响,从根本上改变了它们的国家治理制度。中世纪的欧洲国家都是“领地国家”,它是封建制度

16、的产物。在封建制下,国家的财政收入主要有两个来源,一部分来自国王自己的领地,另一部分来自诸侯进贡以及来自司法收费方面的收入;国家无权直接对诸侯领地进行征税。由于领地国家的统治者主要依赖其领地收入而生存,因此,国家财政对于社会的影响是有限的。从中世纪后期开始,在战争和宫廷消费所形成的巨大支出压力的驱使之下,加上新兴的商业繁荣也累积了让各国统治者垂涎三尺的财富,国家于是开始到领地之外去寻找额外的收入来源,以税收的方式将领地之外的其他财产所有者的财富的一部分转化为国家财政收入。这就使得这些欧洲国家逐渐转变为另一种类型的财政国家“税收国家” 。税收自古便有,但有税收的国家不一定是税收国家。税收国家是中

17、央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力,而且,更重要的是,国家的财政收入主要来源于私人部门(家庭和私有经济)的财富,这使得税收国家的财政收入高度依赖于私人财富(Schumpeter,19911918;Musgrave,1980;BatesLien,1985;Tar2schy,1988;王绍光,2007)。6 公共行政评论 2008 年第 1 期走向“预算国家”欧洲各国向税收国家转变的速度是不同的。大约在 13世纪晚期至 15 世纪中期,英国和法国王室才逐步摆脱对领地收入的依赖。但直到 1630 年,瑞典、丹麦的领地收入仍占财政总收入的 44.8%和 36.9%。在普鲁士,迟至 17

18、78-1779 年,仍有近一半的财政收入来自领地。总的说来,从 13 世纪末到18 世纪是欧洲国家建立税收国家的关键时期(王绍光,2007)。在这一时期,随着统治者开始获得并垄断了征税权,欧洲国家纷纷转向税收国家。税收国家的建立大大地提高了国家的财政汲取能力(主要与领地国家相比),但是它也使得国家越来越依赖于私人部门。在汲取税收收入的过程中,国家不得不与私人部门讨价还价,并在某些关键的时候做出政治上的让步,最终导致国家重新构造了财政制度和政治制度,其中尤以议会制的产生最为重要。早期的议会制既是纳税人(尤其是纳税大户)为了保护自己的财产而建立起来的制度,也是国家用来和这些纳税大户讨价还价、获得征

19、税方面的同意与合作的制度(Musgrave,1980;BatesLien,1985)。然而,从领地国家转向税收国家的政治影响远不止于此。在税收国家,由于国家的财政收入越来越依赖于私人部门的财富,一种纳税人意识逐渐形成。在这种背景下,纳税人及其代表不仅希望将国家的征税行为纳入某种制度化的约束,而且越来越要求国家能够负责而且有效率地使用这些纳税人提供给国家的资金。对于税收国家来说,由于财政收入不再是来自统治者自己的财产所形成的收益,不再是“私人资金”,而是“公共资金”,用公共资金建立起来的政府就不再是“私人政府”,而是“公共政府” 。既然是“公共政府”,就必须对公众负责,尤其是在资金的汲取和使用上

20、负责(WebberWil2davsky,1986:148,299)。正是在这个意义上,著名财政学家马斯格雷夫(Musgrave,1980:363)总结说:“税收是现代民主制度兴起的先决条件。”然而,如果没有一个有效的财政制度将所有的收支都集中起来并进行约束和规范,要约束国家的收支行为并使之负责是很难的。公共行政评论 2008 年第 1 期 7专栏:国家建设与政府改革正如韦贝尔和瓦尔达沃夫斯基(WebberWildavsky,1986:228)总结的:在中世纪欧洲,国王和他的人民都很穷;在近现代时期(从 15 到 18 世纪),绝大多数人民仍然很穷,但是,国王开始变富裕了,这主要是因为通过提高收

21、入征收能力,他们的政府的财富上升了。通过机敏地估计他们的臣民的容忍度,统治者稳步地增加税收负担。?通过收获来自生产率提高的果实,上升的财政收入使得国王可以过上令人眩目的生活和发动扩展国家的战争。在一些国家,负担之重已经超过了人民的容忍度。在 13 世纪末至 18 世纪末这一时期,随着国家逐步从领地国家过渡到税收国家,国家的财政收入汲取能力大大得到提高。然而,由于不能将国家所有的收支活动都整合进一个有效率而且负责的制度框架内进行规范和约束,财政收支管理仍然弊端丛生。一方面,国家的收入汲取行为经常存在各种过度掠夺的现象,甚至激发了各种抗税暴动,而且收入征收也是低效率甚至是腐败的;另一方面,尽管国家

22、汲取的财政收入越来越多,但是,这些资金中的绝大部分并没有被用于公共目的,而主要被用来满足统治者及其军队和官僚体系的消费,而且,充满着浪费和腐败(WebberWildavsky,1986:228-282;Caiden,1988,1989)。要解决这些问题,需要全面、彻底地根据“公共政府”的原则重构国家财政制度。没有一个符合“公共政府”精神的现代预算制度,就不可能有真正的公共政府。(三)预算国家如果把财政收支的记录称之为“预算”,则预算古已有之。因为任何统治者都需要财政方面的记录,尤其是税收方面的记录,以便预测收入,防止下属盗用税收款项。在支出方面,统治者当然也希望限制下属乱花钱,尽管他们并不想限

23、制自己的开销。不过,前现代国家 公共行政评论 2008 年第 1 期 8走向“预算国家”的“预算”有三个特点。一是乱,税收、支出与借贷往往混杂在一起。二是散,收入往往采取分头包税(taxfarming)的方式进行征收;支出往往采取专款专用(earmarking)的方式,君王无从了解国家整体的收支状况。三是只限制贪官不限制君王,无论中外,除个别王朝的统治者能以国用不足、下民困苦而简乘舆服御、后宫用度外,大多是挥霍无度。所以,这些前现代国家都不是我们所说的“预算国家” 。也就说,有预算的国家不一定就是预算国家(王绍光,2007)。建立预算国家经历了一个漫长的历史过程。税收国家为预算国家的建立奠定了

24、基础,只有转化为税收国家后,才可能变为预算国家。然而,税收国家只是预算国家产生的必要条件,不是充分条件。只有拥有现代预算制度的国家,才能称为“预算国家”(王绍光,2007)。现代预算制度萌芽于税收国家形成的后期,即 17 世纪后期的英国。1688 年光荣革命后,为了适应国会议员们越来越强烈的加强监督政府资金的要求,英国国会不仅进一步巩固了原有的收入同意权,而且获得了对政府开支的否决权以及对已开支的支出款项的审计权,国会进而任命了各种委员会来审查它授权的资金在使用过程中是否做到了“明智、诚实和经济” 。这些措施极大地加强了国会的预算监督权,也提高了它的预算监督能力(NorthWeingast,1

25、989;Premchand,1999)。这也使得财政问责进入了一个崭新的阶段。在 17 世纪以前,国家也有财政问责的问题。但它主要是和领地国家君主的私产管理联系在一起的,问责的重点是,财政官员是否保证君主的财产安全、保值和增值。然而,17 世纪后期的这一系列旨在加强议会监督的改革颠倒了财政问责的链条,使得财政问责在“向谁负责”这个问题上发生了根本性的改变:“从对国王的个人负责转变为对人民的代表负责”(Premchand,1999:152)。18 世纪末期,为了实现资金收支管理的经济与效率,英国进一步对政府的财政管理进行集中和规范。例如,要求建立一个将所有支出合并在一起的支出预算,要求各个政府部

26、门提前计划一年的支出,要求所有部门都按照统一的格式记录支出,等等(WebberWildavsky,1986:公共行政评论 2008 年第 1 期 9专栏:国家建设与政府改革 326)。18 世纪后期,法国也开始在政府内部将收支权力集中到当时建立起来的财政部,由它在政府内部进行集中的管理,其集中型的国库管理模式对现代预算制度产生了很大影响(Premchand,1999)。不过,直到 19 世纪,现代预算制度才最后成型,并发展成为现代国家治理的基本制度。西方国家建立现代预算制度的时间各异。尽管英国在 18 世纪的后 25 年就已开始编制预算,但是,直到 1866 年,它才在支出方面建立起全面的国库

27、控制,也是在这一时期,它才建立以内阁承担整体预算责任的行政预算体制,从而才建立起真正的预算体制(Cleveland,1915;WebberWildavsky,1986:327)。1814 年,法国开始编制年度预算,这被视为现代预算的第一次实践(Caiden,1989)。从1817 到 1827 年间,法国颁布了一系列旨在对税收和支出进行集中管理的法令。但其后的预算改革经常被政治动荡打断。1830 年,比利时模仿法国模式建立了现代预算制度,但不是很成功,它的预算体系很长时间都没有整合在一起,例如议会经常要在一年中不停地审批预算。1848 年后,荷兰建立了有利于议会控制支出的集中型财政体制。其他的

28、欧洲国家也在 19 世纪后期和 20 世纪初建立起现代预算制度:意大利(1860)、瑞典(1876)、挪威(1905)、丹麦(1915)。美国的现代预算制度建立比较晚,直到 20 世纪 20 年代才建立起现代预算制度(WebberWildavsky,1986:327)。那么,什么是现代预算?根据著名预算专家克里夫兰(Cleve2land,1915)对现代预算的讨论,现代预算可以定义如下(王绍光,2007):现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报,而是一个计划。这个计划必须由行政首脑准备与提交;它必须是全面的、有清晰分类的、统

29、一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的;它必须经代议机构批准与授权后方可实施,并公之于众。 公共行政评论 2008 年第 1 期 10走向“预算国家”这一定义有三点关键:1.现代预算是由应该负责并且可以负责的行政首脑提交的财政收支计划,这是它区别于其他计划之处;2.这个计划必须由代议机构审查批准,在代议机构批准政府的财政收支计划之前,政府不得收一分钱、花一分钱;3.这个计划必须包括全面而且详细的政府计划的活动的各种信息,以有助于负责审批的代议机构做出同意或不同意的决定(Cleveland,1915)。总之,遵循现代预算原则建立起来的“预算国家”,必须具备两个显著标志:第一是财政上的集中统一

30、,也就是说,在财政收支管理方面实行权力集中,将所有的政府收支统到一本帐里,而不能有两本帐、三本帐、四本帐,并建立统一的程序与规则对所有的收支进行管理。这样才能确保预算是全面的、统一的、准确的、严密的、有时效的。第二是预算监督,也就是说代议机构能监督政府的财政收支,确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。这两者是互相支持、缺一不可的(王绍光,2007)。随着现代预算制度的建立,这些国家开始以一种“前所未有的方式”从公民那里汲取财政收入,并将之用于公共的目的或“集体目标” 。这些现代民主国家终于发展出一种“被广泛视为有效率的、有生产率的,而且比以前更加公正的”财

31、政制度(WebberWildavsky,1986:300,301)。现代预算制度的建立,使得国家汲取和支出财政资源的方式发生了根本性的转变。因此,预算专家凯顿(Caiden,1989)将中世纪后期一直到 19 世纪以前的财政史称为“前预算时代”,而将现代预算制度成型的 19 世纪视为“预算时代”的开始。然而,财政制度的转型也是国家治理制度的转型。随着现代预算制度的确立,这些建立起现代预算制度的“预算国家”也进入了现代国家,开始以一种全新的方式更理性、更负责地治理国家。总的说来,19 世纪成型的现代预算制度有两个重要的目标:一是理性,二是负责。在财政领域实现这两个目标,在很大程度引导了国家治理制

32、度朝着这一方向迈进。首先,财政管理理性化带来了整个政府管理及国家治理的理性公共行政评论 2008 年第 1 期 11专栏:国家建设与政府改革化。财政活动理性化的主要目标是建立秩序、规范行为、实现经济(减少浪费),它深受当时发生的工业革命的理性化和追求效率的影响。因此,在这一时期,各国的预算改革都致力于在政府财政管理领域进行集权,解决资金管理分散化的问题,并设计相应的程序和规则来规范政府及其各个机构的收支行为,建立像财政部这样的控制机构来监督政府各个机构的收支。在当时,财政管理领域是政府内部最早实现这种理性化的,财政管理理性化标志着“政府理性”这一现代理念开始付诸实施,并为以后政府管理逐步理性化

33、以及政府承担更多的职能创造了条件(WebberWildavsky,1986:323-326)。而且,现代预算制度使得这些预算国家开始建立起一个内在一致的预算体系,不仅将整个财政收支有机地联系在一起,而且将政府内部各个部分及其行动有机地联结起来,这使得国家治理开始以一个“内在一致的、互相联系的、统一的国家”的形式展开(Khan,1997:139)。其次,在财政领域落实财政责任,为建立责任政府奠定了坚实的基础。19 世纪是民主化浪潮席卷欧洲的时期。在这一时期,征税权从国王转移到议会手中。在这种背景下,各国议会纷纷开始建立各种预算监督机制,加强议会对政府收支的监督,这使得财政问责进入一个全新的阶段。

34、一方面,法国式的以财政部为核心的集中型预算管理被置于议会各个委员会的监督之下;另一方面,在独立的审计机构的协助之下,议会开始比较有效地监督政府及其各个机构的收支行为是否与预算保持一致,是否遵守各种规章制度,是否做到经济、节约(WebberWildavsky,1986:299-230,329-331;Premchand,1999)。这就在选举问责这一“纵向问责”机制之上增加了一套更具有实质性内容的“横向问责”机制(Schedler,1999),从而确保国家活动对人民负责。 公共行政评论2008 年第 1 期 12走向“预算国家”二、从税收国家到预算国家:法国、英国和美国的经验预算国家有两个标志:

35、集中统一和预算监督。从这两个标志出发,从逻辑上讲,存在三种向预算国家转型的可能途径。一是先有集中统一,后有预算监督;二是集中统一和预算监督交替推进;三是先有预算监督,后有集中统一。历史上,法国、英国、美国正好分别走上了这三条路。这实际上也可以看成是建立现代预算制度以及预算国家的三条道路。因为,无论如何对 20 世纪的预算体系进行分类,英国模式、法国模式、美国模式都是三种最重要的模式。英国模式主要是在英国形成随后又被各个曾经是英属殖民地的国家借鉴的预算模式。尽管美国也曾经是英属殖民地,但是,由于其相对独特的国家建设历程,所以,它成为一个例外,并发展成一个独立的模式。法国模式是在法国形成,并影响了

36、原法属殖民地国家的预算制度。当然,自 20 世纪 50 年代以来,由于各国互相借鉴其他国家的预算改革,各国之间的预算制度的差别已不如此前那么明显(Premchand,1983:132-134)。不过,由于本文主要讨论现代预算制度形成的早期,因此将这三个国家的建设道路视为三条建立预算国家的基本道路是成立的。同时,从国家建设的角度看,这也是三条建设现代国家的道路。(一)法国道路法国从税收国家到预算国家的转型模式就是先实现集中统一,后实现预算监督。虽然早在 15 世纪初,法国就规定税收必须经过等级议会批准,但在当时的等级议会制度下,这项权力形同虚设。不经国王的召集,它就不能开会;1614 年后,它便

37、没有开会。在 1789 年以前的175 年间,一切税收都是国王说了算。1789 年,路易十六之所以召集等级议会,是为了解决法国面临的严重财政危机,结果却导本节除非另注,全部引自王绍光(2007)。公共行政评论 2008 年第 1 期 13专栏:国家建设与政府改革致了革命。不过,在大革命以前,法国就已经开始采取一系列措施,把财政集中统一起来。每年伊始,中央政府各部都要向国王呈交一份资金需求表;每个月,各部委必须呈交一份资金分配表,说明哪项税收用于哪项支出;而且,这些都须经国王签署后才有效。同时,每年各行省也得向国王呈交收支平衡表(先列支出,后确定资金来自哪项税源),经国王签署后,各省必须严格按计

38、划开支。正因为如此,一位国务卿于 1770 年对路易十五说:“大臣们并不对其所在部门的开支负责,即使他们愿意负责,因为所有的支出最终都需得到殿下您的肯首。因此,当有人批评某部门的支出时,人们知道被批评的对象不是该部的大臣,而是殿下您。 ”尽管如此,当时的财政统一程度还不是很高。1788年 3 月,也就是法国大革命前一年,旧政权通过了它的第一个,也是最后一个所谓的“预算” 。它之所以推出这个预算,其理由是:“长久以来,我们的财政一直被分灶吃饭困扰。我们的税收相当分散,不同的收入用于不同目的的支出。所有的税收最好还是由财政部统起来比较好。 ”实际上,这份预算只停留在文字上。更何况,一年以后,革命就

39、爆发了。1789 年 6 月,刚刚召集的国民会议颁布一项法令,宣告以后表决课税(不包括开支)的权限应当专属于全国代表。但原则归原则,当时的国民会议根本不知道如何行使自己的权力,也没有建立相应的预算制度。进入 19 世纪,受理性哲学家的影响,拿破仑试图对所有财政开支(包括军事与非军事开支)进行控制。1807 年,拿破仑还创立了国家审计署(TheCourdesComptes),目的是更有效地掌握有关各类开支的信息,从而对财政开支进行有效的监督控制。从这以后,中央政府已经基本上获取了对财政资源的掌控。但拿破仑不把议会监督放在眼里,引起强烈反感。拿破仑被迫流亡后,复辟的波旁王朝进一步强化财政的集中统一

40、的力度。1814 年,法国开始编制年度预算,并宣布每年将根据政府部门的需要对它们进行拨款。在 1817-1827 年间,法国通过了一系列财政法令,希望以此实现对财政收入与支出的集中管理。这些法令决定了预算文件的形式,规定 公共行政评论 2008 年第 1 期 14走向“预算国家”会计年度和结账的时间,统一了会计机关的工作,决定了账目的形式和报告书的性质;每年各部长要把报告提交到国家审计署接受审查。尽管实行了财政的集中统一,法国王室仍经常滥用权力。18924走向“预算国家”“前预算时代”(马骏,2005b),既缺乏集中统一,又缺乏预算监督。具体地说,前预算时代的中国财政存在三方面的问题:1.预算

41、资金分配权极其分散,预算编制模式简单,没有部门预算,导致政府内部缺乏集中控制。除了财政部门之外,还有其他的部门拥有资金分配权,财政部门根本无法将整个收支集中起来进行规范性的管理。此外,随着预算外财政的膨胀,各个支出部门也拥有了可以自主支配的预算外资金甚至各种非法的“小金库” 。在资金分配权分散的同时,我国的政府预算编制继续采用原来的功能预算模式,没有部门预算。这一方面使得财政部门无法编制出一个包含所有财政收支、反映政府及其部门全部活动的政府预算。每年的政府预算实际上只包括财政预算内资金,而对于包括预算外资金、各种基金、各项事业收入在内的大量政府性资金,基本上仍由单位自行安排,游离于财政预算管理

42、之外,无法用预算的形式对其进行规范。而且,政府预算的编制也只涵盖部分的预算内容。另一方面,传统的功能预算编制模式比较简单、粗糙,即将支出按其在经济建设中所起的功能进行分类、汇总,将收入按其经济性质进行分类、汇总,这使得预算编制不能将资金细化到部门和具体的项目。由于预算编制没有细化,财政部门就不能及时将预算批复给部门,使得部门无法准确地把握预算下达的时间,进而无法统筹安排年度事业发展计划,影响了预算资金效益的发挥,同时也使得部门获得了大量的资金二次分配权,进一步加剧了资金分配权的分散。2.财政管理体制极度分散,导致在预算执行中缺乏监督控制。我国长期实行分散的财政管理体制,各部门都在商业银行开设大

43、量的账户,自行管理预算内外收支。这就导致帐户及现金余额分散,缺乏财政单一账户体系。同时,各个部门自行采购商品或服务,并直接通过自己在商业银行的账户向商品和服务的供给者支付资金。更严以下内容引自中国发展研究基金会组织,马骏等人编写的公共预算读本,参见中国发展研究基金会,2008:14-16。公共行政评论 2008 年第 1 期 25专栏:国家建设与政府改革重的是,对财政活动的监管和会计控制也非常分散。我国的政府会计体系包括相互分割的三套体系:行政单位会计、事业单位会计和代表政府整体的总预算会计,分别对发生在不同领域的财政交易进行记录和处理。在这种模式下,没有任何一个会计体系能够对发生在整个支出周

44、期的财政交易进行完整的记录和监管,财政预算内资金一旦以拨款的形式离开财政部门,财政部门就无法进行监督与控制。至于预算外、制度外的资金,更完全由各个部门坐收坐支。这就使得预算执行过程完全没有集中控制,不仅降低了财政资金的运作效率,而且助长了各种违规行为。3.预算收支管理分散、预算编制粗放,政府根本无法向人大提交一个完整全面的、一致的而且细化的政府预算,政府是一个看不见的政府,这就使人大难以有效地履行预算监督的职能。政府预算只涵盖财政预算内资金,纳入人大预算监督的也只是这一部分资金。而这一部分资金的编制是非常粗略的,报送人大审批的预算草案是按功能汇总的,其预算口径不直接对应于预算部门,且一个科目涉

45、及多个部门,不仅外行看不明白,内行也看不透,人大根本无法从预算草案中看出经费预算与部门工作间的对应关系。最后,没有部门预算,预算只编制到类一级,因此,在预算年度之初,资金并没有落实到具体部门和项目,而是由财政部门根据人代会批准的总预算,参照上一个预算年度的预决算数以及本年度的变化情况等因素逐步下达到各个部门,这就使得人代会批准的预算意义不大,导致预算执行过程中追加、变更频繁,进而使得人大难以跟踪和监督预算的执行情况。(二)1999 年以来的预算改革:走向预算国家 1999 年,中国启动了一场意义深远的预算改革,包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购改革等。这一改革的目标是建立现代预算

46、制度。一方面,它在政府内部将整个政府收支开始集中统一起来进行规范性的管理,另一方面,随着财政集中统一的推进,政府提交人大审查、批准的政府预算开始越来越全面、完整和详 6 公共行政评论 2008 年第 1 期 2走向“预算国家”细,这为人大加强预算监督创造了条件。总之,这一改革标志着中国开始迈向预算国家。1.集中统一预算改革,尤其是部门预算和国库体制改革,极大地推动了财政收支的集中统一。前者将原来分散的财政资金分配权集中到财政部门,并由财政部门制定统一的程序和规则来进行规范。后者将分散的账户和资金集中起来,并在资金的使用过程中由财政部门进行监督与控制。这些都使得财政收支的分配和使用不再像原来那样

47、是完全没有监督和控制的。在新的预算制度下,各个部门都必须遵守既定的程序和规则申请并经审查和批准之后才能获得资金,也必须遵守既定的程序与规则才能使用资金,开展活动。部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础进行编制,“一个部门一本预算”。它要求各部门按照法律或者部门的法定职责,将部门预算与部门的工作目标紧密地结合起来,统一安排使用财政性资金。部门预算改革主要包括两大基本内容(中国发展研究基金会,2008:16-18)。首先,采取综合预算的方法编制部门预算,要求部门将所有收支统一纳入部门预算,这就改变了以前政府预算只反映预算内收支,大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。2002 年,根据

48、国务院关于深化收支两条线,进一步加强财政管理的意见,财政部门加大了将预算外资金纳入预算管理的力度,将公安部等 5 个部门的行政性收费全部纳入预算管理,对国家质检总局等 28 个部门实行“收支两条线”管理。随后几年,每年都逐步将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩。到 2007 年上半年,国务院批准的收费项目 90%以上已纳入预算管理,政府性基金则全部纳入预算管理。这些资金都全额上交国库或财政专户,支出则纳入部门预算编制范围。其次,完善、规范预算编制方法,细化部门预算,建立规范、科学的预算分配模式。部门预算将支出分为基本支出和项目支出两大类,分别采用不同的模式进行管理。对基本支出,建立和完善定额

49、管公共行政评论 2008 年第 1 期 27专栏:国家建设与政府改革理体系,不断细化定额项目、完善定额测定方法。同时,为提高基本支出预算编制的准确性,推进实物费用定额试点,探索定员定额与实物资产占用相结合的定额标准体系。对项目支出预算,采取项目库方式进行管理,将项目按重要程度和轻重缓急排序,使项目经费的安排与部门的事业发展和年度工作重点紧密结合。同时,推动项目支出滚动管理。为了提高预算管理的科学性、规范性和透明性,在编制 2007 年预算时开始全面采用新的政府收支分类体系。这是我国建国以来财政收支分类统计体系最为重大的一次改革,新的政府收支分类体系将有助于更为全面、准确和清晰地反映政府收支活动,编制出一个能够全面、准确地反映政府活动的政府预算。国库体制改革的目标是建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。为了建立国库单一帐户,在改革的过程中,各级各地都开展了清查帐户的工作。例如,2001 年全国范围清查帐户时,在 935,786 个预算帐户中,共取消或合并了 140,725 个帐户。在此基础上,建立了国库单一帐户体系,所有的财政资金必须缴纳进该帐户,所有的支出资金都必须从该帐户流出,而且不到实际支付发生之时,所有的资金都保留在