1、,政府信任关系,行政伦理学第11章,2/43,1、政府信任关系的含义、价值、现状2、政府信任关系的内容 3、政府信任关系的建构,本章重点,3/43,据报道：2007年7月，因任职广胜寺镇党委书记期间对山西黑砖窑事件负有领导责任，刚刚担任临汾市尧都区副区长两个多月的段春霞受到党内严重警告和撤销行政职务处分。然而，段春霞被撤职还不到一年，又在未经公示的情况下，突然于2008年3月被尧都区任命为区长助理。中华人民共和国公务员法及党政领导干部选拔任用工作条例规定，公务员任职前都必须进行公示，并且，受到撤职处分的公务员两年内不得晋升职务。而段春霞的再任，既未公示，也正值处分的受限期，让人们不由得不怀疑2
2、007年因黑砖窑事件被处分的数十名党政干部，都会在集体“蛰伏”之后，随着段春霞的重新起用，“带病”走上新的领导岗位。,第一节 政府信任关系概述,4/43,诚然，曾被免职的段春霞不是不能履新，但如此迫不急待地为她履新，至少可以看出，目前实行的问责制度，尚留有受处分者逃避的空间。虽然，按照党政领导干部选拔任用工作条例，一年以后，引咎辞职的官员是可以复出的，但是，官员复出必须通过合法途径和可行方式来广征民意，在多数民意认可的基础上，再按法律程序办理对他（她）的复出任命手续。我们引进问责制的目的，是对失职者进行惩罚，同时令在职者产生警惕。现在，某些“事故官员”在间隔不到一年后就复出调任到另一个岗位，实
3、际是以另一种形式给予补偿。这样做，既会使公众对政府产生不信任感，又弱化了对在职官员的警示意义。,5/43,同样，一名官员的复出，其程序应该公开化和透明化。因为这些人被免职或者辞职的时候，多是社会各界高度关注的热点。那么，当他们复出的时候，也需要有一个说明或者告知的程序形式。按照我国现行体制，至少应该在正式复出任命前，由相应的人大常委会讨论、质询、投票表决，获多数票通过才有效。不经过这些程序，仅由人事主管部门或相应的政府行政会议通过任命的，都是不合适的。试想，被免职官员在很短时间后复出，他如何证明公众原谅了他呢？如何证明公众重新信任他呢？官员复出，既不是国家秘密，也不是依法受保护的商业秘密或个人
4、隐私，而与人民群众的利益息息相关，因此，有关部门应主动向社会公开，不能以模棱两可的态度一笔带过。资料来源：中国青年报，2008-04-15的相关报道。,6/43,一、政府信任关系的含义 1政府信任关系的含义 政府信任关系是指行政相对人对政府及其行政人员的行政管理活动的合理期待。 在更广泛的意义上，也包括政府及其行政人员在对社会和公众要求作出回应基础上的合作互动期待。,7/43,2政府信任关系的特性 （1）内隐性。政府信任关系表现为社会成员内在的心理过程和态度，是其政治行为的潜在动因。 （2）稳定性。政府信任关系一经形成，便会成为政治文化的一部分。,8/43,二、政府信任关系的价值 （共5点）1
5、良好的政府信任关系能够促进合作并提高行政绩效。 行政权力运行的有效性和绩效与行政人员的工作效率和有效性、工作能力、工作积极性以及对工作的认同感有密切关系。提高行政组织的凝聚力是提高工作绩效的重点，而行政组织凝聚力的基础是行政人员之间的信任关系。,9/43,2良好的政府信任关系是政治合法性的来源。就行政管理而言，合法性包含两个层面：一是形式的合法律性，一是管理的价值观能得到公民的认同。政治合法性的获得，一方面取决于政府的活动，包括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证，另一方面是国家政权在大众当中赢得了广泛信任和忠诚，人们自觉地把对政府的服从当作
6、自己的义务。,10/43,3良好的政府信任关系是当代法治的基本目标。人们之间只有建立信任，才能增进相互间的合作和实现利益一致的关系；只有基于信任而形成的相互合作、利益一致才是内在的而不是被迫的。对抗只能造成社会动荡，摩擦只会增加社会成本。因此，当代法治也就以建立人与人之间，政府与公众之间及国家机关之间的信任关系为目标。,11/43,4良好的政府信任关系是确立未来社会治理模式的必要环节。在服务型的社会治理模式中，制度的设计和安排中无时无处不体现了服务的价值和精神，以此为起点可以建立起信任关系，进而在行为取向上以广泛的、自发的合作为基本模式。在此，信任关系作为必要环节而存在。,12/43,5良好的
7、政府信任关系具有示范作用和推动作用。“上梁不正，下梁歪”、“上有所行，下必效之”，如果连作为信用管理体系的最高管理者以及监督者的政府都打“信用白条”，那么，构建社会信用机制，治理信用“污染”，解决信用危机几乎是不可能的。所以，政府应该在公众中树立诚实、信用的形象。,13/43,三、政府信任关系的现状先来看一组资料。,14/43,资料：地方政府的信用状况,“如果政府的承诺多是空头支票，必然损伤公众对政府的信任，进而导致全社会信用体系的低下。”2003年湖南省政协组织的有关调查显示：政府有些部门没有很好地履行对企业的承诺，企业对政府有些部门的信用评价不高。被调查的企业中，认为政府承诺“全部履行”的
8、占4%，而认为“很少履行”的占10%，“基本履行”的占50%，“部分履行”的占36%；有些损害经济发展的行为还没有得到有效整顿与规范。2002年外商投资企业的129件投诉案中，有68件是对政府部门的投诉。在2003年初政协全会的委员提案中，涉及政府信用的提案占总提案的70%。地方政府的信用状况可见一斑。中国青年报2004-01-15,15/43,我国目前正处于社会转型期，由于新旧体制的摩擦冲突、社会利益分化、价值取向多元化和外来文化冲击等诸多社会因素的影响，政府的社会管理和社会服务的水平、质量和意识与社会和公众的价值期待存在着一定的差距。 解决信任危机问题或重塑信任关系是各级政府的当务之急。,
9、16/43,2003年3月，陕西省丹凤县的蔡川镇天然林保护区发生了一起群体性的毁林事件。据林业部门粗略统计，仅皇台村大南沟砍伐现场一处就有2500棵树木被砍。这里曾是一片非常茂盛的天然林，有青冈树、杨树等各类树种，许多都是长了二三十年的大树。像这样的砍伐现场还有好几处。事发后，部分砍伐和收购树木的村民被拘留。关于毁林原因，村民和镇领导说法不一。村民说，他们没有那么大的胆子砍树，是上面放了“口子”，他们才敢砍的。而村镇领导却说，这是村民的个人行为。据皇台村村民说，其他村也存在强迫村民上交木头的情况。翁沟村的村民明确地说，当时是镇里布置了任务，不砍伐要罚款。记者了解到，镇里确实曾以红头文件的形式下
10、指标强迫村民去“砍枝桠材”。,第二节 政府信任关系的内容,17/43,其实“砍枝桠材”的说法是有问题的。据国家林业局的有关专家说，“枝桠材”是指林木砍伐过后的枝干，在林木砍伐以前是不存在“枝桠材”的。蔡川镇这里是天然林保护区，木材采伐指标是零，所以根本不存在“枝桠材”。然而蔡川镇政府和县林业局却发布了这样一个采集“枝桠材”的文件，逼村民每人上交几千斤的“枝桠材”。另外，当村民把这些长了几十年的老树上交时，竟然也被当作“枝桠材”验收合格了。记者看到的一份皇台村与丹凤县珍宝公司签订的灵芝栽培与回收的合同中规定，皇台村需要为珍宝公司上交30万袋灵芝。按每一个栽培灵芝用的辅料需要2公斤木头计算，30万
11、袋共需要60万公斤的木头。显然，这正是出现大规模毁林的直接原因。,18/43,另外从一张借条记录上记者还发现，蔡川镇几位主要领导曾以个人名义从镇财务那里借过钱。经查实，被镇领导以个人名义借出的这笔钱，本来是上级部门划拨给镇政府修建办公楼的专项工程款。按照财务制度，专项用款不许挪作他用。那么镇领导们挪借这笔钱究竟用来做什么呢？原来，这笔钱是用来在这家丹凤县珍宝公司入股的。村干部与珍宝公司搞合作，镇里的领导却暗中操纵，以红头文件的形式下指标强迫村民去砍树。一旦东窗事发，他们就把祸水泼到村民身上，把自己推得干干净净。现在丹凤县处理了其中的两名镇领导，但大面积的天然林被毁却无法补救，领导干部在群众心目
12、中的形象被损，这个损失也同样是难以弥补的。资料来源：焦点访谈，2003-06-21的相关报道。,19/43,第二节 政府信任关系的内容一、政府与公众的信任关系 1以政府形象为表现形式的政府信任关系公众对政府的合法性认同及其信任投入，主要基于三个来源：一是对产生政府管理的国家主权的信念；二是对政府管理效能的相信；三是对政府所能提供服务的预期。请看一个相关案例：,20/43,2003年，有61位河南农民在每人交了3万元之后，报名参加了河南省获嘉县“境外就业服务中心”组织的赴阿联酋打工计划，准备出国“挣大钱”。按照协议书的内容，他们将在阿联酋工作3年，三年下来每人大概能挣8万块钱，还了账，还能剩5万
13、块。不是没有人考虑过风险。但此次劳务输出计划看起来很“正规”：组织方是获嘉县劳动就业局副局长都振海和由他任负责人的“获嘉县境外就业中心”；出国前，获嘉县前劳动就业局局长王生保曾分别找他们谈话，提醒他们在外“注意国际影响”；他们出行时，县领导还来送行，县电视台还录了像。,21/43,但是，劳工们抵达阿联酋后才发现，他们交了血汗钱换来的工作非常蹊跷：这家公司基本上没几个人，没有固定厂址，没有固定电话，仅有的固定资产就是五台电焊机。而此时，劳工们所交的100多万元已经被这家公司收入囊中。更按照阿当地法律，要在本地工作，除了需要有长期签证之外，还要有劳工证和与雇主的劳动合同。因此，这61人事实上都是在
14、打“黑工”。三个月过去了，工作却始终没有着落，伙食变成了米饭加土豆。,22/43,一直到2003年5月4日，有十几个人被通知上工。为了赶工期，工人们每天工作大约要十七八个小时。同时，由于雇主安全设施不当，造成一人中电身亡，一人重伤。后37名劳工在领事馆门口静坐。领事馆要求省政府派得力干部前往阿联酋。河南省副省长史济春当即批示，要求获嘉县政府立即解决。获嘉县领导对此“高度重视”。先是拆借15万元给领事馆，为劳工回国购买返程机票，同时成立以常务副县长郑援越为组长的调查组予以调查。6月28日，首批23名劳工回到国内。7月24日，都振海带领11名长签人员回国。结果一下飞机，都振海本人即被获嘉县警方“控
15、制”。随后被提起公诉，最终以诈骗罪被判刑12年。,23/43,由于将此事件性质定性为都振海的“个人行为”，因此县政府和劳动就业局皆不愿承担赔偿责任。“个人行为”的来源，是都振海与原劳动就业局签的一份协议，这份签自2001年9月的协议称：经局长办公会议研究决定，同意都振海个人从事劳务输出中介工作，为此每年向劳动就业局交纳5万元承包费。都振海在狱中鸣冤：“我们每次外派，运作的方法都是一样的，有公开的广告，县政府发有许可证，有明确的领导分工，有上级领导的直接参与。如果是诈骗的话，那支持我工作的领导又算什么？”,24/43,都振海被判入狱无疑平了一部分“民愤”。不过一个难以改变的事实是，随着法院认定都
16、振海为“个人行为”，劳工们已经无法通过正常渠道讨回损失。“获嘉县违法劳务输出案”善后调查 作者：柴会群南方周末 2005年03月31日,25/43,2政府信任关系中的政府回应（1）回应是一种共识。如果把政府当作一个伦理共同体，它与其他伦理共同体或伦理个体至少应该有底线意义上的共识。 （2）政府回应包括政府对公众应采取信任的态度。如果政府对公众不信任，就会采取那种不辞劳苦、事无巨细、大包大揽式的管理方式。但不是什么事情都是政府应该管或者能够管好的。如果既管不好，又不愿退出来，或不愿让位于其它有能力的机构，只能损害政府自身的声誉或形象，甚至导致一种“逆反性”社会心理的出现，更不利于社会管理。 （3
17、）政府回应还包括政府自身的自信。 只有基于政府的自信，才能带来对公众的信任。而只有信任，才能换来公众被尊重的感觉。,26/43,3我国政府信任关系中的政府作为（1）做到以德用权。就是要求行政人员在行使公共权力时，首先考虑的是人民的利益而不是一己私利，按照民意，遵循官德，把政府的方针政策不折不扣地告诉人民群众，把政府的关怀送给人民群众，当好信任的桥梁。 （2）政府需要建立起全新的能够充分体现对公民期待的理解、尊重的行政文化：效益取向；民主取向；公正取向。,27/43,二、行政组织间的信任关系1公共关系意义上的政府信任关系 如果说公众与政府间的信任关系属于政府外部的公共关系，行政组织间的信任关系则
18、属于政府内部的公共关系。（1）横向的行政组织信任关系。地方政府组织之间的信任关系政府中不同部门之间的信任关系（2）纵向的行政组织间信任关系。,28/43,2组织理论视角中的信任关系 组织间信任关系是在组织理性发展的过程中随着个体价值理性的彰显、群体价值的运用和共识性规则的建立产生发展的，它与组织的生存和发展息息相关。 如果组织间互不信任，最终将导致行政大系统分崩离析。回顾一下历史上曾出现的封建割据、军阀混战的状况，与行政组织间的互不信任不无相关。,29/43,三、组织内部的信任关系1组织内部的人际信任（1）组织内部的信任关系是组织成员的一种主观知觉经验，它与组织中的人性观及管理方法有较强的关联
19、。Y理论则认为组织成员具有自我控制的能力，也有高层次的心理需求，因此强调人性化的管理，影响所及，组织成员对组织就会呈现正面的整体知觉，相互信任也就会成为组织中的常态。 （2）人际信任是建立在熟悉度及人与人之间的感情联系的基础上。 组织成员间的人际信任表现为两个层面：第一个层面是管理者与被管理者之间的信任；第二个层面是组织中的管理者之间和被管理者之间的信任。,30/43,在印度看不到假货,印度社会的这种自发性的诚信与个人的宗教信仰有着密切关系。在印度，沿街乞讨被视为理所当然，但贪念、偷盗等行为却为教义所严格禁止，因此盗窃、抢劫等案件在印度鲜有发生。再加上整个社会缺乏销赃等关键环节，印度社会“互不
20、设防”的局面便得以维持下来。环球时报2005-10-05,31/43,2作为心理契约的信任关系心理契约是指组织成员及其组织彼此之间所抱持的相互性期望。心理契约能帮助有形组织适应该系统所要解决的任务的特点和特征，促进个人和组织协商一致。组织成员能通过心理契约获得内在性奖酬的机会，去提高自己的业务绩效并发挥更大的创造性。,32/43,全国“两会”召开前夕，全国政协委员、民建中央常委、国家监察部副部长郝明金，就建设诚信政府问题谈了自己的看法和建议。他说，在我国新时期社会主义建设中，无论是贯彻落实科学发展观，还是构建社会主义和谐社会，政府扮演着重要的角色，起着很重要的作用。党在新时期高度重视党的建设的
21、同时，也要重视和加强政府自身的建设，要“两个建设”一起抓，才能抓得好，抓出成效。执政党的执政地位和作用以及能力主要是通过政府体现出来。应当说，各级党的组织以往也是高度重视政府自身建设的，提出了要建设法治政府、责任政府、服务政府，要做到“为民、务实、清廉”等目标，这些无疑都是正确的。但是，有一个问题应引起注意，就是在政府建设中要及时适应社会的发展变化，了解人民群众的意愿，看他们有哪些新的想法，新的要求。因为，在社会发展和政府建设中，总的来说，是人民群众的意愿推动着政府建设向前迈进。政府所要做的就是顺应时代和社会发展的变化，及时调整工作思路和工作方法。,第三节 政府信任关系的建构,33/43,郝明
22、金委员说，最近，有一个事件应引起我们的重视，可能对政府建设产生新的影响，这就是“华南虎”事件。关于“华南虎照片”真伪的争论，引起了全国上下的关注，也使有关地方政府和部门处在了风口浪尖上，处境十分尴尬。2008年2月4日，陕西省林业厅就“草率发布发现华南虎的重大信息”发出向社会公众的致歉信。致歉信说，“举行此次新闻发布会，我们既未按规定程序履行报批手续，也未对华南虎照片拍摄情况进行实地调查，在缺乏实体证据的情况下，就草率发布发现华南虎的重大信息，反映出我厅存在着工作作风漂浮、工作纪律涣散等问题。”暂时平息了这次事件。但是，这一事件却引起我们的深刻的思考，它的意义远超出了“照片”真伪或“华南虎”是
23、否存在自身，而是对政府公信力的一种考验。也就是说，在新的形势下，人民群众的权利意识有所增强，对政府的诚信提出了新的更高的要求。人民群众可以允许政府在工作中“犯错误”，但是，不能原谅政府“撒谎”，缺乏诚信。这可以说是一个新的信号，应当引起我们的高度重视。它警示我们在加强政府自身建设、建设法治政府、责任政府的同时，也要重视政府的诚信建设。资料来源：人民网，2008-02-29的相关报道。,34/43,一、政府信任关系建构的原则1积极建构政府信任关系信任关系建构过程的起点是公众对政府组织的善恶、好坏和顺逆信任关系的已有评价的总和，标示着客观存在的公众对政府组织的信任、理解、支持程度，标示着政府组织的
24、伦理状况。,35/43,2政府信任关系建构的基本原则（1）利益一致性原则。就是政府在行使行政权力过程中以公众的利益为自己的利益，通过利益一致性的追求去建立政府与公众之间的良好关系。 （2）客观求实原则。第一层为说真话。第二层为解真象。第三为求实效。 （3）公开性原则。要增加政府工作的透明度，让内、外公众在可能的条件下尽量多地了解政府各方面的情况，并采取措施让人民群众有更多的机会参政议政。（4）整体性原则。 首先，各级政府的全体行政成员必须自觉维护政府的整体形象；其次，各级政府机关及职能部门都对整个国家的中央政府负责，维护中央政府的形象。,36/43,二、政府信任关系的行为保证（包括3点）1服务
25、价值的选择只有当政府以服务于整个社会的姿态出现，忠诚地服务于社会公众的要求，任何时候都不以任何手段去追求政府自身的利益，它在公众中才会有一个良好的形象，才可能建立起良好的政府信任关系。,37/43,2稳定的公共政策公共政策是一种政府信用。公共政策方面存在的问题：朝令夕改；执行不力。政府要赢得公众的信任，就需要拥有具有科学性、稳定性和连续性公共政策运行机制。,38/43,3积极地进行沟通沟通在改善政府形象、增加公众对政府的信任度方面发挥着非常积极的作用。不仅因为通过有效的沟通，政府能够及时地了解到社会公众对行政领导、决策效果、管理效率、政策反馈、廉政建设以及行政人员的工作风等等方面的意见，而且可
26、以获得公众的理解、合作、信任和支持。,39/43,三、政府信任关系的制度保障1制度建设的方向政府信任关系的建构最终还是要依靠制度，因为，对于公众来说，所能信任的只能是制度。制度能够保证政府官员讲真话、秉公行事和对公众负责。结果，公众就会根据经验，对作为一个整体的政府官员们产生信赖感，对于政府发布的信息、政府的行为，就会保持一种基本的信任。,40/43,2政府信任关系中的制度安排从我国当前的现实来看，建构和保障政府信任关系的制度安排应着重从以下几个方面入手。（1）建立健全政府信用监督机制。（2）确立信赖保护原则。（3）强化行政程序。（4）深化公共政策制定和实施的相关制度改革：遏制政府规制无度的现象；建立健全公共政策制定实施的公开化和民主化机制；建立公共政策实施的评估机制、反馈机制和纠错机制；积极培育社会中介组织，建立健全社会各阶层的利益表达机制。,41/43,本章小结,1、政府信任关系的含义、价值、现状2、政府信任关系的内容 3、政府信任关系的建构,
