1、政府会计改革若干问题 厦门大学 李建发2010年12月,中青报 ,2009年10月26日“公共预算观察志愿者”李德涛在同一天，向广州和上海两城市分别递交部门预算公开申请，8天后两市都给了答复，但结果却截然不同！一个申请被界定属于“国家秘密”而被拒绝，另一个申请则被接受，并称：因09年市本级部门预算涉及114个部门，内容庞大，将全部放到广州财政网上，可公开下载。这是推动广州市财政局开全国先河“解密”政府“账本”的李德涛的“奇遇”。这一答复，让李德涛欣喜若狂。因为，这是“公共预算观察志愿者”多年来先后向财政部、卫生部、教育部、国家统计局、中国人民银行等十多个部委，以及上海、北京、广州等十几个城市发
2、出共计上百封信息公开申请后，终于实现了“零的突破”中国第一次有市政府部门把全市各部门的预算在网上公开。,蒋洪：阳光财政，我盼得头发已白了CCTV新闻会客厅2009年4月23日播出08年6月，蒋洪教授依据政府信息公开条例，设计 113个问题的调查问卷，向全国31个省市区政府信息办、财政厅和人大财经委、预工委进行调查，希望提供06年的财政信息。尽管有心理准备，但调查结果依然让蒋洪吃惊，凡是涉及细节的财政信息，基本无法获得。31个省级财政透明度只有福建一省及格，得分仅有62.7分，最低的省份不到15分，全国财政的透明度总体平均分仅为22分。,中国省级 财政透明度指数（2009）概览,09年新年刚过，
3、中国发生了一件律师要求公开预算的案例，在社会上引起很大反响。上海律师严义明致函国家发改委和财政部，要求公开刺激经济4万亿的去向及财政预算详情。财政部给严义明律师做出了书面回复，这份财政部2009年第1号信息公开回执提出，中央预算、决算草案需要经过全国人大的审查和批准，在批准前不宜对外公开。以人大之名，一句“不宜对外公开”表现了预算监督在中国的起步是何等艰难。,人民日报08年11月17日 辽宁沈阳市民温洪祥向市财政局、市审计局和市政务公开办等部门递交了一份沈阳市政府信息公开申请表，要求沈阳市政府各个部门和各区县(市)政府公开办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入等财务账目，以及政府各部门年度
4、财务审计结果。 沈阳市政务公开办相关负责人分析说:“由于国内还没有先例，政府部门财务信息又极其敏感，难度极大,结果可能不会太乐观。” 温洪祥说:政府信息条例规定，只要不涉及国家机密、个人隐私和商业秘密的信息，就应该公开，财务状况公开是政府信息公开的一项;审计法也明确规定，审计结果可以向社会公布。,我国政府会计的现状如何？预算会计要不要改革?国际政府(公共部门)会计的发展趋势预算会计改革与政府会计建设,一、我国政府会计的现状,1.预算会计与报告的现状预算会计属性及体系-属性:为国家预算管理服务的专业会计、预算管理 工具。-体系:财政总预算会计、行政单位会计、事业单位 会计、执行预算的其他会计（税
5、收会计）。预算会计核算对象-预算资金运动。与财政性资金运动、资金运动或价值运动的范围有较大的差异。,预算会计核算基础与报告基础-收付实现制、历史成本。-当期资金流动。预算会计核算组织-按会计要素、行政事业单位主体组织核算。报告主体与信息使用者-报告主体：政府财政部门、行政事业单位。-信息使用者：政府内部及准外部使用者（如上级政府部门、主管部门以及审计监察部门等）。,报告内容与报告编制技术-报告内容：预算收支情况及结果，预算活动引起的短期资金往来情况。-编制技术：采用自下而上的汇总方法，不是财务报表的“合并”技术方法。报告形式-政府以书面形式对外提供财政决算报告，并不是预算会计报告。,2.现行预
6、算会计与报告存在的主要问题（1）主体不明确政府层面：以财政主体取代政府主体；部门层面：以单位和机构主体取代政府部门主体；政府单位层面：以单位主体取代单位内部“基金”或“项目”主体。我国政府财务报告只有行政事业单位是真正的报告主体，缺少政府报告主体、政府部门报告主体和法律法规限定的“基金”或“项目”报告主体。“公众政府部门单位项目”受托责任链。,（2）会计对象、报告内容与政府财务活动范围、承担的受托责任不匹配。政府的公共受托责任：按立法机关批准的公共预算筹集、使用和管理公共资金、公共资源，提高公共资金和公共资源使用效率和效益，保护公共财产安全和完整，维护公共利益并实现公共利益最大化目标。政府会计
7、与报告的作用：全面核算和充分披露政府公共财务活动和公共资源受托管理责任履行情况，提高财政透明度，提升政府财政管理和公共部门财务管理水平。现行预算会计核算对象与报告内容只能反映政府履行立法预算的受托责任，无法反映其他的财务受托责任，更谈不上反映受托绩效和管理责任。,（3）预算会计基础缺陷使预算会计报告所提供的财务信息不能真实地反映政府的财务状况、财务绩效。现金制容易造成政府为平衡预算或出于其他目的而调节年度预算收支。 现金制确认的重点是财务收支，容易养成政府为了政绩而大量举债、寅吃卯粮的短期化行为，危及财政的可持续性。政府公共财产不提折旧，不进行价值重估，使公共财产帐面价值背离其真实价值，公共财
8、产状况失实。按现金制确认的现金支出数额，不确认使用长期资源所耗费的物化价值，难以真实反映政府公共活动的成本费用和资源耗费情况，难以客观地评价政府的受托绩效。政府资本性支出形成的公共财产在财政总预算会计中不予汇总、合并，难以反映公共财产规模、使用和管理状况，也说明政府公共财产产权意识淡薄。,（4）财务报告忽视或无视广泛的信息使用者使用者的一般分类：内部使用者和外部使用者。政府财务报告信息使用者的分类政府外部使用者政府内部使用者准外部使用者（或准内部使用者）现行预算会计报告信息的使用者预算会计制度规定:“满足国家宏观经济管理、财政预算管理和内部管理的需要”事实上的使用者:主体内部使用者及部分准外部
9、使用者。问题：外部使用者是否需要政府的相关财务信息？他们不需要还是政府不提供？,（5）缺乏统一规范的政府财务报告制度。现行称得上“政府财务报告”的报告过于零散，难以形成全面完整反映政府财务状况、财务业绩和现金流量情况的整体财务信息。现行的政府财务报告形式多种多样，因目标不同，在反映财务状况和财务业绩的项目或指标、核算基础和口径方面也各不相同，很难具有相互勾稽关系。不仅无法形成完整的政府财务报告，也难以反映真实的政府财务状况和财务结果。,财政部原部长助理张通:不能从财务的角度全面反映政府的财务状况。现行会计制度在防范财政负债风险方面存在严重的缺陷。不能向公众和监督部门提供更多的政府会计信息。 收
10、付实现制使政府效率低下。整个体系不利于与国际惯例比较研究。,二、预算会计要不要改革?,1.预算会计不能适应公共财政建设和预算管理制度改革的需要。公共财政科学化、精细化管理与管理信息系统建设公共财政建设与预算管理制度改革的需要政府收支分类科目的变化与政府会计改革现行预算会计制度滞后于会计实务, 不能适应财政体制改革的需要。,2.预算会计不能适应政府职能转换和行政管理改革的需要。政府治理与责任政府建设新公共管理运动与强化公共部门财务管理政治民主化建设与信息公开披露政府效能建设与政府绩效评价,3.现行预算会计无助于治理公共部门财务管理混乱的局面预算约束软化财务制度松弛、内部控制不健全、疏于管理公共支
11、出管理不严、控制不力重投入轻产出、重项目轻管理财务受托责任不明，财务行为不理性财务目标错位,2004年“三公”支出,4.现行预算会计提供的信息无助于公共部门财务监督审计监督社会监督追踪问责,5.现行预算会计与国际公共部门会计发展的轨迹相去甚远 IMF：财政透明度良好行为守则IFAC：国际公共部门会计准则 政府财务信息的国际化政府会计与企业会计趋同化,国际公共部门会计准则委员会1986年IFAC设立公共部门委员会2004年更名为国际公共部门会计准则委员会。截止2009年底，共发布2份会计概念公告、31份IPSAS，14份研究报告、7份应急研究报告、1份信息报告书。其中：IPSAS5份政府会计要素
12、的确认与计量准则11份财务报告准则12份具体交易与事项准则1份收付实现制基础的政府财务报表列报。,财政部会计司原司长刘玉廷:当前我国市场经济环境和改革开放的新形势对政府会计改革的要求政府职能转换与政府会计改革公共财政改革与政府会计改革政府收支分类科目的变化与政府会计改革政府绩效评价制度建设与政府会计改革政府审计和社会监督的加强与政府会计改革,三、国际政府(公共部门)会计的发展趋势,(一)国际政府财务报告的发展趋国际化趋势：由国际会计师联合会下属的公共部门会计准则委员会制定由其成员国中央政府通用的国际政府会计与财务报告准则。与企业会计趋同：会计准则制定机构合并，会计准则、会计确认基础和计量基础、
13、财务报告的趋同。政府会计体系：由政府财务会计、政府预算会计、政府成本会计。,会计基础从现金制转向不同程度的应计制-IMF的政府财政统计手册（2001）引进了权责发生制会计制度,使政府与企业会计制度,基本建立在同一准则下,对评估当期公共服务绩效提供了更准确的数据。 会计计量扩大到所有经济资源及长期负债会计从遵从预算变成评价预算财务报告从基金（项目）、单位（机构）扩展到部门、政府层面，并向绩效报告发展。,(二)西方主要国家政府财务报告的改革实践1.新西兰政府财务报告改革动力：摆脱财政困境，避免财政危机，改善公共管理，提高政府绩效。改革措施：国有企业私有化、收缩政府的商业活动、转变政府部门的管理职能
14、、引入市场竞争机制，加强绩效管理与产出控制等，强化结果和产出衡量的绩效受托责任。并着手进行政府预算、会计和财务报告改革。,政府会计与财务报告基础颁布国有部门法案(1988)和公共财政法案(1989)，引入企业会计方法，明确各部门的产出绩效和承担资源管理、运作责任，要求各部门提供经查核的财务报表；中央政府编制合并财务报表。颁布财务报告法案(1993)，进一步推动应计制政府预算和会计改革。颁布财政责任法案(1994)，规定政府和财政部有责任提供全面完整的财务信息，用以评价政府的各项财政政策，并编制财务状况预测报告。,政府财务报告体系政府整体财务报表：财务业绩表；财务状况表；现金流量表；权益变动表；
15、财务报表附注。及涉及反映政府运营环境性质的附加报表，以便公允地反映政府财务状况和业绩的信息。部门财务报表：除上述基本财务报表外，也要求在其年度财务报告中提供：对预测数和实际数比较的信息，报告每项拨款和每类产出的实际耗费。,2澳大利亚政府财务报告改革背景：摆脱财政危机、改善资源配置方法、强化公共部门绩效管理、增强财政透明度。改革准则制定机构：公司法经济改革方案条例(1999)将公共部门会计准则委员会并入澳大利亚会计准则委员会。改革政府财务报告基础:财务管理和会计报告法案( 1997)要求政府会计、财务报告和政府预算均采用应计制基础。建立应计制政府财务报告体系：政府财务报告体系主要包括地方政府财务
16、报告、政府部门财务报告和政府财务报告三类，分别由AAS27、AAS29和AAS31进行规范，同时依据AAS24合并财务报表编制合并财务报表。主要财务报表：运营报表；财务状况表；现金流量表等。,3.英国政府财务报告资源会计与预算制度资源会计：借鉴私有部门会计准则，改变以往政府公共部门以现金为基础的现金制会计，实行以资源为基础的应计制会计，按部门及公共支出与部门目标的关系反映政府的公共支出。资源预算：以资源会计为基础的公共支出的规划与控制。资源会计与预算制度下的英国中央政府财务报告：目标：表明公共资金按照国会设定的目标正确地使用；提供有关服务成本的信息以支持公共支出的规划管理；证明授权使用公共资金
17、的各机构充分履行其职责并有效地管理公共资金。要求：分别按政府各部门和中央政府整体提供财务报告。,4.法国改革原因：中央政府预算和会计系统一直批评：一是修正的现金制无法反映政府财务状况；二是现行系统无法支持有效的公共管理，无法核算公共服务的成本，难以反映公共服务效率。改革动力：一是增强预算可读性的需要。二是议会的推动。三是管理人员要求更多的自主权。四是增加财政透明度的要求。改革的主要内容：通过财政法组织法（01年8月1日通过，06年1月1日实施）。-预算：改革支出分类，并在预算下达的同时，下达项目绩效评价指标。-会计：中央政府会计除一些特定活动外，必须遵循私营企业权责发生制的会计原则。 并发布1
18、3项权责发生制会计实施细则。-实行新会计体系。中央政府会计建立三套会计系统：预算会计系统、财务会计系统和成本分析会计系统。 -编制权责发生制会计报表。全面采用权责发生制会计基础编制中央政府财务状况报表，包括资产负债表、盈余/赤字表、现金流量表及相关附表。,5.美国联邦政府财务报告背景：1970年代起，联邦政府赤字不断增加，GAO在评估政府项目和运作时经常发现成本泛滥、舞弊、浪费。因此建立更好的联邦会计体制成为90年代财务管理改革的目标。1990年通过财务总监法案，设立财务总监职位，加强管理与预算局（OMB）的管理职能，要求联邦部门发布经过审计的财务报表。成立FASAB，负责制定联邦政府会计准则
19、（至今发布34份准则），并帮助执行财务总监法案。1999年，AICPA决定把FASAB的准则确认为GAAP。应计制会计：联邦政府财务管理改革在政策方面的体现将应计制会计运用于整个联邦政府财务报告，而不是选择性地运用于某些项目。,United States Government Balance Sheetsas of September 30 (In billions of dollars) 2010 2009Assets:Cash and other monetary assets (Note 2) . 428.6 393.2Accounts and taxes receivable, net
20、 (Note 3). .94.6 87.4Loans receivable and mortgage backed securities, net (Note 4). 688.6 538.9TARP direct loans and equity investments, net (Note 5) . 144.7 239.7Beneficial interest in trust (Note 6) . . 20.8 23.5Inventories and related property, net (Note 7). 286.2 284.6Property, plant, and equipm
21、ent, net (Note 8) . 828.9 784.1Debt and equity securities (Note 9) . 98.9 93.1Investments in Government-Sponsored Enterprises (Note 11) . 109.2 64.7Other assets (Notes 10 and 12) . 183.3 158.7Total assets. 2,883.8 2,667.9Stewardship land and heritage assets (Note 27)Liabilities:Accounts payable (Not
22、e 13) . 72.9 73.2Federal debt securities (Note 14) . 9,060.0 7,582.7Federal employee and veteran benefits payable (Note 15) . 5,720.3 5,283.7Environmental and disposal liabilities (Note 16). 321.3 341.8Benefits due and payable (Note 17). 164.3 160.8Insurance and guarantee program liabilities (Note 1
23、8) . 175.6 166.2Loan guarantee liabilities (Note 4). 65.8 69.4Liabilities to Government-Sponsored Enterprises (Note 11). 359.9 91.9Other liabilities (Notes 10 and 19) . 416.5 354.1Total liabilities . 16,356.6 14,123.8Contingencies (Note 22) and Commitments (Note 23)Net position:Earmarked funds (Note
24、 24) . 646.9 752.7Non-earmarked funds. (14,119.7) (12,208.6)Total net position . (13,472.8) (11,455.9)Total liabilities and net position . 2,883.8 2,667.9The accompanying notes are an integral part of these financial statements.,6.美国州和地方政府财务报告GASB自1984年成立以来，发布2份概念公告，56份准则公告GASB第11号公告：以财务资源替代当期财务资源计量
25、政府基金，引入完全的应计制。但第11号公告的改革较彻底，经评估它对财务报表的影响后，被无限期地推迟。GASB第34号公告：允许政府在保留短期预算导向的基金会计的同时，要求州和地方政府的年度财务报表全部转向应计制，以全面反映政府的资产、负债以及提供公共服务的成本。双重财务报告模式：年度财务报告应由管理层讨论与分析（MD&A）、基本财务报表和规定的补充信息（RSI）组成。基本财务报表的三部分内容：政府层面财务报表、基金财务报表以及财务报表附注。,四、预算会计改革与政府会计建设,（一)预算会计如何改革? 政府主管部门、会计理论界和实务界一直在推动这项工作。1995年第六次全国会计工作会议提出,预算会
26、计与企业会计同步改革,提出建立具有中国特色、与国际公共部门会计相衔接的科学规范的预算会计体系。,2003年，财政部会计准则委员会改组，设立政府及非营利组织会计委员会，聘请咨询专家,对预算会计改革和政府会计建设进行研究.并提出力争用三年左右的时间,建立一套完整的政府会计准则体系，于2007年实施.,“十一五”规划纲要 2006年3月 第三十二章第一节 完善财政体制 加快公共财政体系建设，推进政 府会计改革。,预算管理透明化政府会计改革先行 张通： 在国家“十一五”规划中, 已经明确提出要推进政府会计 改革.“中国推进政府会计改革 是顺应加强公共支出管理的必 然趋势。”国际公共部门会计准则委员会(
27、IPSASB)主席麦克赫松: 中国的这一改革思路,代表了国际上加强公共管理的重要方向,将有利于增强政府透明度,提高政府的责任和可信性,有利于政府做出正确决策,对整个中国的政府框架财务管理都会发生重大影响。 政府会计最新发展国际研讨会（2007年11月7日北京）,财政部会计司及中国会计学会09年8月26-28日在武汉召开政府会计改革会议-研讨政府会计改革突破口：对高等学校会计制度和医院会计制度改革公开征求意见。-研讨下不步政府会计改革方案：确立政府会计目标、研究政府会计概念框架和政府会计准则体系。-此前后又多次召开预算会计改革和政府会计建设理论研讨会。,关于加快推进我国政府会计改革的报告王副部长
28、： 2010年8月28至29日，中国会计学会在福建成功地召开了高层学术会议。会议深入研讨了我国政府会计改革的必要性和紧迫性、政府会计的主要内容、政府会计与预算会计的关系等重大议题，并就如何加快推进我国政府会计改革提出了有价值的建议。一、政府会计改革作为贯彻落实财政科学化精细化管理的重要举措，目前改革的时机已经成熟，应当列入我国会计改革的议程二、政府会计改革要求加快建立并实施政府会计准则体系，以此为基础编报形成政府综合财务报告，同时完善现行的预算会计制度，实现两者之间的相互补充三、加快推进我国政府会计改革的建议 （一）建立政府会计准则 （二）完善现行预算会计制度 （三）稳步推进政府会计准则体系的
29、实施 按照“先行试点、总结完善、逐步推开”的步骤推进改革。 中国会计学会 二一年九月十七日,2008年，财政部选定海南省作为预算会计综合改革试验地进行预算会计改革试点。财政部国库司及中国预算会计学会也一直在研究探讨预算会计改革问题。2010年财政部在安徽召开财政厅局长座谈会上，谢旭人部长提出要建立政府财务报告制度.,学术界积极研究探讨:但争论和观点相左.预算会计：改良或改革? 改革：以新公共管理运动为背景，以受托责任为主线，借鉴国际政府会计的通常做法，建立与国际相衔接、具有中国特色、科学规范的政府会计体系。改良：现行预算会计核算内容不完整，不能全面揭示政府和事业行政单位的财务状况，不利于防范财
30、政财务风险。但改革应在原有基础上增加和完善预算会计科目、完善预算会计报表。,2.预算会计报告改革国际视角：借鉴国外政府财务报告制度及国际组织对财政透明度的要求，探讨政府财务报告制度改革。公共财务管理视角：以我国政府公共部门存在财务问题和新公共管理运动为背景，以加强和完善我国公共部门财务管理为切入点，探讨如何改革我国的政府财务报告制度。传统视角：根据预算管理体制改革的需要，在现有基础上不断完善预算会计报告。,（二）改革难点与思路1.改革障碍法律规章上的障碍-预算法、审计法、国务院信息公开条例的障碍体制上的障碍-财政体制、预算体制、会计管理体制公共（财务）治理机制的障碍-公共治理结构：决策、执行、
31、监督三权分开；广泛的社会参与。,思想认识上的障碍-政府会计:预算管理服务or公共服务?-会计改革:既得利益的取与舍?技术方法障碍-非营利性导致会计技术方法难以突破-预算与会计的处理技术方法难以协调-财政与财务管理的技术方法难以各自建立,人员及素质的障碍- 研究人员少，研究视野过窄，难以形成有促动作用、有助于政府决策的成果。- 实务人员总体素质相对低（不是其自身素质不行，而是因为政府机关文化养成的惰性)。- 立法及监督人员，缺乏必备的财会常识，看不懂政府预算，看不懂报表，难以对政府财务状况、财务绩效作出客观评价，更无法根据财务信息作出决策。,2.改革目标基本目标：检查、防范舞弊和贪污，以保护公共
32、财政资金的安全。-选择“控制取向”政府会计模式。(2)中级目标：促进健全的财务管理。-选择“管理取向”政府会计模式。(3)最高目标：帮助政府履行公共受托责任。-选择“报告取向”政府会计模式。 明确目标后，才能确定建立怎么样的政府会计体系，采用怎么样的会计模式和技术方法，如何进行规范等问题。,.改革思路 财政部部长助理张通： 中国未来推进政府会计改革应按照“总体规划，先易后难，重点突破，逐步推进”的原则，重点研究解决界定政府单位范围、构建政府会计准则和制度体系、制定政府年度财务报告制度、确定实施权责发生制的程度以及政府会计改革的相关配套措施问题。根据现行预算会计存在的问题、公共财政建设和公共管理
33、改革的需要出发，考虑预算会计改革与政府会计建设。从国际政府会计发展趋势与我国的现实需要与可能的角度，考虑预算会计改革与政府会计建设。,.改革关键环节破：改革。改革现行的财政体制、预算体制、会计管理体制，完善公共（财务）治理机制。立：立法。在预算法、审计法中确立政府会计与财务报告的地位、作用。树：科学确立预算会计改革、政府会计建设和政府财务报告目标、步骤。,（三）政府会计与财务报告改革若干问题1.科学会计主体与财务报告主体问题财政主体与政府主体部门主体与单位、机构主体单位主体与基金、项目主体预算主体与会计主体,2. 健全政府会计体系政府财务会计政府预算会计政府成本会计,3.扩展政府会计对象和核算
34、内容政府财务会计：以政府负有受托责任的财务活动为对象或内容。政府预算会计：以政府执行法定预算的“预算收支活动”为对象或内容。政府成本会计：以政府的公共管理或公共服务作为归集、分配和计算成本的对象。,4.改革政府会计基础政府会计基础改革：一项会计制度、经济制度的变迁，宜采取 “渐进式”分步推进改革。逐渐向修正的现金制修正的应计制应计制转变。从基金（项目）、单位（机构）到部门、政府；先政府财务会计、政府成本会计再政府预算会计；先短期项目再逐渐扩展到长期项目。,5.引入基金会计模式政府会计的目的：有助于预算控制与财务管理专款专用原则如何在会计与报告上体现？我国政府会计采用基金会计模式的可能性和可行性
35、。,6.实现从预算会计报告到政府财务报告发展构建政府财务报告目标-财务信息使用者-各类使用者对政府财务信息的需求-政府财务报告应提供的信息-政府财务信息的质量保证构建全面完整的政府财务报告体系-财务信息供应链-政府财务报告层次,完善政府财务报告披露的内容-全面完整地反映政府财务状况：包括政府拥有的公共财产与公共资源，国有资产产权及其保值增值，政府拥有的债权，政府负有偿付责任和义务的债务。-全面完整地反映政府财务结果：包括预算收支，也包括政府其它所有的财务收支。-全面完整地反映法定预算执行结果及控制情况。-政府活动成本费用信息：应逐步提供政府活动成本费用的信息，以满足强化政府受托责任的信息需求。-其它相关信息的披露：如（但不限于）政府代管公共基金的信息、非财务信息。,.建立规范的政府会计与财务报告制度一体化的公共财务制度权责结合的政府会计制度：准则+制度？公开透明的政府财务报告与信息披露制度充分有效的财务监督、内部控制和外部审计制度配套制度体系成立政府会计准则委员会，统筹政府会计与财务报告规范体系建设。,谢谢敬请批评指正！,
