1、292009(2)现代城市研究面向城乡统筹的空间管制规划Spatial Regulation Planning for Urban-Rural Integration金继晶 郑伯红JIN Ji-jing ZHENG Bo-hong文章编号 ： 1009-6000(2009)02-0029-06中图分类号 ： TU982.21 文献标识码 ： B作者简介 ：金继晶，中南大学城市规划与设计专业硕士研究生；郑伯红，博士，中南大学土木建筑学院副院长，教授、博士生导师。1 问题的提出我国城乡规划法和新的城市规划编制办法突出强调了城乡空间管制规划，两者提出空间管制内容包括生态环境、土地资源、水资源、能源、
2、自然与历史文化遗产等方面。然而，过去几年的规划实践表明，对管制的理解不尽相同，编制成果中对管制类型的划分五花八门、各不统一，不便比较与汇总；划分管制区的依据各有侧重，随意性较大；提出的策略没有针对性，规划的可实施性差。如何科学规范城乡空间管制规划的编制，落实城乡规划法的法理精神，统筹城乡一体化，已成当务之急。与强调优化资源配置、治理调控发展，通过调动各方面的积极性，以解决政府和市场的失效问题的管治有所不同，管制更注重制度的规定、控制引导发展，解决以往规划所忽略的城乡协调发展、人与自然和谐发展的问题。而且从上述条文中也可以看出，“管制”与“空间管制”作为一种公共管理的手段，在我国城市规划界越来越
3、引起重视，逐渐将其纳入法律和规章制度。而且从全国到各个乡镇，从区域规划到总体规划，空间管制规划起着协调区域空间发展、保护生态与资源、引导城乡建设、优化资源配置等作用，并且通过对规划区不同类型空间的划分，分区比例结构的提出和相应管理策略的制定，最终使城乡达到一种和谐的态势，实现城乡统筹发展。2 空间管制分区类型与结构2.1 分区类型对城乡进行空间管制，首先应进行空间类型的划分，即划定不同性质、不同管制方式的空间地域，从而更有针对性地制定发展与管制策略。目前国内城镇规划体系中，已经有多个省市县进行了开发管制区的分类，据笔者调查，对其归类可以得到表 1 的三种类型 1 9 。由于各地的标准不一样，各
4、省市县的空间类型区划存在明显差异。 本期聚焦 ： 城乡统筹发展 2009(2)现代城市研究302009(2)现代城市研究安徽省、山西省、甘肃省等地划分的空间类型主要有三类，而且每种类型能够相对应，如安徽的生态敏感区与山西的重点保护地域及甘肃的严格保护区所涵盖内容基本一致；江苏省、内蒙古自治区、河北平泉县、广东化州市和长春市等地空间类型分四类，但各类之间并不完全相同，不能形成一一对应关系；而大连市则将空间类型分为五类，也有别于上述两种情况。对后两种情况进行分析，无论划分为四类还是五类，都可以将其中的某两类整合为一种更高级的类型，亦即看作此两小类（如城镇建设区与乡村建设区）为上一大类（建设发展区）
5、的子因子。因此，我们可以参照安徽等地的标准，将上述所有省市县的空间类型区划为三大类，类型 I、类型 II 和类型 III 。虽然大连的生态缓冲区横跨了类型 I与类型 II ，但可以将此类区域细分后分别划归到类型 I与类型 II ，并不影响对上述两类的区分。由此我们可以知晓，类型 I主要是生态敏感、严格保护或者禁止开发的区域；类型 II 主要是农业开敞、控制开发或者限制开发的区域；而类型 III 主要是城乡发展建设、优先发展和引导调控的区域。不难看出，三种类型有较明显的界线，对其内涵进行抽象化，可以得到类型 I 、类型 II 和类型 III 分别属于城市规划编制办法和中华人民共和国城乡规划法所规
6、定的禁建区、限建区和适建区。将此概念统一，既可以避免各地空间管制“各成一家”的表述，又可以统一内涵，形成共识。而法规条文中只对禁建区、限建区和适建区做了原则性规定，具体内容需明确。2.1.1 禁建区主要针对“生态空间”和“保护空间”，包括自然生态保护区（生态林地、生态湿地、生态绿化廊道以及其他生态敏感地区等）、水资源保护区（河流、湖泊、水库以及取水口、防洪大堤等）、风景旅游保护区（郊野公园、风景区、度假区绿地、民俗风情保护区等）、历史文化保护区（文化遗址、历史街区、特色城镇村落、名人故居墓碑和古树名木建筑等）、基本农田保护区和矿产资源保护区。此外，重要的防护绿地、国道、省道、高速公路、铁路两侧
7、、高压走廊等防护带也应划入禁建区范围。2.1.2 限建区主要针对“农业空间”，包括一般耕地、园地、荒地、未利用地以及与农业相关的池塘、水渠等用地，除此之外，还包括不具生态功能的林地、小片的独立工矿及基础设施建设用地等地区。此区域内生态环境条件普通，以第一产业为主，开发建设活动较少且发展缓慢，整体土地生产力价值较低，但仍需进行控制性开发，不可盲目圈地建设。2.1.3 适建区主要针对“建设空间”，包括现状城镇建成区与村庄建成区，城镇引导建设区和村庄引导建设区，城镇发展建设备用区等，其中引导建设区主要是依据各个城镇与村庄的总体规划进行确定。这些空间地域内表 1 部分省、市、县域内空间类型区划对比省、
8、市、县 类型 I 类型 II 类型 III安徽 生态敏感区 农业开敞区 城镇发展区山西 重点保护地域 适度开发地域 优先发展地域甘肃 严格保护区 控制开发区 规划引导和调控区江苏 生态敏感区 农业开敞区 城镇建设区 乡村建设区内蒙古 严格保护区 控制开发区 鼓励发展区 优先发展区河北平泉 禁止开发区 限制开发区 重点开发区 优化开发区广东化州 生态环境 自然与人文 农村开敞区 城镇建设区敏感区 景观保护区长春 生态环境 历史文化保 城乡一体化地域空间 大都市圈空间敏感空间 护区空间大连 强制环境保护区 生态缓冲区 控制发展区 小拓展发展区 优先发展区2009(2)现代城市研究312009(2)
9、现代城市研究以高效益土地利用为主、鼓励按规划优先开发建设。同时应严格按照总体规划划定的适建区范围，不可在规划区外另辟建设用地。2.2 分区结构中国地域辽阔，各地自然条件差异性很大，城乡空间管制区划不能搞一刀切。目前对于禁建区、限建区和适建区的划分已经有了部分规律性成果，但对三者的占地面积及其用地结构却少有论述。笔者总结各地空间管制规划，得到表 2 中各项数据。此表引用的地区包括中国东部、中部和西部的市、县，地形地貌也涵盖了山地、丘陵、盆地和平原，这样的对比归类具有一定的代表性，既可以说明所研究地区的“三区”用地结构情况，又可为其他地区的空间管制规划提供参考。整体对比显示，各市、县禁建区所占比例
10、大多在 10% 左右，除张家界市（大量的森林公园、风景区和自然保护区）的 33.59% 和娄底市（西部和北部大量山区和风景保护区）的29.24% ，以及沅陵县（较多的风景名胜区和水源涵养区）的 22.53% 和永兴县的 19.32% 外，基本控制在 5% 15% ；限建区大多在 75% 左右，除张家界市的 59.63% 和娄底市的 64.33% 外，基本都控制在 70% 80% ；而适建区比例也大多在 10% 左右，除成都市新都区（近郊区）的 24.65% ，基本都控制在 5% 15% 。从东、中、西部分区来看，东部各地无论其地形地貌如何，“三区”比例都控制在 10% 、 75% 和 10%
11、左右；中部各市、县除湖南张家界市、娄底市以及沅陵县特殊条件和地形外，其他各地的“三区”比例也符合上述指标；西部两地中的重庆市也基本符合上述指标。从地形地貌情况看，平原和盆地地区，无论其区位如何，“三区”比例均能够符合上述指标；而复合地形中，由于多山和风景区的存在，使得“三区”比例不能完全符合上述指标。因此，我们可以得到以下结论：无论地处东、中、西部，只要地形不复杂（山地与水源不多），属于独立的（省、地）市、县（市），则区域内其空间管制禁建区、限建区和适建区宜控制在 10% 、 75% 和 10% 左右，上下浮动不宜超过 5% 。3 空间管制策略针对不同的空间管制区域提出不同的发展与管制策略，因
12、地制宜地实施保护或建设计划，使管制目标更加明确，可以有效避免对有些区域“过严”或“过宽”的强制性“一刀切”政策，更好地统筹城乡协调、有序发展。3.1 禁建区生态首位，保护第一禁建区以维持生态平衡、保护环境质量为第一要务，任何允许进行表 2 各地空间管制规划“三区”用地结构（ % ）市、县 区位 地形地貌 禁建区 限建区 适建区（省、地）市域 江苏连云港市 * 东部 丘陵平原 8.78 77.50 13.72安徽阜阳市 中部 平原 10 80 10安徽合肥市 * 中部 盆地 13.80 71.42 14.78湖南娄底市 * 中部 山地丘陵 29.24 64.33 6.43湖南张家界市 * 中部
13、山地 33.59 59.63 6.78湖南长沙市 * 中部 丘陵平原 10.42 77.74 11.84重庆市 * 西部 山地丘陵 14.19 79.55 6.26县（市）域 江苏泰兴市 东部 平原 8.53 78.8 9.3河北平泉县 东部 低山丘陵 9.2 78.2 12.6湖南平江县 * 中部 低山平原 11.54 78.13 10.33湖南沅陵县 * 中部 山地 22.53 70.50 6.97湖南永兴县 * 中部 山地丘陵 19.32 73.27 7.41湖南宁乡县 * 中部 山地丘陵 14.21 77.44 8.35成都市新都区 * 西部 平原丘陵 6.11 70.83 24.65
14、注：“三区”是在各地原分区类型上进行归类后的结果；带 * 的数据来源于各地规划整理总结。2009(2)现代城市研究322009(2)现代城市研究的行为都应有利于保护，杜绝任何形式的破坏活动。应编制各类禁建区总体规划和保护专项规划，包括自然生态保护区规划、水资源保护区规划、风景旅游保护区规划、历史文化保护区规划、基本农田保护区规划和矿产资源保护区规划以及其他专项保护规划。（ 1 ）严禁在生态敏感区内进行开发建设，禁止采石、挖沙、取土、开垦等破坏活动；严格保护区内的动植物、矿产、水体等资源，禁止狩猎、伐木等违法活动；维护自然保护区内的生态平衡与生态稳定。（ 2 ）严格保护河流、湖泊、水库以及近海等
15、水资源的饮用与使用安全，保证其不受各类固体废弃物和液体排放物的污染，各类污染物必须进行处理，达到标准后方可排入水体。对于防洪大堤、河道以及各类岸线必须指定明确保护整治措施，确保防洪大堤的稳固与河道的通畅。（ 3 ）各类风景旅游保护区应严格保护区内的景点与旅游资源，坚决控制高强度的商业开发，尤其是房地产业的发展。各种以休闲、娱乐、度假等形式的商业开发，也必须在保证生态环境不受影响的前提下进行。（ 4 ）各类文化遗址、历史街区、出土文物地址、文物保护单位等应根据相关法律和技术规定确定严格保护区、重点保护区和一般保护区，其中严格保护区和重点保护区内用地可进行适当的保护性旅游开发，禁止非保护性的开发建
16、设。（ 5 ）划定基本农田保护区范围，编制基本农田保护规划，对基本农田进行严格保护。对确需占用基本农田进行建设的活动，应进行用地置换，保证基本农田总量动态平衡，严禁一切违法占地行为。（ 6 ）对已探明但未开采的各类矿产资源，应进行专项保护，禁止在其周边进行开发建设和随意占用等行为；对在开矿产应进行保护性开采，保护其生态性；对采完弃置矿产，在保护的同时应进行生态治理与生态恢复，还原其生态属性。3.2 限建区农业为主，控制开发限建区作为禁建区和适建区的过渡，既与两者有共性，又具有自身的一些特点，因此对其空间管制应灵活处理，保证此区生态缓冲带的作用，同时也应对其适当引导控制，进行低强度开发建设。（
17、1 ）控制保护此区内的耕地，禁止乱圈乱占等违法行为。城乡建设确需占用耕地的，应经上级主管部门审批后方可进行建设。组织并鼓励部分地区退宅还耕、退耕还林，撤并和搬迁部分村庄，并编制土地整理规划，恢复农业生产。（ 2 ）对一般的荒地、未利用土地应进行保护，加强此区的生态环境建设，植树造林、绿化荒山、治理废弃地，优先进行农业开发耕作，增强本区的生态自净能力。（ 3 ）控制保护与农业灌溉和家畜饮用相关的各类水体，保护其不受污染，保证其供应能力。（ 4 ）本着节约用地、集约发展的原则，农民建房应适当集中，形成规模。各个城镇、农村居民点及工矿区建设严格遵照规划控制指标执行，限定用地总量。（ 5 ）在保证合理
18、控制开发的同时，加强本区的服务功能，成为城镇农副产品供应基地，引入城镇垃圾填埋场、殡葬设施、给水厂等部分市政设施。同时本区各类重大基础设施建设也应有利于城镇的建设，保证对生态敏感区不造成危害。3.3 适建区城乡建设，优化发展适建区的开发建设应基于编制好区域城乡体系规划、城乡总体规划和控制性详细规划，以批准的各类规划为依据，严格按照规划的范围、性质、规模、发展方向及控制指标、设计条件和环境要求开展进行。（ 1 ）该区应以提高土地利用率和收益率为原则，建立完善的国有土地有偿使用制度，允许土地的出让、转让、拍卖和流通，最大程度实现土地的价值。（ 2 ）城镇与农村建设用地各项指标应严格按国家的有关规定
19、进行控制。建设区应严格按照总体规划的用地范围进行控制建设，不得随意占用禁建区与限建区，限建区确需纳入建设用地的，须经主管部门审批同意，并宜低强度开发。2009(2)现代城市研究332009(2)现代城市研究（ 3 ）城镇建设密集区必须进行统一规划协调，按照设施共建共享、环境共建共保、空间协调统一的原则做好空间利用规划。打破行政壁垒和地方保护，按照市场化、一体化的原则协调发展。（ 4 ）该区内需要保护的地段、文物、遗址等，可以根据情况制定相应的专项保护规划，同时应避免在保护区范围内进行建设。（ 5 ）城镇与农村的建设应因地制宜，根据当地地形地貌和现状条件进行合理开发布局，保护各种生态资源、水资源
20、和文化资源等，并逐渐形成地方特色。 小城镇建筑应保持并形成地方风格，延续地方建筑文化、民俗民风。3.4 案例分析3.4.1 长沙市域空间管制规划 10长沙市域多丘陵山地，长沙市城乡一体化发展规划中空间管制规划，划定的禁建区包括河流源头保护区、水源保护区、大面积基本农田保护区和重要生态功能服务区；限建区包括地质灾害和重点隐患区、一般生态服务功能区、重大基础设施预留走廊、其他农田保护区；适建区主要指现状城镇与农村建成区，城镇重点开发区和市中心优质提升区。“三区”分别占 10.42% 、 77.74%和 11.84% 。具体分区保护情况如图1 所示。该规划旨在探求适合长沙市城乡一体化发展的地域空间体
21、系，从更深的层次建构空间资源优化配置的机制。3.4.2 湖南华容县域空间管制规划 11作为县域层面的空间管制规划，华容县域城镇体系规划制定了覆盖全县的空间管制分区，以期通过对不同空间实施不同的管制措施，达到合理永续利用资源、严格保护生态环境、维护开发建设有序性、建立区域资源共享机制、统筹城乡可持续发展的目的。华容系洞庭湖平原地区，水网交错，农耕发达。空间管制规划中划定的禁建区涵盖了全县的生态敏感区、风景区、基本农田和历史人文保护区；限建区包括一般耕地保护区、园林用地等区域；适建区则主要指城镇与农村现状建设用地以及规划引导用地。由于区内有桃花山风景名胜区和较多的水体、生态湿地，华容县空间管制规划
22、中，“三区”分别占 25.56% 、 66.21% 和 8.23% 。具体分区保护情况如图 2 所示。结语本文引用的两个案例，都对市域、县域进行了统一规划，将广大农村地区和自然生态区纳入规划范畴，而这种空间管制规划更加注重2009(2)现代城市研究342009(2)现代城市研究统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展。而建立在视城乡为一种相互依赖、共生共存的有机整体上的空间管制规划，必将更加科学地指导我们的规划设计走上理性、和谐之路。参考文献：1 洪武 . 对城乡空间开发管制规划的初探以阜阳市为例 J. 当代建设 ,2003,(5):26.2 余忠 . 区域规划中的开发管制区划研究 J
23、. 安徽建筑工业学院学报 ( 自然科学版 ),2004,12(6):50-53.3 徐保根 , 张复明 , 郭文炯 . 城镇体系规划中的区域开发管制区划探讨以山西省为例 J. 城市规划 ,2002,26(6):53-56.4 董晓峰 , 屠锦敏 , 张勤 , 等 . 区域开发与城镇发展管治研究省域城镇体系规划中“管治规划”模式探讨 J. 城市规划 ,2005,29(4):18-22.5 郑文含 . 城镇体系规划中的区域空间管制以泰兴市为例 J. 规划师 ,2005,21(3):72-77.6 王瑞君 , 高士平 , 张伟 , 等 . 县域国土主体功能区划及空间管制 J. 河北省科学院学报 ,2
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25、了相关地区空间管制规划成果，通过统计分析，在归类对比的基础上提出城乡空间管制类型、结构与策略，以期使空间管制规划编制更加科学规范。关键词：空间管制；分区结构；禁建区；限建区；适建区Abstract: Spatial regulation is an impor-tant content in the urban and rural planning.The paper investigates and analyses someof the related researches, classifying andcontrasting, and then presents the sort,framework and strategy of urban-rural spa-tial regulation; so as to make the spatialregulation planning more scientific andnormative.Key words: spatial regulation; divisionalproportion; forbidden construction region;limited construction region; feasible con-struction region2009(2)现代城市研究
