1、绩效评价在行政事业单位财政支出管理中的运用探析余一慧（海南海事局海口航标处，海南 海口 570311）【摘要】本文在分析目前我国行政事业单位财政支出管理中存在的主要问题的基础之上，立足我国国情，提出把绩效管理理念与方法引入财政支出管理，通过构建我国行政事业单位财政支出绩效评价体系来解决财政支出管理主要问题的总体思路和开展财政支出绩效评价工作的建议。【关键词】绩效评价 行政事业单位 财政支出 预算管理 一、财政支出绩效评价研究的背景和目的（一）行政事业单位财政支出管理存在问题进入新世纪，随着石油等不可再生能源的日益紧张，建设资源节约型社会已经迫在眉睫。节约资源，不是简单地控制资源的投入，而是要注
2、重资源的使用效益，力求“花小钱，办大事”。从财政的角度来看，如何在现有财政预算管理体制下实施财政支出效益评价，使有限的财力创造更多的经济效益，是加强财政支出科学监管的重要手段，是转变财政管理职能、改进财政预算管理的需要，也是对财政支出管理提出的新课题。近年来，我国先后进行了部门预算、会计委派、国库集中支付和政府采购等一系列财政支出领域的改革，取得了一定的成效。但距离建立公共财政体制，实现财政资源配置效率最大化的目标还有很长的路要走，在财政支出管理上仍存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：1.预算管理方面预算管理一直是财政改革的重要内容之一，预算管理已经成为财务管理的中心工作，也是行政事业单位
3、存在问题较多、与财政改革要求差距较大，需要特别强化的方面。”在预算管理方面存在的主要问题是： “钱多好办事”、“重投入、轻效益”的传统观念仍然比较突出，不同程度地存在投入不讲效益、花钱不精打细算、大手大脚、浪费严重的现象。另外，由于缺乏有效的预算管理激励机制，没有严格的财务分析和绩效考核，无力跟踪查效，绩优没有奖励，绩差没有惩罚，造成各业务部门忙于追加、争夺资金，财务部门忙于搞平衡，导致预算执行随意无序，失去严肃性，资金利用效率低下。2.资产管理方面资产管理中存在的问题具体表现在：没有严格落实行政事业单位固定资产管理办法等规定，造成责任不清、前清后乱的现象；部分资产入账不及时，资产到了报废期，
4、仍没有入账；单位资产因人为损坏或丢失，没有履行问责机制，没有相关责任人的合理赔偿；报废资产，普遍没有体现出残值收入，或收入没有按规定入账。 3.项目管理方面当前，我国行政事业单位普遍存在项目管理前期工作滞后、项目实施缓慢、结余资金存量较大等问题。首先是项目支出预算则不够细化，缺乏科学的论证，不少项目因不具备实施条件而延误，造成财政支出进度总体偏慢，项目预算完工率低，年底结余资金过大。其次是在项目支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制，很少对项目经费使用的效益进行考核，继而增加了项目经费使用的随意性。4.资金管理方面行政事业单位在资金管理存在的问题 一是行政管理费
5、用支出不是一种事先的法律和制度约束，而是一种事后的层层审批。重视资金支出的规模和事后的财务检查，但是不重视财政支出的过程管理和效益评估；二是行政运行成本居高不下。这类问题在基层政府开支中更为突出。会议费、接待费、车辆运行费超出预算，存在公私不分现象严重，公家付费私人消费、“搭便车”现象。（二）问题成因通过上述分析不难发现，导致这些问题其中一个很重要的原因就是长期以来我国行政事业单位财务支出管理缺乏相应的绩效评价、考核和奖惩机制。财务管理工作不是仅仅依靠财务管理人员的优质服务就可以顺利开展的，因为财务部门不具备考核和激励的功能，若是没有将各部门的绩效激励工作与财务管理工作有机地结合在一起，势必造
6、成财务部门只能监督各部门经济责任的完成情况，分析并发现部门营运中的问题，但是却不能促使各部门针对存在的问题积极改进自己的工作。因此，引入绩效考评理念，对行政事业单位的财政支出进行管理显得尤为重要。通过绩效考评，可使各部门单位更直接地了解到资金使用管理、项目实施等方面存在的问题及其形成原因，自觉加强财政资金使用的监督管理。同时，财政部门可以及时发现部门单位资金使用存在的问题并提出相应建议，促进部门单位严格执行预算，把工作的重心放在财务支出的运作和管理上，从而形成一种自我约束、内部规范的财务支出管理机制，财政支出的综合效益也将得到有效改善。二、引入绩效评价进行财务支出管理可行性分析1.市场经济体制
7、改革的深化为行政事业单位进行财政支出绩效评价提供了良好的经济环境。市场经济体制改革已形成不可逆转的历史潮流，为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了坚实的基础，为行政事业单位财政支出管理改革的深入进行奠定了经济基础，为行政事业单位绩效评价的实施提供了良好的经济环境。2.实行部门预算为建立财政支出绩效考评奠定了基础。实行部门预算，要求部门为履行职能所需要的各种收支都在一本预算中反映，这就是将部门的职能及年度工作计划与预算建立起有机的联系，为制定年度财政支出绩效计划创造了基础型条件。3.现代信息技术的发展为行政事业单位财政支出绩效评价提供了技术支持。计算机技术和会计电算化的发展使行政事
8、业单位财政支出绩效评价所需的大量数据资料的存储、分析、快速查询得以实现，增强了评价方法的科学性和评价结果的真实性及可靠性。同时节省了绩效评价所需的大量人力、物力和财力，提高了评价效率。三、建立行政事业单位财政支出绩效评价指标体系构想（一）概念财政支出绩效考评，是指在一定时限内，对公共支出的绩效进行综合性考核与评价，主要涉及绩效目标、效果、影响及管理等方面的内容。财政支出绩效评价指标体系是综合反映财政支出绩效总体现象的特定概念，是衡量和评价财政支出经济性、效率性和有效性的载体。 （二）设计原则1价值导向原则。财政支出绩效评价指标体系应能够反映财政支出的经济性、效率性、有效性要求，体现价值导向性。
9、2定性与定量相结合。绩效评价应尽可能采用定量指标，但在目前的条件下，财政支出的绩效并不能完全通过定量指标来反映，需要同时采用定性指标。3通用性与专用性相结合。虽然财政支出的绩效有统一的内容和标准，但仍需根据各类财政支出的绩效目标不同，分别设计财政支出的绩效评价指标。（三）实施范围按照“统一组织、分级实施、先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，财政支出绩效评价工作先以项目支出绩效评价（以下简称“项目评价” ）为重点，全面推进财政项目支出绩效评价工作。有条件的地方和部门可逐步推进单位财政支出整体绩效评价（包括基本支出评价） ，积极探索部门（单位）财政支出绩效评价工作。 （四）组织方式和管理财政支出
10、绩效评价由计划管理部门，主管部门和财务部门指定专人负责评价工作，采取主管部门自行评价（以下简称“自评” ） 、主管部门和财政部门组织评价、和第三方中介机构评价相结合的方式。（五）绩效评价指标体系的设置 财政支出绩效评价指标分为基本指标和具体指标。基本指标是绩效评价基本内容的概括性指标，根据评价内容的不同，又分为业务指标和财务指标。财政及部门（单位）可根据绩效评价工作的开展情况，不断完善基本指标。具体指标是在评价对象确定后，根据评价对象不同的特点，对基本指标内容细化、分设的评价指标，又分为定量指标和定性指标（如图所示） 。目标设定情况目标完成情况组织管理水平经济效益社会效益生态环境效益可持续性影
11、响资金落实情况实际支出情况会计信息质量财务管理状况业务指标财务指标基本指标 具体指标定量指标定性指标（六）绩效评价指标体系的量化具体指标中的定量指标，可直接通过数据计算分析评价内容、反映评价结果。定性指标则无法直接通过数据计算分析评价内容，需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果。对定性指标的测定，可从以下几方面取得判断基础或依据：一是专家经验判断。专家凭借工作经验，结合当时的政治经济发展形势，综合以往年份同类资金所产生的经济效益、社会效益和生态环境效益所作出的经验判断。二是问卷测试。对于一些涉及服务满意度、应达到的支出目标等指标，可通过公众评判的方式测定。三是横向比较。综合比较同类财政支
12、出绩效所达到的结果作出判断。当评价对象确定后，从具体指标中选取若干指标，构成评价对象的一套完整指标。具体指标的设定、选用、权重（或分值） ，原则上由主管部门或单位与财政部门研究确定。 一般而言，业务指标（A）占整个指标体系的 60%，财务指标（B）占 40%。每类指标总分都为 100 分，根据其具体指标对照评价标准后的得分（Pi）和设定的权重（Ii）计算出得分（A 或B） ，再将每类指标的得分与权重的乘积加总，初步得出评价分值（S） 。 资料配置与使用S= A60% + B40% A= （PiIi） Pi：每项个性指标算出的结果转化成相应的分值； Ii：根据评价财政支出的性质，对所选指标设定相
13、应的权重； B 的计算方法同 A。 （七）财政支出绩效评价指标体系内容考虑到各行政事业单位类别较多，绩效评价内容既具有共同点点，又具有不同点：一方面，针对行政事业单位财政支出绩效评价的共同点，对基本指标中的共性指标进行了细化和分设。需要说明的是，本文的共性细化指标主要是针对前面提到的行政事业单位在预算管理、资产管理、项目管理和资金管理存在的问题而设置的，以解决当前行政事业单位在财务管理方面较为突出的问题。另一方面，由于各类行政事业单位的功能和目标又存在较大差异，仍需对基本指标中的经济效益、社会效益和生态环境效益等个性指标进行分设。在具体评价时，根据财政支出的特点，可对三级共性指标进一步细化或选
14、择，与个性指标相结合，共同构成某一财政支出评价的具体指标。财政支出评价的具体指标一览表基本指标 具体指标一级指标 二级指标 三级指标备 注依据的充分性 共性指标业务指标 目标设定情况 目标的明确度 共性指标目标的合理性 共性指标完成的可能性 共性指标目标完成率 共性指标目标完成质量 共性指标完成的及时性 共性指标目标完成程度验收的有效性 共性指标管理制度保障 共性指标支撑条件保障 共性指标组织管理水平质量管理水平 共性指标经济效益 个性指标_实例说明社会效益 个性指标_实例说明生态环境效益 个性指标_实例说明可持续性影响 个性指标_实例说明资金到位率 共性指标配套资金到位率 共性指标资金到位及时性 共性指标资金落实情况财政投入乘数 共性指标资金使用率 共性指标支出的相符性 共性指标实际支出情况支出的合规性 共性指标信息的真实性 共性指标信息的完整性 共性指标会计信息质量信息的及时性 共性指标制度的健全性 共性指标财务管理状况管理的有效性 共性指标财务指标资产配置与使用 制度的健全性 共性指标
