1、2007年第1期 总第167期白国书删学列提要 回答两个问题：基于美国城市发展背景的ToD适用于中国城市吗?如何使ToD原则在中国的城市发展背景下可操作?并总结出基于中国城市特征的的ToD规划设计原则。关键词 公交导向式土地开发规划设计 上海 香港 台北中图分类号TU984文献标识码A文章编号1000一3363(2007)010091一06作者简介张 明，博士，美国得克萨斯奥斯汀大学社区与区域规划系，助教授，博导，zhangmmailutexasedu刘 菁，武汉城市规划设计研究院，规划师适合中国城市特征的ToD规划设计原则张明 刘菁The Chinese EditiOn Of Transit
2、O rIented DeveIOpmentZHANG Ming。LlU JingAbst喻ct：The p印er atte唧ts to answer觚o questions：1)How印plicable is ToDto Chinese urban deVelopment?2)How can me TOD principles，deVeloped in thewestem context， be practicable in urban China? Answers to the two questions aredmwn f幻m findings of a recently complete
3、d study on the TOD experience in HongKong，Taipei，and ShanghaiThe study memod includes three parts：(1)review ofthe literature on the TOD experience in me selected cities；(2)Field visits of mebest practice of TOD projects in those cities；and(3)IIlteiews of individuals representing 仃ansit agencies， goV
4、emment omcials， and scholarS散脚 nlose cities 劬opemtional model，referred to as TOD-China，was derived丹om the study fiIldingsIts core a缸butes include five pans： Di舵remiated Densi锣， Dockized Di矧ct，DeluXe DesigIl，Diverse Destination and Distributed DividendsKeywords： Transit Oriented Developmem(TOD)，pl锄in
5、g and desi驴， ShaIl曲ai，Hong Kong，Taipei乒产世界各地寻求可持续交通和城市发展的努力中，城市公交与土地开发整合的7IJL发展模式已受到广泛推崇。其基本思路就是将公交车站，尤其是城市轨道交通车站的站点地区建成具有相对高密度，多功能混合，和适宜步行、自行车及公交使用的城市节点。在区域范围内多个这样的节点沿公交线构成网络，形成以公交系统为骨骼的“节点+走廊”式城市形态，从而达到提高土地使用效率，支持公交运营和提升生活质量的目的。近年，很多中国城市进入了轨道交通发展的繁荣时期。至1990年代末，上海、北京、广州等城市已在他们的交通线网中增加了多条地铁线路。这些城市建设
6、轨道交通系统出于两个基本目的：一是为了满足市民不断增长的交通需求：二是为了引+美国林肯土地政策研究院资助研究课题91 万方数据张明 刘菁 适合中国城市特征的ToD规划设计原则导由于经济增长带来城市空间上的扩展，从而遏制摊大饼状的城市蔓延。7r0D的理念与这两个目的基本吻合，理论上讲应成为实现这些目的的首选策略。2005年1月到2006年6月间美国林肯土地政策研究院资助完成了“TOD在中国的实践”课题。该课题选择了五个城市作为案例研究，它们是上海、广州、北京、香港和台北。限于篇幅不再赘述研究课题的全部内容。笔者主要围绕很多被访者提到的两个很有代表性的问题：第一个问题是： “基于美国城市发展背景的
7、TOD理念适用于中国城市吗?”到2006年5月止中文期刊上已发表有关TOD的文章有100多篇。这些学术文章多数推荐TOD的应用。但在访谈中有相当一部分人认为TOD在中国已被研究过了，中国的情况与美国存在较大差异，美国式TOD对中国城市发展建设已没有太多指导意义；第二个问题来自那些基本上接受TOD概念的人。在访谈时，很多人说： “不错，TOD是个好理念。但应该如何实施它?”车站站点周边地区开发亟需一套基于TOD概念的，在中国城市发展背景下可操作的规划设计原则。笔者将从以下三个方面讨论这两个问题。1 TOD的原则与特征除建筑师彼得卡尔索普以外。1990年代末很多学者著书撰文，推出一批与TOD类似概
8、念，例如，公交导向设计翻公交集中型开发【3】，公交社区4】等。很多城市在应用TOD原理规划管理社区建设时也常会有他们自己的术语和定义。用词虽有不同但基本目标一致。TOD有四项公认为最基本的规划和设计要素和原则。它们是密度、土地混合利用、TOD地区的步行环境以及公交服务。有学者强调TOD在财政方面的重要性，因此加上“溢价回收”作为TOD的第五项要素。在实际应用中，这些规划设计要素多有具体的操作指标。11较高密度较高密度是TOD最基本的特征。TOD的目标原则之一就是通过提高密度来增加土地使用效率遏制蔓延。一定程度的居住和就业密度可为公交提供所必需的客流量同时它也是支持TOD地区内零售、商业以及其它
9、活动所需的消费市场基础。卡尔索普建议TOD居住区的最小密度是10户英亩。假设每户为三人那么相应的人口密度就是7500人瓜m2。他建议的TOD居住区平均密度为13500人I【m2。这仅是净居住密度，如果一个TOD地区有60为居住用地，那么所建议的最小和平均人口毛密度就是4500人，km：和8100人瓜m：。迪特马尔和欧兰德闭(Dittmar and Ohland)基于站点的地理区位将TOD分类，并为不同的TOD类型推荐了一系列密度和公交服务指标。人口密度范围从“社区型TOD”的7户英亩(5250人km2)至“城市型TOD”的20户英亩(15000人，km2)，再至“区域92型TOD”的60户，英
10、亩(45000人l(m2)。12混合的土地利用混合利用是roD的另一个主要特征。其目标是多重的，如为居民提供便利服务，平衡居住就业从而减少小汽车出行，增加社区活力等。除居住用地使用外。一定数量的公建和商业用地对形成TOD地区是必需的。卡尔索普为TOD规划提出了一套各类型用地比例(如表1)。他强调土地混合使用也可以在一幢楼内实现。即垂直空间混合使用，例如底层部分零售业和商业中间层办公顶层为公寓住宅。表1 TOD中合适的土地使用混合比例土地利用类型 社区型TOD 城市型TOD公建 lO15 5一15商业中心 1040 30一70居住 50一80 20一60即使同一类型用地混合使用也应加以鼓励。例如
11、居住用地，应鼓励包括公寓、独立住宅和联立住宅等多种形式，他们在面积大小、价格以及所有权(买或租)等方面均有不同。13宜人的步行环境TOD街区的界定主要取决于步行出行的距离。在美国，常用的是400m或510min的步行距离。在TOD街区之外还有次级区域。根据卡尔索普所述。次级区域最大的服务半径可达16km，亦即零售市场的邻里规模。次级区域的密度可比TOD街区低。实施过程中TOD街区的规模还受城市区位、地形条件、天气和其它场地因素制约。德克萨斯州奥斯汀市。2005年TOD城市土地管理条例将站点周边的用地划分为三级，分别是门户区、中问区、过渡区。门户区包括紧邻站台周边的区域，过渡区包括TOD的外围地
12、区。由于每一个规划站点周边可开发土地的规模不同，每一个TOD所包括的三级区域的土地规模也是不同的。由于TOD的空间尺度是基于步行距离来界定的。因此良好的步行环境是TOD街区成功的关键。空问组织，街道和交叉口几何设计等都应优先考虑步行的安全，便捷和舒适。其它模式如自行车，小汽车、出租车以及接驳公交应以步行为核心很好地衔接整合。步行环境这一要素最难量化。这是因为评判步行环境质量的优劣带有很强的主观性。评价标准和期望值会因为社会、文化和环境背景而不同。14高质量公交服务公交是TOD的核心要素。在美国，TOD的一个重要目标就是增加目前占居民总出行不到2的公交使用。成功的rIDD万方数据2007年第1期
13、总第167期白瓦1氍勾洲学列也有赖于公交服务的吸引力。土地开发和公交运营是相辅相成的。迪特马尔和欧兰德详述了一系列公交运营所需的技术与服务频率来支持相应的IDD类型。然而公交服务质量所涵盖的内容远不止发车频率。公交停靠站或枢纽建筑的设计、标牌指示和相关信息、各类公交方式衔接的时间都影响着服务的质量。公交服务的综合高质量吸引既有和潜在的乘客。以上描述的是ToD的基本原则及其广泛应用于美国城市环境背景下的操作模式。但这套操作模式很难直接应用于中国城市，以下用上海、台北和香港的统计数据围绕以上所述的TOD基本原则加以解释。2 TOD的美国操作模式在中国的适用性21 密度上海城区(外环路以内的480k
14、m2区域)的人口密度是13235人瓜m2，远高于卡尔索普(1993)所建议的TOD平均人口密度(8100人I【mz)。在台北，行政区范围的人口密度是9669人l(mz。香港的密度异乎寻常的高，平均人口密度达到40060人I【mz(表2)。这些数据让人们很容易得出这样一个结论，那就是美国模式的TOD密度指标在上海、台北和香港均不适用， 或者说TOD密度目标从城市范围平均值看已在这三个城市实现。表2上海、台北和香港的背景信息(2003)上海 台北 香港行政区人口(100万) 1641 263 681面积(km2) 6341 272 1092$6700 $13000人均GDPpc(美元) $2500
15、0(2004) (T缸wanl行政区人口密度(人km2) 2588 9669 6236城区人口密度(人，km2) 13635 400602_2土地混合利用土地混合利用在中国城市非常普遍。上海、台北和香港等城市的市民共享着一个企业家式传统文化。餐饮、杂货店、便利店、电子、五金以及小型制造业等都是采用家庭经营的模式。传统的建筑形态是以底层门店，楼上居住。城区的建筑大多是垂直混合，即下部为零售业，中间层则是办公和其它公共用途，上部为居住功能。这个传统至今仍随处可见。23公交服务公交在这三个城市中都占有较大比重。如上海和台jE的每km日客流量均超过14万人次。香港为18万多人次1(m。香港的数据包括港
16、铁和九铁(郊区火车)。因港铁的服务区覆盖了香港大部分中心区。华盛顿都市区公交局唧MATA)轨道公交每km日客流量平均值算仅3043人次，不到台北和上海的1，4【q。这表明在美国通过实施TOD来增加客流量对于公交部门来说尚有相当的吸引力，而在中国目前这样的吸引力不大。2004年上海的轨道交通市中心段经历了严重的高峰小时拥挤曾考虑采取增加高峰小时票价的价格政策来改善系统高峰时段的拥挤情况。可见适合中国城市的TOD操作模式应从中国城市站点周边地区开发建设的实践中总结出来。以下是本研究课题总结的适合中国城市特征的TOD规划设计原则。它将上海台北和香港在地铁站点周边地区开发建设的实践经验放在TOD的概念
17、框架中系统地表达出来。3 适合中国城市特征的TOD规划设计原则选择上海、台北和香港这三个城市是基于它们有着共同的文化传统，在生活方式和出行行为等方面有一定的共性，虽然在政治经济等方面所有不同。TODI这个术语在台北的学术著作中于1993年初次出现【)1。然而将土地利用和公交开发相结合的尝试则可追溯到1980年代台北指定轨道交通系统规划和研究的时候。当前，TOD在台北被专家和学者广泛接受，然而它还没被纳入正式的政策。在台北土地是私有的而公交则是一个公共机构，故台北的r0D实践中很多是采取联合开发或公私伙伴等方式。在香港，有港铁公司(MTR)和九铁公司(KCRc)两个轨道交通运营机构，由于直接参与
18、站点周边地区的土地开发过程MTR已经成为全世界为数不多的几个成功案例，它可以从其在公交运营和站点周边土地开发(或其它如广告)等全部承担运行和维护的费用。在上海，如中国其它地区一样，城市土地是国有的，长期计划经济的传统使得公共机构在站点地区的土地开发中扮演主导角色，然而私营经济的角色也在出现。这个适合中国城市特征的TOD包括5方面的特征：级差密度 (Density Di艉rential)；港岛式区划 (Dockized District)；豪华设计 (Deluxe Design)；多样选择 (DiverseDestination)；涨价归公 (Dist曲uted Dividends)。31 级差
19、密度第一个是开发密度。这里强调的是TOD街区内外的密度差异。级差密度描绘的是一条朝着站点斜率上升的密度曲线。也就是随着与站点的距离减小，密度相应增加(图1)。在城区密度可能已经很高，但城市TOD街区的开发密度应更高。在郊区密度通常较低，郊区TOD街区的密度也要高于其周边地区，尽管其实际密度有可能低于城区的平均值。强调密度级差而不是密度本身使得TOD的密度原则适用于不同城市或城市的不同地区。这个级差密度原则旨在提高土地利用效率。它建立在经典93 万方数据张明 刘菁 适合中国城市特征的ToD规划设计原则图1 TOD级差密度示意图城市经济学理论的基础上【8(Alonso 1964)。这个理论的基本概
20、念就是公交投资和服务增强了站点周边土地的可达性，这种可达性的提高在房地产价格中得以体现。越靠近站点的房地产竞标价格越高。土地开发者(私人开发商或公共部门)必须增加使用强度来开发用高价获得的靠近车站的土地。密度级差决定于很多因素。包括区位选址、市场状况、场地限制以及地方土地管理政策。台北的政策是站点周边400m范围内的土地可获得最高50的容积率奖励。香港的站点地区开发强度更多的取决于市场的开发潜力并得到香港规划部门的批准。在上海尚没有类似于香港或台北的土地市场机制，对站点地区土地开发的密度奖励方法有待研究。在中国城市确定密度级差是在TOD应用方面所迫切需要积累的经验。32港岛式区划第二个特征是针
21、对TOD街区的空问界定问题。即站点周边约400m为半径的圆形区域，其潜在的行为理论基础就是由人们可接受的步行距离。步行距离受很多因素影响，如安全感、建筑特征、景观，沿街是否有行人车辆，甚至文化传统背景等【91。TOD的港岛式原则借鉴了水运或航空港的设计(图2)。其目的是要将公交的影响范围扩展到常规的400m距离之外。在水运或航空港的终点站，通常有一个中心控制点，例如检票口或安检点。通过这一点后，人们可以通过步行通道到达商店、展览空间、商务中心。这些功能不仅是为乘客提供服务，也缩减了到达登机或登船口的心理距离。TOD街区的空间界定可以借鉴这些设计手法。这里强调的是通过改善步行环境来减少心理距离。
22、扩大公交的影响范围。香港几个地铁站周边的步行系统的设计提供了很好的实例。图3所示的是湾仔地铁站及其北面的城市街区。该站位于港岛北面密集开发带的中部。车站点北部是居住，商业服务，行政及公共建筑混合用地，主要建筑有香港移民大楼、湾仔区政府以及香港会展中心，站点南部则主要是商业、服务及居住区。受港岛地形影响。该区主要干道为东西走向地铁站的可达性沿图2 TOD的港岛式区划图3香港地铁湾仔站及其步行系统东西方向也较好，而南北向的步行可达性则相当不便。从湾仔站到香港会展中心直线距离约约400m。但心理距离远大于此，因为其间有5条城市干路横向穿越。为减少地面层步行与机动车交通的冲突并改善湾仔站南北向的步行可
23、达性一个立体的步行道网络系统逐步建立和完善。这个系统利用政府大楼或商店宾馆等建筑物的大厅和走廊与人行天桥等设施整合成一体由此提供了一个连接站点与相邻地区设施的全天候步行环境。由该系统可从湾仔站渡船码头，坐轮渡到九龙。尤其值得注意的是政府和商业建筑内的电梯、自动扶梯和厕所都是对公众开放的，为行人提供了方便，为商店餐厅带来了客源，极大地改善了的步行环境与舒适度。上述原则说明了环境设计重要性。33豪华设计这里用“豪华”一词是要强调TOD设计韵高标准和注重细节，设计不仅限于环境方面，还应包括站台、出人口、各接万方数据2007年第1期 总第167期囊黼蒯学列驳换乘交通的时刻表、车辆、站点设备等方面。TO
24、D街区的功能有多重性：它应是一个高效的公交换乘点或枢纽站，同时也应是有个性特征的城市节点，集就业，居住和服务于一处的社区中心。香港、台北和上海的一些地区都提供了豪华设计的范例。淡水站是台北地铁淡水线北端的位于淡水镇的终点站(图4)。该线南北向连接台北城市中心和郊区。它是郊区居民到台北上班的主要交通方式之一。也是台北市民远离都会区去郊游和旅行观光的起迄点。淡水站的月台位于高架铁路上层，它由多种用途混合。包括售票、百货店和办公室。乘客可从铁路两侧进入车站。东侧线型站前广场通往镇中心的主要交通换乘空间，包括公交停靠、出租车停靠站、接送车站起落点；西侧的线型空间则是一个市民广场，紧邻西面的滨水公园。滨
25、水区延伸到北部是集餐饮、购物和多层公寓于一体的旅游度假综合区。人们前往淡水站除享受它的公交服务外，还享受到站点地区所提供的舒适优美的自然与人文环境。它是艺术家和演员展现才艺的场所是参观者购物和饮食的好去处，还是居民遛狗，年轻人约会的绝佳场所。终点站本身的设计也融会了中国传统建筑形式，屋顶的琉璃瓦、色彩和其它建筑语?成为它的亮点。图4台北地铁淡水站细节设计在一定程度上影响人们的行为。在台北很多站台清晰地标明了上下口或等候区。人们自觉地按这些提示有秩序地上、下或候车(这需要经历一段时间的宣传教育与执法管理)。秩序可以提高效率，这尤其反映在高峰时段或较拥挤的站点。对细节关注的深度也反映服务的质量和档
26、次。香港向来重视运用先进技术来提高公交服务效率和质量，如香港地铁的双门系统除了列车上的门之外，站台上也安装了另外一道门。这虽然增加了成本和运营的技术难度，但它带来多方面的好处：它增加了安全性，有效防止乘客不慎跌落站台；它降低了列车噪声从而改善了车站环境质量：它有助于节省能源。因为在一个开敞的站台，当站台或大厅使用空调时，行进的列车会带走相当一部分能源。双门系统在中国大陆很多新建系统中也开始广泛采用。34多样选择这个特征强调的是ToD的尺度内涵。ToD在城市和区域尺度层面上功能布局应在城市或区域规划层面上综合考虑。这是实现通过公交投资(或轨道交通)和TOD的应用来实现引导或调整城市发展形态的关键
27、。在区域尺度，多样选择意味着市民如果选择在TOD街区内生活，就可以通过公交方便地到达区域内的各类服务及功能区。这里就业与居住平衡的概念是关键。应该在公交走廊沿线的每一个通勤圈内保持这种平衡。也就是说在公交30。45min的通勤距离内尽量做到类似的就业方式与居住方式(即工资水平与房价或房租水平)在大小和价格等方面相符合。当然，就业和居住并不一定都要在一个TOD区内达到平衡。香港由于其独有的地理地形特征已基本达到了这样的平衡。上海已经制订了一个城市多中心计划，这些中心分布在5个不同空间尺度上形成了五个等级的城市中心结构：包括城市核心和CBD、城市副中心、城市专业中心、区中心以及社区中心。上海同济大
28、学的学者已作了深入研究，建议将这些中心在空间上与已使用或已规划的轨道交通站点相结合，从而形成1oD网络。这个思路与卡尔索普的论述可谓异曲同工。35涨价归公以上所述的四个特征主要是有关TOD的体形环境。TOD模式的最后一个原则强调其财政经济效用。目前，世界各地轨道交通运营基本是入不敷出(香港除外)。它们往往要从政府那里获得两次补贴。首先，中央或地方政府要对公交系统的建设给与经济补贴，因为轨道交通的建设所需要的资金投入非常巨大；其次，在大多数情况下，票价收入不足以弥补公交运营的高费用。为此，政府不得不再次补贴公交的运营。然而公交投资与发展可以提高站点周边用地的可达性。可达性提高将带来沿线物业价值的
29、提升。一般来说，基础设施公共投资带来地价上涨的经济利益多被私人房地产商或设施相邻土地拥有者获取。涨价归公的做法就是公共部门全部或部分收回因公共投资而带来地价提升的经济利益，然后进行再分配。相关的财政金融概念为“溢价回收”。溢价回收作为一项公共交通的财政政策已经被广泛应用。在美国，有一系列的溢价回收手段，例如协议投资、特别估价区、捐赠、公私合作、增税融资、特别区税收等。 涨价归公一词源于孙中山先生的“三民主义”中关于“平均地权”的论述。他提出实现平均地权的四项政策或步骤，亦即“规定地价，照价征税，照价收买，涨价归公”。这一论点的发展形成与孙中山先生于19世纪末访问美国受到了美国经济学家亨利乔治(
30、18371897)的思想影响有关(本研究项目资助机构美国林肯土地政策研究院也是受亨利乔治影响而创立的)。他也将涨价归公思想体现到城市发展的策略中，95 万方数据张明 刘菁 适合中国城市特征的ToD规划设计原则如孙中山先生曾有将武汉作为民国首都而作过城市发展规划建议f“。台北的土地开发政策一直沿用孙中山先生的思想。实际应用中主要以征收土地增值税的方式进行。香港地铁有限公司(简称港铁)的“地铁+物业”模式应是涨价归公概念实施的最成功的例子，尽管没用“涨价归公”一词。“地铁+物业”模式的中心理念就是将地铁的建设和运营与沿线的物业开发相结合从而将物业开发所得利润用于支付轨道交通系统的建设和运营成本。主
31、要操作程序如下：首先港铁在规划开发的站点周边区域分析开发潜力；然后从政府手中获得可(再)开发物业的土地发展权。港铁以没有铁路为基础的地块价值向政府支付土地费；港铁制定具体的开发计划，确定物业的综合利用(居住、零售、绿地、交通等)、密度(或容积率)以及其它必要设施；在规划获得政府批准后，港铁就开始新建铁路，同时与开发商合作开发物业；由于轨道交通的效益，沿线物业升值。港铁随即将物业按市价出售给私人、企业。与开发商、政府共享利润；港铁将物业升值所获得的利润用于维护和发展轨道交通服务。目前，港铁已在它53个站点中的近一半实行了这种“地铁+物业”的模式。港铁的“地铁+物业”模式证明轨道交通行业可以实现“
32、多赢”：港铁可以得到稳定地资金来源来运营地铁服务而无需依赖政府补贴；普通市民可享受高质量的公交服务同时维持较低的交通花费(低于家庭收入的9)1；对于开发商，港铁扮演了协调人的角色，帮助减少开发商的初期成本(如申请。报批及相应的时间费用)：香港政府也是一个大赢家。自从2000年港铁上市以来。香港政府已从它所占的港铁的76股份中获得超过1030亿港元的净利润。5 结语TOD概念源于美国。其推崇的目标和原则与中国城市正在寻求的可持续发展的目标一致。因此TOD理念对中国城市的交通决策和规划发展有应用价值。然而，现有的基于美国城市背景的TOD应用和操作模式不可直接套用于中国实际。事实上，中，港，台等地许
33、多城市已有多年围绕公交站点开发建设的经验和做法。笔者将上海、台北和香港在地铁站点周边地区开发建设的实践经验，放在TOD的概念框架中系统地表达出来，提出适合中国城市特征的TOD的规划设计原则。其概念内涵包括三个要素：土地利用、交通运营和公共财政。规划设计原则含五个方面：级差密度、港岛式区划、豪华设计、多样选择和涨价归公。在应用中，这些原则还需要结合每个城市、每个站点周边情况具体化，打造每一个TOD都是一次规划设计的创作过程。TOD实施涉及土地，规划，交通，私人开发商，市民团体等各方面机构和群体，TOD的有效实施更有赖于这些机构和群体间具有创造性地合作协调。笔者介绍的阳D模式没有包含体制结构要素，
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