1、透过南极条约协商会议文件和议案看南极事务凌晓良 1, 朱建钢 1, 陈丹红 2，张侠 1，潘敏 3(1. 中国极地研究中心 上海 200136；2. 国家海洋局 极地考察办公室 北京 100860；3.同济大学政治与国际关系学院 上海 200092)Perspective Analysis on Antarctic Affairs Based on Paper and Recommendation of Antarctic Treaty Consultative Meeting LING Xiao-liang1, ZHU Jian-gang1,CHEN Dan-hong2，ZHANG Xia1
2、，PAN Min 3(1.Polar Research Institute of China, Shanghai, 200136, China; 2. Chinese Arctic and Antarctic Administration, SOA, Beijing 100860,China; 3. College of Politics and International Studies, Tongji University，200092,China)摘要：南极条约协商会议通过的议案与各国提交的会议文件从一个侧面折射出南极条约协商国的关注焦点与参与南极事务的程度。当前，科学问题已成为是该会议
3、最为核心的议题，考察能力与成果已为各国参与南极事务提供支撑。其中，新西兰、英国、澳大利亚、美国等原始缔约国最为活跃；而俄罗斯、阿根廷、挪威、日本等国较为活跃。Abstract：Papers and Recommendations of Antarctic Treaty Consultative Meeting reflect the focus of Antarctic Affairs and the extent, to which each Antarctic Treaty consultative party takes part in them. Science is the key
4、issue discussed among Antarctic Treaty Consultative Meeting, and one nations capability and achievement of Antarctic expedition provides the support and assistance for its participation and role in Antarctic Treaty Consultative Meeting. The original signatory parties such as New Zealand, United King
5、dom, Australia and USA are the most active and influential nations, being followed by Russia, Argentina, Norway and Japan. 关键词：南极条约, 协商国, 南极事务, 科学, 政治Keywords：Antarctic Treaty, Consultative Party, Antarctic Affairs, Science Issues, Politics一、南极条约协商会议概述 （一）南极事务与南极条约协商会议国际南极事务主要涉及领土与资源、科学考察与研究、人类活动管理与
6、环境保护等方面，目前主要由南极条约协商国（Antarctic Treaty Consultative Parties,缩写 ATCPs）管理与协商；南极研究科学委员会（Scientific Committee on Antarctic Research,缩写 SCAR）则为其提供科学与环境咨询；国家南极局局长理事会（Council of Managers of National Antarctic Programs,缩写 COMNAP）则通过其年度会议与相应的运作机制来协商（调）各国间的国际合作考察计划、后勤作业与实施协作和信息资料交换等事宜。ATCPs 是各国政府间管理南极事务的核心组织，通
7、过每年定期召开的南极条约协商会议（Antarctic Treaty Consultative Meeting ,缩写 ATCM）和不定期召开南极条约特别协商会议（Special Antarctic Treaty Consultative Meeting,缩写SATCM）来协商讨论和决策处理南极事务，开展有关南极的外交活动。也就是说，有关南极事务的一切决定都是由 ATCPs 来共同做出 1。召开 ATCM 的目的在于交换信息、共同协商有关南极的共同利益问题，并制定、审议以及向各缔约国政府建议实施旨在促进南极条约的原则和宗旨的各类措施。至 2009 年，共召开了 32 届 ATCM，这些会议的结果
8、不仅直接影响着南极活动和南极事务发展，也关系着各国的南极权益。ATCM 可以设立常设委员会，或根据所讨论的议题和必要性来临时设立工作组，其正式会议由全体会议，常设委员会会议和工作组会议三部分组成。根据关于环境保护的南极条约议定书 （以下简称议定书 ） ，1998 年第 22 届 ATCM 设立了（南极）环境保护委员会（ Committee on Environmental Protection,缩写 CEP）为常设委员会，在每年的 ATCM 期间举行一次会议。至2009 年，该委员会已举行 11 次会议 2。目前， 南极条约共有 47 个缔约国，其中 28 个为协商国（包括 12 个原始缔约国
9、） ，19 个为非协商国（表 1） 2。 南极条约协商国拥有表决权而非协商国（缔约国）没有表决权。相关国际组织（包括南极条约体系外的国际组织）可作为成员或作为观察员参加了 ATCM 和 CEP 会议。【基金项目】 国家社会科学基金项目“国际政治中的南极” （项目编号：09BGJ014）资助。表 1：南极条约成员国取得协商国资格的时间和考察站数量序号 国 家 南极条约生效时间缔约国或协商国成为协商国的时间考察站数量1 英国 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日 32 南非 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日13 比利时
10、 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日14 日本 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日45 美国 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日 36 挪威 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日 27 法国 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日28 新西兰 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日19 俄罗斯 1 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23
11、 日 610 阿根廷 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日 1411 澳大利亚 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日 412 智利 1961 年 6 月 23 日 OSP/CP 1961 年 6 月23 日 1013 波兰 1961 年 6 月 23 日 SP/CP 1977 年 7 月29 日114 捷克 2 1993 年 1 月 1 日 SP 115 斯洛伐克 2 1993 年 1 月 1 日 SP16 丹麦 1965 年 5 月 20 日 SP17 荷兰 1967 年 3 月 30 日 SP/CP 1990 年
12、11月 19 日18 罗马尼亚 1971 年 9 月 15 日 SP 119 巴西 1975 年 5 月 16 日 SP/CP 1983 年 9 月27 日120 保加利亚 1978 年 9 月 11 日 SP/CP 1998 年 6 月5 日121 德国 1974 年 11 月 19日SP/CP 1981 年 3 月3 日 422 乌拉圭 1980 年 1 月 11 日 SP/CP 1985 年 10月 7 日 223 巴布亚新几内亚 1975 年 9 月 16 日 SP24 意大利 1981 年 3 月 18 日 SP/CP 1987 年 10月 5 日225 秘鲁 1981 年 4 月
13、10 日 SP/CP 1989 年 10月 9 日126 西班牙 1982 年 3 月 31 日 SP/CP 1988 年 9 月21 日227 中国 1983 年 6 月 8 日 SP/CP 1985 年 10月 7 日 328 印度 1983 年 8 月 19 日 SP/CP 1983 年 9 月12 日 229 匈牙利 1984 年 1 月 27 日 SP30 瑞典 1984 年 4 月 24 日 SP/CP 1988 年 9 月21 日131 芬兰 1984 年 5 月 15 日 SP/CP 1989 年 10月 20 日132 古巴 1984 年 8 月 16 日 SP33 韩国 1
14、986 年 11 月 28日SP/CP 1989 年 10月 9 日134 希腊 1987 年 1 月 8 日 SP35 朝鲜 1987 年 1 月 21 日 SP36 奥地利 1987 年 8 月 25 日 SP37 厄瓜多尔 1987 年 9 月 15 日 SP/CP 1990 年 11月 19 日138 加拿大 1988 年 5 月 4 日 SP39 哥伦比亚 1989 年 1 月 31 日 SP40 瑞士 1990 年 11 月 15日SP41 危地马拉 1991 年 7 月 31 日 SP42 乌克兰 1992 年 10 月 28日SP/CP 2004 年 6 月4 日143 土耳其
15、 1996 年 1 月 24 日 SP44 委内瑞拉 1999 年 3 月 24 日 SP45 爱沙尼亚 2001 年 5 月 17 日 SP46 白俄罗斯 2006 年 12 月 27日SP47 摩洛哥 2008 年 5 月 30 日 SP(说明：OSP 为原始缔约国；CP 为协商国；SP 为缔约国； 1990 年 12 月底以前称为苏联； 加入条约时为捷克斯洛伐克， 1993 年 1 月 1 日分离为捷克共和国和斯洛伐克共和国。以上信息来自文献2)（二）提交 ATCM 的文件的类型与性质依据南极条约 ，各协商国（包括相关的国际组织）可单独或联合向ATCM 提交“工作文件” （working
16、 paper）和“信息文件” （information paper）供会议讨论和审议。如果协商国认为需要 ATCM 就某个问题通过一项实质性决定，该国可在其提交的“工作文件”中向会议提出实质性决定的草案内容和所属类别；在会议进行过程中，如果某些协商国代表认为有必要，也可单独或联合向会议提出实质性决定的草案内容和所属类别 3。而“信息文件”只是提供有关南极事务方面的情况，不提出议案。自南极条约秘书处在会议期间会提供一些“秘书处文件” （secretary paper ） 。ATCM 将就这些实质性决定草案进行讨论和磋商，并根据议事规则对这些草案从程序、提案内容两个方面进行审议，须在与会各协商国代
17、表“协商一致”（即无反对意见）情况下，议案才能获得通过。如果在 ATCM 的全体会议上，各协商国代表就某一议案达成一致，则该草案中所述的实质性决定的案文和类别即视为已被本届 ATCM 通过，并写入会议的最后报告中 1-3。ATCM 的结果决定了国际南极事务的重要原则，不仅直接影响着南极活动和发展,也关系着各国的南极权益 3。而会议结果的主要内容大都来自提交 ATCM 的工作文件。提交 ATCM 的所有文件，无论是工作文件，还是信息文件和秘书处文件，均从一个侧面折射出各国南极的政策、科学考察的重点和成果以及国家南极利益取向，也是各国向国际社会展示南极考察工作与成效，提升在其南极事务中的国际地位和
18、影响的一个重要途径。透过这些文件和议案可以分析目前南极事务的热点和发展趋势，以及各国对南极事务的关注度和影响力。（三） ATCM 通过的议案的类型与性质 南极条约第九条确定了协商国代表“一道协商有关南极的共同利益问题，并制定、审议以及向本国政府建议旨在促进本条约的原则和宗旨的措施” ，因而协商会议通过的实质性决定被称为“措施” （measure ） 。 “措施”必须经过会议代表协商一致后才能通过，由会议代表向本国政府建议，并经所有协商国政府批准或同意后才能生效。生效后的“措施” ，各缔约国政府均有义务予以遵守或执行 1-3。在 1995 年之前，ATCM 形成的实质性决定被称为 “建议”（re
19、commendation）而不是 “措施” ，以往通过的所有这些 “建议”具有同等效力。从第 20 届 ATCM（1995 年）开始，ATCM 对所做的实质性决定的形式进行了变更，将其分为“措施” （measure） 、 “决定” （decision）和“决议”（resolution）三类。“措施”将由与会协商国代表提交本国政府批准或同意，一旦“措施”的案文内容得到所有协商国政府批准或同意， “措施”将具有法律约束力，各缔约国有义务予以遵守或执行。“决定”是涉及 ATCM 内部组织事务的，经会议通过后立即生效，或是在案文中指定的特定时间生效。“决议”是鼓励性或号召性的，经会议通过后也立即生效，
20、但不具有强制性。如果某一“决议”所确定的问题经过一段时间后得到更广泛的关注而有必要强制执行，在以后的 ATCM 中，它也可能会成为 “措施 ”的提案。由于各国的政治、法律制度不同，政府对南极问题的关切不同，南极的利益也不相同，能否批准该“措施”以及何时能够批准，还需要经过本国的相关程序。这样常常会形成一个“措施”通过后，往往得不到所有协商国的及时批准，迟迟不能生效。为避免这一问题，ATCM 为此开辟了另外一种“快速途径 ”。在 ATCM 通过“措施”90 天内，如果协商国政府没有对某一“措施”提出异议或要求延长该措施的生效时间，那么 “该措施”将在会议结束的 90 天之后生效，但该“措施”中对
21、生效日期另有规定的除外 3。二、近 10 届 ATCM 的文件概要性分析 （一）近 10 年提交 ATCM 的文件类型与数量分析据统计，提交第 22 届至第 31 届 ATCM 的工作文件和信息文件分别为 469个和 1154 个，总数为 1623 个。其中，协商国提交的文件接近 75%（12 个原始缔约国提交的文件超过 50%） ，国际组织提交的文件数量（ 21%）和后加入的协商国提交的文件数量（25%）基本接近，均大大超过非协商国（ 4%） （表 2、图1） 2。到 2009 年，在南极运行的考察站共为 75 个。1990 年，后加入的协商国数量虽然已增加至 14 个，已超过原始缔约国数量
22、（12 个） （表 1、表 4） 。但是即使到 2009 年，这些后加入的 16 个协商国的考察站数量为 26 个，只略超出 12个原始缔约国的考察站数量（49 个）的一半 (表 1-2)；而全年站的数量只有 10个，也远远低于原始缔约国（29 个） 2。显然，后加入的协商国要想在ATCM，或者说在南极事务中在发挥的更大的作用尚需时日。从提交 ATCM 的文件总数，特别是工作文件数量来看，原始缔约国仍然是参与并决定南极事务的核心力量，并在 ATCM 中起绝对性的主导作用。表 2：第 22 届至第 31 届 ATCM 文件按国家与组织类别统计文件总数 工作文件数量IP 文件数所有协商国 1215
23、 404 811原始缔约国 816 347 469协商国后加入的协商国399 57 342非协商国 非协商国 63 63国际组织 345 65 280条约体系内组织176 65 111国际组织非条约体系内组织169 169合计 1623 469 1154图 1：近十年提交 ATCM 文件按组织类别统计文 件 总 数原 始 缔 约 国50%后 加 入 协 商 国25%非 协 商 国4%条 约 体 系 内 国 际 组 织11%非 条 约 体 系 内 国 际 组织10%WP文 件 数 量原 始 缔 约 国74%后 加 入 协 商 国12%非 协 商 国0%条 约 体 系 内 国 际 组 织14% 非
24、 条 约 体 系 内 国 际 组 织0%IP文 件 数 量原 始 缔 约 国40%后 加 入 协 商 国30%非 协 商 国5%条 约 体 系 内 国 际 组 织10%非 条 约 体 系 内 国 际 组 织15%图 2：12 个原始缔约国近十年提交 ATCM 文件数量020406080100120140160澳 大 利亚 英 国 新 西 兰 俄 罗 斯 智 利 阿 根 廷 美 国 日 本 挪 威 法 国 比 利 时 南 非文 件 总 数工 作 文 件信 息 文 件对比 12 个原始缔约国提交的文件数量（图 2）发现，以澳、英、新提交的文件分别占 8.7%，7.6%，7.1%（而提交的工作文件则
25、分别达 13.8%，13.8%和14.3%） 。然后依次为美、智、俄、阿、挪、法、比和南非。而美国提交的文件占总数的 4.0%，其中，工作文件占总数的 5.3%。而俄罗斯提交的文件占总数的 4.6%，其中，工作文件只占总数的 3.4%。仅从提交的文件数量来看，特别是工作文件数量，美、俄在 ATCM 均没有居于领先位置。而且，澳、英、新比美、俄表现的更为活跃。这至少说明，国际南极政治舞台单极化趋势在这一方面目前已不复存在 4， 南极条约所规定的“协商一致”的会议机制为各国平等参与、讨论与解决国际南极事务提供一个公正的原则。 后加入的 16 个协商国提交的文件所占比例很低，它们各自所提交的文件数量
26、反映出其在 ATCM 上的活跃度。其中，德、印、秘、中、乌、巴表现较为积极（图 3） 。图 3：后加入的协商国近十年提交 ATCM 文件统计05101520253035404550德 国 印 度 乌 拉 圭 秘 鲁 意 大 利 中 国 韩 国 乌 克 兰 巴 西 西 班 牙厄 瓜多 尔 瑞 典 荷 兰保 加利 亚 芬 兰 波 兰文 件 总 数工 作 文 件信 息 文 件由此可以看出，目前主控南极事务的核心力量：以澳、英、新、美、智等5 个原始缔约国最为活跃，对南极事务的关注度最高、并具有强大的影响力，实质上进一步确保和强化它们在南极事务中的领导地位和作用；而以俄、阿、挪、日、法、比等国为第二梯
27、队，具有一定的影响力；而其他协商国的影响和作用不甚明显。无疑，原始缔约国从南极条约生效后（ 即召开第 1届 ATCM 开始）具有一定的比较优势。但从近 10 年提交的文件数量所反映的影响力和作用来看，各国南极活动的综合水平、贡献率、环境保护力度、国际合作深度与广度、国内立法和国际事务的参与意识等因素均已成为影响各国在南极事务发挥作用的重要因素。一些后加入的协商国在 ATCM 上的活跃度和影响力已超出了南非、比利时等原始缔约国。对比印度学者的南极论文国际排名前 12 名分别是美、英、澳、德、意、法、日、新、俄、西和阿 5。除智利和挪威外，在 ATCM 上最为活跃和比较活跃的国家其论文排名均进入前 15 名之列。这也说明各国南极活动的综合水平、尤其是南极科考实力与研究产出是提升一个国家在国际南极事务地位的基础。来自南极条约体系外的国际组织提交的文件（占 10%）已超过非协商国（4%） 。随着 议定书的生效，这些国际组织对南极问题的关注度和参与意
