1、制度代表已建立的社会秩序和已形成的行为方式，它们是社会的行为准则。土地制度是有关土地拥有和使用的社会规范。表现为宪法、物权法、土地管理法等基本法所规定的土地所有制度与使用制度以及土地管理制度。,例：政策与制度,1987年党的第十三届代表大会上提出，要大力推进社会主义市场经济，包括土地在内的生产力要素，均应在改革中引进市场机制 1988年，在宪法修正案中将有关不得出租土地的条文修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年修订通过的中华人民共和国土地管理法也确定了土地所有权与土地使用权相分离的原则；土地使用权可依法转让的原则；实行国有土地有偿使用制度 楼市调控，土地新政,第三节土地政策,一、
2、土地政策的概念及内涵 1、政策 对“政策”的理解，在不同的国家或地区、学者之间存在一定的差异。辞海中政策一词解释为：“党和国家为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。”美国经济政策学家包尔丁认为，“所谓政策，就是支配为既定目标而采取行动的各种原则”； 在我国的台湾地区，政策则被理解为为增加社会福利而推行的种种措施和策略； 在苏联及东欧地区德国国家中，政策是指国家发展某一部门或事业的思想、战略和策略之目的、任务，实际实施的机制总和；,教材： 对于政策的理解我们可以从广义和狭义两个层次来认识。广义的政策是指行政组织所制定的各种决策；狭义的政策是指一个比较大型的行政组织为完成某项任务而制定的具体目
3、标、准则、方案或办法。,政策是一定社会集团为实现一定利益或完成一定任务而确立的原则和行为准则。按照政策制定的主体可以分为国家政策和政党政策；按照政策规定的范围大小，又可以分为总政策、基本政策、具体政策；从政策制定的层次上可以分为中央政策和地方政策。 政策，特别是执政党的政策与法律有着密切的关系。任何执政党，都要通过国家政权机关，包括利用法律手段贯彻自己的政策。任何一项法律的创制都具有一定的政策背景，都要受到执政党的政策影响。可以说，执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容，决定制度的形成。 政府机构依法制定政策（条例，办法，通知等）实施管理，即制度的实现。,2、土地政策土地政策可以理解为国家、
4、政府、政党为保护土地产权利益，实现土地资源优化配置而制定的行动准则或计划（决策）以及采取的措施。表现形式：主要是法规、条例、决定、通知等。土地是人类生存和发展不可替代的资源，因此所有国家都将土地政策作为治国安邦的重要政策。,3、土地政策的特点 （1）政治性土地是立国之本，任何一个统治者或者统治阶级要治邦安天下，都必须占有足够数量的土地，并制定自己的土地制度。土地政策就是为维护这一土地制度而制定的，因此带有较强的阶级性和政治性。 （2）强制性土地政策是国家、政府、政党或单位为保护土地产权利益，实现土地资源优化配置而制定的计划或行动准则，并通过命令、法规等予以体现，采用行政措施予以实施，因此土地政
5、策具有强制性，任何组织单位和个人都必须遵守，对违背者要予以处罚和制裁 。,（3）历史性土地政策的历史性表现在2个方面：一是同一国家在不同的历史时期土地政策不一样；二是土地政策本身则是历史发展的产物。 （4）区域性制定政策必须因“地”制宜，土地政策也是这样。土地是不动产，它固定于某个地域或地段，不同的周边环境（经济、政治、社会及自然条件等综合系统）产生不同的土地政策环境。,（5）相对稳定性土地政策的稳定性是指土地政策在其有效的范围内相对保持不变，这主要受制于土地政策目标、效益和功能。土地政策的稳定性包含阶段性和连续性2层含义。土地政策的阶段性是指不同历史时期，土地政策具有不同的具体内容；而土地政
6、策的连续性则是指保持土地政策合理内容的继承性和衔接性。然而稳定是相对的，变动则是绝对的，土地政策变动是指主、客观情况发生变化而对其所作的修改、补充或废止。,（6）针对性土地政策是人们主观意志的表现，是对土地管理客观实践的反映，即是为解决土地管理中的实际问题而制定的。因此，具有明显的针对性和目的性。如我国实施土地增值税，是为了规范土地、房地产市场交易秩序，合理调整土地增值收益，维护国家权益；实施基本农田保护条例，是为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和国民经济的发展，等等。,（7）预测性作为指导未来土地分配及开发利用的土地政策，不仅是对未来加以预测和描述，而且更是为未来有效地调控土地资源优化
7、配置服务。 （8）及时性及时性是土地政策的突出特点，土地政策是否及时对土地管理的成效有决定性的影响。但又不是遇到问题瞎表态，而是要按土地政策制定和实施的要求抓住机会、抓紧时间，及时做出决策。,政策的局限性。 第一，政策调整往往缺乏明确性和系统性。政策规范的内容倾向于原则、抽象，权利与义务的规定不明确、不具体，相比之下，法律则倾向于明确、具体、有保障，要求有严格的逻辑结构、统一的体系。 第二，政策缺少法律规范所具有的普遍性和国家强制性，不能像法律直接凭借国家强制力来保障实行。 第三，政策缺少法律规范所具有的稳定性。政策有很大的灵活性，它可以根据形势的变化而改变。较之法律的修改，政策的变化所受的限
8、制和约束要小得多。,例：无奈“高尔夫”2004年，国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知要求从当年1月10日起暂停新的高尔夫球场建设，清理已建、在建的高尔夫球场项目，并要求各省级人民政府上报清理检查和处理的结果。 据记者了解，当时上报的情况中，河南省是全国不多的几个没有高尔夫球场项目的省份之一。不过记者调查显示，距郑州市中心20公里，球场占地面积2000多亩的河南思念（国际）高尔夫俱乐部当时却正在建设之中。 “我们大约是2002年立项，2004年开业的。”高尔夫俱乐部一位人士告诉记者。而上述通知要求清理时间是从2004年1月10日为界限的。 记者还获悉，目前洛阳在牡丹园区域正在兴建高尔夫球场
9、，而重庆在建的高尔夫球场就不止一个。这些都不符合上述通知的要求。,而现在因为宏观调控检查紧，一些地方更是“以租代征”获得土地而又绕过监管。“地方政府不可能向上一级反映这样的问题，所以现在多是当地百姓因租金或补偿款太少而向上反映。” 不过高尔夫球场的背后基本都有当地政府的支持，有文件或会议纪要。这给检查和处理带来了很大困扰。 “地方政府说这主要为了招商引资和税收，这是行政压力和发展压力所致，但这样实际上是违法的。”一位专家对记者说，“在目前宏观调控政策下，地方经济冲动如何疏导和科学化，中央地方财权和事权如何合理划分，这确实是个难题，但我们绕不开。”,3、土地政策的功能 （1）导向功能土地政策对人
10、们开发利用行为及土地经济运行具有引导作用，即土地政策的导向功能。它具有趋前性、规范性特点 。 （2）协调功能土地政策的协调功能是指土地政策对社会经济发展过程中的各种失衡状态的制约、调节能力，如协调地区之间、行业之间、阶层之间、利益群体之间的关系，谋求土地供需缺口下的社会经济协调、有序地发展 。,（3）控制功能土地政策的控制功能是指土地政策制定者通过土地政策对人们的土地开发利用行为以及土地经济运行的制约和促进，从而实现土地资源的优化配置。,二、我国现阶段土地管理政策的演变及主要政策,1982年以前的土地管理政策主要是农村土地管理政策，1982年以后农村、城市土地管理政策两者开始并重发展。1982
11、年以后的土地管理政策。大致有以下几个阶段。 1第一阶段：扭转多头管理阶段（1982.1-1985.12)1982年以前，我国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的体制，1982年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。,这一时期的土地政策主要有： 1982年2月13日国务院发布的村镇建房用地管理条例，该条例第3条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”。1983年11月19日，针对一些企事业单位或个人非法买卖租赁土地问题，国务院发布了关于制止买卖、租赁土地的通知，要求“必须坚决制止”; 1985年10月5日，城乡建设环境保护部发
12、布了集镇实行统一开发、综合建设的几点意见，该意见专门规定了集镇用地的相关政策。,2第二阶段：城乡土地统一管理阶段 1986.1-1996.12几年来的实践证明，城乡土地分割、分散管理的体制极不适应我国耕地资源不足的基本国情。1986年3月，党中央、国务院做出了建立城乡地政统一管理体制的决定，成立国家土地管理局。1996年底，我国已初步形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级管理体系。,这一时期的土地管理政策主要有： 1990。年5月19日，国务院发布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，该条例对城镇土也使用权流转的若干政策问题做了规定。 1994年7月4日，国务院发布了基本农田保护条
13、例，该条例对基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题做了现定。,3第三阶段：体制转轨阶段（1997. 1至今）随着改革探化、形势发展，现行土地管理体制下的土地管理政策已难以满足如强土地管理，切实保护耕地的需要。在这种情况下，既要改革现行“条块结合本制”，又要改变现行滞后实践的土地管理政策。98年成立国土资源部，实行两级管理。,这一阶段的土地政策主要有： 1997年4月15日的中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知; 1998年3月29日的中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非衣业建设项目占用耕地的通知; 1998年6月16日的国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置内设机构
14、和人员编制规定的通知。,1999年5月6日国务院办公厅发布的关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知; 1999年4月28日国土资源部发布的闲置土地处置办法; 2000年1月6日国土资源部发布的关于建立土地有形市场促进土地使用权交易的通知;,2000年6月18日，中共中央国务院发布了关于促进小城镇健康发展的若干意见，这是一个专门针对小城镇而制定的土地管理政策。主要内容为：除法律规定可以划拨的以外，一律实行有偿使用。 2001年4月4日国务院发布了关于加强国有土地资产管理的通知，这是一个专门针对国有土地资产而制定的土地管理政策。主要内容为：严格控制建设用地供应总量；严格实行国有土地有偿使用制度；大
15、力推行国有土地使用权招标、拍卖；加强土地使用权转让管理；加强地价管理；规范土地审批的行政行为。,2004年4月29日国务院办公厅发布国务院办公厅关于深人开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知（国办发明电20042。号）。主要内容有：继续深人开展土地市场治理整顿。治理整顿的主要内容包括，清理检查去年以来的土地占用情况，土地审批情况，耕地占补平衡数量和质量情况，新增建设用地土地有偿使用费的征收和使用情况，征用农民集体土地的补偿、安置情况，经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让中存在的问题。严格建设用地审批管理。治理整顿期间，全国暂停审批农用地转非农建设用地；治理整顿结束后，对因检查和整改不力，经
16、验收不合格的地方，报经国务院同意后，继续暂停审批农用地转非农建设用地，直至达到规定的整改要求。切实保护基本农田。要认真贯彻基本农田保护条例，坚决守住基本农田这条“红线”，任何单位和个人不得突破。国土资源部和农业部要把开展基本农田保护检查作为土地市场清理整顿的重点，着重检查基本农田保护制度的建立和执行情况。不得进行跨市、县的基本农田异地代保，对已发生的要坚决纠正。,严格执行土地利用总体规划和年度计划。要加强对土地利用总体规划和年度计划执行情况的监督检查，对擅自修改土地利用总体规划的，要追究有关地方、部门及其领导人的责任；对擅自突破年度用地计划的，也要追究责任并扣减下一年度用地指标。各类开发区新增
17、建设用地属于农用地的，要纳人当地土地利用年度计划统一管理。严格执行耕地占补平衡制度。各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当；严格控制异地占补平衡，未经国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡；积极推进国土资源管理体制改革。抓紧研究改革征地制度和土地有偿使用费使用办法，制定限制和禁止供地项目目录，完善用地定额标准，严格建设项目的审批和管理。,2004国土资源部发布关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知）（国土资发2004109号）。其主要内容有：充分认识深人开展土地市场治理整顿，严格土地管理的重要意义；深人开展土地市场治理整顿，
18、坚决制止乱占滥用土地行为；严格执行暂停审批农用地转非农建设用地决定，切实控制新增建设用地；加强土地利用总体规划和土地供应管理，积极参与宏观调控；认真抓好基本农田保护检查工作，严格执行耕地占补平衡制度 。,2004年10月21日国务院发布国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）。主要内容有：严格执行土地管理法律法规。牢固树立遵守土地法律法规的意识，严格依照法定权限审批土地，严格执行占用耕地补偿制度，禁止非法压低地价招商，严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理
19、，加强土地利用计划管理，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度功口强建设项目用地预审管理，加强村镇建设用地的管理，严格保护基本农田。,完善征地补偿和安置制度。完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程的监管。健全土地节约利用和收益分配机制。实行强化节约和集约用地政策，推进土地资源的市场化配置，制定和实施新的土地使用标准，严禁闲置土地，完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。明确土地管理的权力和责任，建立耕地保护责任的考核体系，严格土地管理责任追究制，强化对土地执法行为的监督，加强土地管理行政能力建设。,2005年10月28日
20、国务院办公厅发布关于印发省级政府耕地保护责任目标考核办法的通知（国办发200552号）主要内容有：考核采取自查、抽查与核查相结合的办法；全国土地利用变更调查提供的各地区耕地面积、生态退耕面积、基本农田面积以及分等定级的数据，将作为考核参照依据；国务院对各省、自治区、直辖市的耕地保护责任目标考核结果进行通报；耕地保护责任目标考核结果，列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容；县级以上地方人民政府应当根据本办法，结合本行政区域实际情况，制定对下一级人民政府耕地保护责任目标考核办法。,2006年8月31日国务院发布国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号）。主要内容有：进一步
21、明确土地管理和耕地保护的责任；切实保障被征地农民的长远生计；规范土地出让收支管理；调整建设用地有关税费政策；建立工业用地出让最低标准统一公布制度；禁止擅自将农用地转为建设用地；强化对土地管理行为的监督检查；严肃惩处土地违法违规行为。 2007年1月1日起施行。土地出让金管理办法的主要内容包括建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、土地出让金分配方式等，其中国有土地出让收益的分配和管理机制是其中的核心问题。,2008年1月7日,国务院发布国务院关于促进节约集约用地的通知首次提及对闲置用地征收20%闲置税,以及拟对闲置房地产用地征“增值地价”,但此后由于市场回落,这一政策未严格执行。
22、2009年9月26日,国务院发布了一则关于集约用地的通知,针对开发商首次明确规定了相对严格的“闲置”费用标准,并指出将会很快对“闲置”土地征收增值地价。,三、土地管理政策类型体系 在现行土地管理政策体系中，我们见到的分类有以下几种： 按照土地管理政策主体在行政组织中所处的地位不同，可以分为国家的土地管理政策，如“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策；地方土地管理政策，如各省（自治区、直辖市）所制定的各种土地政策；基层土地管理政策，如“山东省宁津县农村宅基地有偿使用办法”等。 从土地管理业务机构设置角度，土地管理政策可以分为地籍管理政策、土地规划管理政策、建设用地管理政策、
23、土地监察管理政策、土地科教管理政策等。 按经济再生产标准分类，土地政策可以分为土地市场政策、土地价格政策、土地金融政策、土地税收政策等。,按照地域差异分为国外土地管理政策和国内土地管理政策；城市土地管理政策和农村土地管理政策；沿海地区土地管理政策和内地土地管理政策；经济发达地区土地管理政策和经济落后地区土地管理政策；开发区土地管理政策和一般地区土地管理政策等。 按照土地所有制的不同分为资本主义国家土地管理政策和社会主义土地管理政策。 按历史发展过程分为古代土地管理政策、近代土地管理政策和现代土地管理政策。 按土地产权类型分为土地所有权政策、土地使用权政策、土地收益权政策和土地处置权政策等。,按
24、土地利用类型分为耕地利用政策、园地利用政策、林地利用政策、牧草地利用政策、交通用地利用政策、工矿与居民点用地政策、水域用地政策、未利用地开发与利用政策。 按土地利用的全过程标准分类，土地政策可以分为土地征收与征用政策、土地生态政策、基本农田保护政策、土地复垦政策等。土地管理政策是在土地管理过程的基础上制定的一系列政策措施体系，我国目前土地管理实践的基本内容有地籍管理、土地权属管理、土地利用管理和土地市场管理4大部分构成，是紧密联系在一起的完整的系统，我国土地管理政策类型也是一个完整的系统,土地出让金管理办法,2007年1月1日起施行的土地出让金管理办法的主要内容包括建立土地出让金收支专户、土地
25、出让金全额进入地方预算、土地出让金分配方式等，其中国有土地出让收益的分配和管理机制是其中的核心问题。,土地出让金纳入地方一直以来，土地出让金有中央和地方管理两种思路。其中，国土资源部的意见就是成立国家土地专项基金，由中央政府部门统一管理土地出让金。此次土地出让金改革是建立土地出让金专用账户，取消预算外的收支专户，将土地出让总收益全部纳入地方财政预算，同时彻底将征收和支出两条线进行了分离。财政把地方财政纳入预算，将加大财政部门在土地管理中的话语权。专家表示，在土地使用、整体规划、土地整理、补偿等问题上，国土资源部仍将起到重要作用,有别于国土资源部将土地出让金统一上收、建立基金专户、由中央统一调配
26、的思路，财政部当时提出的方案核心，是由地方自行安排土地出让金的使用，但规定其中用于“三农”及社会保障的资金比例，并纳入地方财政预算内管理，监督其使用。由于土地出让金收入存在较大的波动性，财政部方案还规定，在当年度的土地出让金收益中40纳入次年财政预算，并规定地方政府不得用于当期收入安排使用，剩余部分则由地方政府在相关领域内自行支配 。,在土地出让金管理体制上，管理办法明确了仍由地方政府管理、中央政府监督的原则。不同的是，以前只是笼统地说，土地出让金由地方政府负责，现在已经明确了由省、区、市政府一把手负责。专家称，土地出让金的一部分统一由中央调配的做法可能会抑制地方政府的批地冲动。据悉，各城市须
27、在当年度的土地出让收益中提取一部分纳入次年的财政预算，地方政府不得用于当期收入安排使用，剩余部分则由地方政府在相关领域内按规定支配。将土地出让收益纳入次年预算将进一步增加透明度，业内专家认为，这有助于防止地方政府“坐支”，使地方政府从以地生财的短期利益中转移出来，着眼于长期收益。,建立专用账户在此之前，土地出让以协议出让为主，交易双方协商价格，出让后直接用于市政建设，不少地方的发改委和财政局都无从过问出让价格和用处。上世纪90年代中期，北京被查出有100亿元土地出让金收入用于违规性城市建设，包括建招待所等，中央开始重视土地出让金的使用问题。规定土地出让金属于财政性资金，应该由财政专户管理。但是
28、地方在将这笔资金交到财政专户前有个过渡户，是由国土部门直接支配，用于支付土地开发公司的土地整理及农民补偿款。进入专户前，财政对这笔资金的具体收支还是不知情。规定了土地出让金财政专用账户后，所有的土地出让金都要进入这个账户，比如说，如果一块地以1000万元成交，这1000万元必须进入财政账户，由财政部门掌控，至于后期的利益分配，都由财政部门来执行，这样既保障了财政的完整性，又体现了国家土地财政的特征。,支持农村建设今后的土地出让总收益的分配情况为：5060被用于拆迁补偿和土地一级开发，15用于农村土地开发和农村基础设施建设，5用于廉租房建设，其余的才能用于城市基础设施建设和城市土地开发。有些省、
29、市已经先行一步。从08年5月1日起，重庆市就规定，土地出让金收益计提农业土地开发资金的比例由按国家核定的土地出让平均纯收益的15调整为20。,“以前各地土地出让金收入用于失地农民补偿、农业土地开发、廉租房建设等公共事业的比例偏低，大部分被用于城市基础设施建设和城市土地开发，这成为中央政府不得不重视的问题。”专家表示，“这样硬性规定主要是为了支持新农村建设。”我国的土地管理体系随着新规定的出台和相关法规的逐步完善将逐步呈现出“体系健全、分工明确、多部门协调”的格局。地方政府在土地领域的“自由空间”将会变窄，这将有利于遏制土地违法、违规问题 。,闲置土地处置办法 2003-2010房地产调控政策,
30、第四节 土地管理体制,一、土地管理体制概述 （一）土地管理体制的概念体制一词在词典中的解释为：国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度；体裁，格局；艺术作品的体裁风格。土地管理体制是指土地管理机构的设置、行政职能权限的划分及土地管理的基本运行方式和原则的总称。体制=机构+机制？,土地管理体制的定义,土地管理体制,土地管理组织各层次、各部门的 组织关系制度化的形式表现,法定程序,社会经济发展,实现土地管理组织 整体功能,实质,土地所有制,服务,决定,（二）土地管理体制的影响因素土地管理体制作为上层建筑的重要组成部分，既受到土地制度、经济体制和政治制度的制约，又要受到文化传统、各国经验
31、的影响。 1、土地制度（所有制）的影响土地制度是土地的所有制、使用制和土地管理制度的统一体。土地管理的实质就是维护国家及统治阶级的利益。因此，土地制度的性质决定土地管理的性质，不同的土地制度，要求有不同的土地管理体制。土地制度作为社会生产关系的组成部分，由社会生产方式所决定。而社会生产方式归根到底又是受生产力的发展状况决定的。因此，土地制度也最终由社会生产力所决定。生产力的发展变化必然引起土地制度的变化，土地制度的变革也要求土地管理体制作相应的变革。,2、经济体制的影响经济体制是社会经济系统的基本框架和基本运行原则的组合，包括所有制关系、经济政策结构、资源配置方式3个要素。其中所有制关系对经济
32、体制的整体有着决定性的影响，决定经济体制的社会性质。土地既是资源又是资产，土地管理体制必然要与社会经济的发展、经济体制的变革相适应。不同土地所有制形式下的土地管理体制的性质、特点不同，即使在同一土地所有制形式下，经济体制的变革，也会导致土地管理体制的变革。,3、基本政治制度的影响一个国家的基本政治制度，主要包括国家政权的组织形式、结构形式、管理形式及其运行机制，它与经济体制一起影响该国的行政管理体制。现代西方资本主义国家的行政管理体制无不受到“三权分立”、议会制的影响，而我国的行政体制则深受“议行合一”、民主集中制等的影响。土地管理体制也不例外，其性质和运行方向取决于国家的基本政治制度，并应与
33、基本政治制度相适应，随基本政治制度的发展变化而变化。 4、民族文化传统和别国经验的影响一个国家在其长期的历史发展过程中形成的政治观念、价值观念、文化传统必然对其行政体制产生深远的影响。而国与国之间政治、经济、文化的交往，又必然引起各国行政管理体制的相互影响和渗透。,（三）当代世界各地土地管理体制的基本模式根据土地管理机构的设置及相应的职责、职权划分，土地管理体制可分为集权、分权、集权与分权相结合3种模式。所谓集权是指国家依法设立专门的土地管理行政机构，统一管理全国的土地和城乡地政；所谓分权是指根据各行业用地的需要，由各职能部门分别建立土地管理机构，分别管理本系统、本部门所使用的土地；所谓集权与
34、分权相结合是指国家依法统一管理与部门依法分别管理相结合的体制，即国家设置统一管理全国土地的职能机构，负责组织协调各行业、各部门用地关系，系统研究、制定和实施国家统一的土地政策、法规、规章和土地利用总体规划、年度计划，统一管理城乡地政等，并在这个前提下，明确各用地主管部门分工负责管理土地的职责和职权,由于世界各国土地资源赋存条件不同，社会经济体制各异，土地资源管理的体制存在着较大的差异。 随着世界经济的发展和工业化、城市化程度的迅速提高，各方面对土地需求的不断增加，分散的土地管理体制造成土地浪费和不合理利用的现象十分严重，土地需求与土地供给之间的矛盾日趋尖锐。许多国家开始对实行多年的分散多头管理
35、体制进行改革，逐步建立起集中统一的土地管理体制。因此，世界许多国家的土地管理体制都经历了由分权、分散多头管理不断向集权、集中统一管理转变的过程 。,（一）美国美国在内政部内设有土地管理局，主要负责对联邦政府土地的管理，并对州和私人土地进行协调。其主要职责是：地籍调查，土地利用规划，建立土地调查档案和土地管理信息系统，牧场管理，对国家经济发展提供有关服务，制定国家矿产开发和利用计划等。其他联邦政府机构也参与部分土地管理工作，如内政部印第安人事务管理局负责印第安人居留地的土地管理工作，城市规划委员会负责城市用地的管理工作，国防部负责军事用地的管理工作,（二）俄罗斯苏联实行分部门按块统一管理城乡土地
36、的办法。前苏联农业部土地利用和土地整治管理总局，负责原全苏联农业用地的管理，并领导各级农业用地管理机构。20世纪90年代初苏联解体后，许多独联体国家在土地制度改革中对土地管理机构也进行了调整。俄罗斯成立了俄罗斯联邦土地资源与规划委员会，下设86个共和国、边区土地资源与规划委员会，将上级土地管理部门对下级土地管理部门的业务指导改为业务领导，将地方土地管理部门负责人的地方政府任命制改为地方政府和上级土地管理部门联合任命制，以此来强化国家管理土地的职能。,（三）英国英国在国家级层面上没有设置统一的土地管理机构，而是由若干部委分类管理。农业用地由农渔食品部土地管理局管理，其主要职责是负责农业用地的使用
37、、统计、地籍管理与绘制土地分类图；森林和林业用地由林业委员会管理；城市用地由环境部管理。 （四）日本日本政府十分重视土地管理工作，设置了统一管理全国城乡土地的国土厅。其主要职责是促进国土资源的合理利用与区域的均衡发展，以利于营造健康、文明、舒适的生活环境。国土厅下设长官官房、计划调整局、土地局、大都市圈整备局、地方振兴局、防灾局，其中土地局为主要的土地管理执行机构。国土厅土地局的主要职责包括：编制并实施全国城乡土地利用计划；控制土地交易，主要是防止土地投机行为；对休闲地管理，编制国土利用形态分类图表，统计各类用地数量和变化；管理地价；组织国土调查。,（五）新西兰将土地资源的管理权全部集中在国家
38、测量与土地信息部，这是国家最高级别的土地管理机关，也是国家直接持有土地产权的代表。全国土地的登记、测量、估价等工作均由该部根据工作的需要在地方设立派出机构进行直接管理，地方各级政府没有土地管理权。,二、我国现行的土地管理体制 （一）我国现行的土地管理体制演变,机构设置的演进,统一管理阶段（1949年 地政局）多头分散管理阶段城乡土地统一管理阶段国土资源相对集中统一管理阶段,多头分散管理阶段,地政局,土地利用总局,农垦部,城市 服务部,内务部,建筑 工程部,1952,1954,1956,内务部,农业部,农业部,多头分散管理阶段,直到1982 年，我国实行的都是城乡土地分割，用地部门分散管理的体制
39、。这种体制的特点是： 各级政府机构中没有专门的土地管理机构； 城乡土地分开管理，农村土地(包括农田和林地)由农业部门管理；城市土地由用地部门分散管理； 水电、交通、铁路等部门对自己使用的土地负责； 军队负责管理军事用地； 城市建设机构负责城市土地的征用、规划、使用与管理。 1982 年，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。,城乡土地统一管理阶段,86年-97年的五级管理模式根据1986年3月21日中共中央和国务院发出的关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知以及1986年6月25日颁布的土地管理法， 确定全国土地资源统一管理体制， 成立直属国务院的国家土
40、地管理局。,通知指出：国务院设置国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作；在国家统一管理的前提下，各有关部门要认真做好本部门用地的规划、利用、保护和建设；所有土地的权属变更，都必须报土地管理部门审查，统一办理批准手续；县以上地方各级人民政府都要根据统一管理土地的原则，建立健全土地管理机构。1986年颁布的土地管理法第5条规定：“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地的统一管理工作，机构设置由省、自治区、直辖市根据实际情况确定。乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。”,由于这种体制确定了五级政府分块管理辖区内土地的模式
41、，地方土地管理部门隶属于同级政府，在土地管理上只能服从于地方政府。特别是在市场经济务件下，地方政府成为相对独立的利益主体，受利益驱动机制的作用，在土地利用的行为导向上往往只考虑局部和短期利益的需要，难以考虑合理利用土地、保护耕地的全局和长远利益。,国土资源相对集中统一管理阶段,国 土 资 源 部,规划管理,保护合理利用,土地资源,矿产资源,海洋资源,97年-今二级管理模式 1997年中共中央发布11号文件指出：“土地问题涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。国家管理土地的职能只能加强，不能削弱。要进一步改革和完善土地管理体制，加强土地管理的法制建设。”98年土地管理法第5条规定：“国务
42、院土地行政主管部门统一负责全国土地的监督和管理工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。此项规定标示着我国土地管理体制将主要实行国家和省两级管理，以省为主的模式。这将有利于加强中央和省级政府对土地宏观调控的职能，强化土地资产国家管理的力度。1998年九届全国人大批准了国务院机构改革方案，决定国家土地管理局与地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局合并组建国土资源部，作为国务院的组成部门，履行全国国土资源的规划、管理、保护与合理利用及监督检查的职能。,2004年底针对土地管理体制方面出现的问题，党和国家确立实行省级以下土地垂直管理。
43、改革后省级国土部门维持现状不变；市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免；设区的市（州），土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土主管部门的派出机构。乡(镇)国土资源管理所的机构编制上收到县(市、旗)人民政府管理；县(市、旗)可以根据实际情况和工作需要，按乡(镇)或区域设置国土资源管理所，为县(市、旗)国土资源主管部门的派出机构。但市、县国土主管部门仍为当地政府的工作部门，人员编制由地方政府管理，土地管理部门领导班子的任免还需要征求地方的意见,2006年7月,国务院办公厅发出关于建立国家土地督察制度有关问题的通知,在全国建立土地督察制度,由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。
44、中央政府希望能将土地管理置于自己的直接控制之下。比较分级管理,“垂直管理”和“土地督察”希冀依靠自我纠正机制对现有管理模式进行改进,但归根到底,“垂直管理”和“土地督察”仍然属于“政府自我控制模式”,即依靠内部监督来加强政府自我克制,依然存在风险。,（二）我国确定土地管理职能的原则土地管理职能是指土地管理机构在土地管理中所担负的职责和应起的作用。它体现着国家进行土地管理活动的基本方向，决定着土地管理的内容、方式及机构的设置等。土地管理职能，从其所起作用的领域划分，可分为行政职能、经济职能和社会职能；从其行政管理的过程和活动方式划分，可分为决策职能、计划职能、组织职能、控制职能、指挥职能、协调职
45、能、监督职能等。土地管理职能确定应遵循以下原则。,1、全国城乡土地统一管理的原则这是在总结我国几十年土地管理实践的基础上得出的一个重要结论。这一原则符合我国人口多、土地资源相对稀缺的国情，符合社会主义市场经济体制条件下，优化土地资源配置，强化土地资产管理的要求 2、资源管理与资产管理并重的原则土地管理部门依法进行土地资源的开发、利用、整治、保护的行政管理；又以国有土地产权代表的身份，理顺土地产权关系，加强土地资产管理，确保土地资产保值增值，,3、土地由国家管理的原则土地资源是整个人类的资源，既是当代人的资源，也是后代的资源，既是本地区的资源，也是相邻地区甚至其他地区的资源，因此应通过加强土地的
46、国家管理，保证土地资源的合理利用，满足整个国家，甚至整个人类发展的要求。 4、以实现土地利用最佳综合效益为目标的原则土地管理要为最大限度地发挥土地资源的利用潜力和经济潜力服务，协调土地关系，实现用地总量平衡和结构平衡。,（三）国土资源部管理体制设置,国土资源部,耕 地 保 护 司,土地 利用 管理 司,财 务 司,办 公 室,地 籍 管 理 司,执 法 监 察 司,政 策 法 规 司,人 事 教 育 司,规 划 司,国际 合作 与科 技司,9 个 土 地 督 察 局,全国土地管理机构网络示意图,国土资源部(A),省级土地管理部门(B1),地(市)级土地管理部门(C1),县级土地管理部门(D1)
47、,乡(镇)土地管理所(E1),乡(镇)土地管理所(E2),乡(镇)土地管理所(En),县级土地管理部门(D2),县级土地管理部门(Dn),地(市)级土地管理部门(C2),地(市)级土地管理部门(Cn),省级土地管理部门(Bn),省级土地管理部门(B2),9个土地督察局,土地管理体制的运行,指令,发出,指挥中心,输入,输出,接受单位,原始信息,反馈机构,加工后信息,国土资源部在土地管理方面的主要职责 拟定有关法律、法规草案，发布土地资源管理规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护与合理利用土地资源的政策；制定土地资源管理的技术标准、规程、规范和办法。组织编制实施全国性及区域性的国土规划
48、、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划和地方土地利用总体规划。 监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地规划执行情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。,（四）、土地管理部门的职责,拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农用地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地只能增加、不能减少。 制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、
49、土地定级和登记等工作。 拟定并组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，制定国有土地划拨使用目录和乡（镇）村用地管理办法几指导农村集体非农土地使用权的流转管理。 指导全国基准地价和标定地价的评测工作，审定地价评估机构的资格，确认土地使用权作价办法，承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。 研究、拟定深化土地管理体制和土地使用制度改革方案，及时总结经验，不断完善各项改革措施。 负责指导、协调土地管理系统的国际交流与合作。 承办国务院交办的其他事项。为了切实履行上述职责，国土资源部相应设置有：办公厅、规划司、政策法规司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用司、执法监察司
50、、人事教育司、国际合作与科技司、财务司等机构，按分工具体履行某个方面土地管理职能。,地方各级土地管理机构设置及职责 1、县级以上人民政府地政部门的职责这里所说的县级以上人民政府地政部门（不含县级）包括省级政府、省级政府所在地的市政府、国务院批准的大中城市和经济特区市政府的地政部门等。根据宪法、土地管理法等法律，参照国务院土地管理部门的职责，上述机构的主要职责有： 宣传、贯彻和执行国家土地法律、法规和政策，并结合本地情况，拟订土地管理方面的地方性法规和规章草案。地方性法规立法权在省级人大及其常委会，省级政府及其地政部门只承担起草任务；有关土地管理方面的规章的制定权在省、市政府，政府的地政部门只有起草或者拟定初稿的职责。 负责本辖区内的土地调查、登记和统计工作，会同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。,
