1、社會福利社區化的實踐與反思-從高雄經驗談起卓春英 姚昱伶摘要臺灣從1998年開始推動社會福利社區化（以下簡稱福利社區化）實驗方案，試圖在社區中建立福利網絡，以落實服務於基層，迄今已有14年的歷史。福利社區化不僅是內政部社會福利獎助作業要點的重點獎助項目，另外，內政部近年來對地方政府的社區發展工作評鑑，也將福利社區化列為評鑑重點項目之一，可見福利社區化已成為社政單位社區工作的重點。本文將討論福利社區化的意涵與價值原則，並以縣市合併前的高雄縣為主角談論福利社區化的推動經驗。縣市合併前的原高雄縣被公認為福利縣，在內政部的社區發展工作評鑑上，從2001年起共獲得6次優等，另外在社會福利績效考核上，社區
2、工作也連續獲得5次特優。福利社區化要落實於社區上，社區培力是主要的機轉，原高雄縣政府如何透過行政部門的聯繫與整合、社區會務財務正常化的輔導、社區組織的活化與培力等策略實踐了福利社區化，而福利社區化在台灣推動多年後，尚有哪些有待精進之處，均是本文的重點。關鍵詞：福利社區化、社區培力卓春英 長榮大學社工系副教授兼系主任/學務長 原高雄縣副縣長姚昱伶 中山大學公共事務研究所博士生 原高雄縣長青科科長壹、前言台灣的社區工作係 1964 年由張鴻鈞教授自聯合國引進（李易駿，2002） 。1987 年台灣解嚴，民間社會力崛起參與公共事務，為推動社區工作，於 1991年通過社區發展工作綱要 ， 1995 年
3、舉辦全國社區發展會議 ，正式提出福利社區化的概念（邱汝娜等，2004） ，並於 1996 年通過推動社會福利社區化實施要點 ，1998 年在全台挑選 10 點試辦福利社區化方案，主要以老人福利服務為主，引動老人福利社區化（蘇錦輝 ，2012） 。從 1998 年迄今，中央政府分別透過政策及重點計畫引導福利社區化的發展，福利社區化是重點獎助項目，也是評鑑重點項目之一，可見福利社區化在社區工作中的重要。福利社區化是傳統社區工作的轉型，其從以往重視社區內硬體建設、環境清潔維護，轉型為對社區內弱勢人口群的照顧，具體地將社會福利體系建構在社區服務基礎上，針對社區中有需求的對象或弱勢族群，給予周全福利服務
4、之必要性，並有效維護民眾基本福利權，故福利社區化可說是社會整體福利服務網絡的社區基層組織（黃志忠，2007） 。福利社區化的政策方向值得肯定，也是對高齡少子女化社會趨勢的回應。惟長久以來，台灣的社區存在社區結構老舊與經營觀念陳腐；社區理監事會功能僵化、侷限；社區活動中心因社區人才缺乏與經營能力有待提升而多閒置；基層政治生態的紛擾與糾葛，耗費社區及行政部門的許多能量，使社區失去活力與自主性；社區組織同儕間因為資訊閉塞及缺乏典範而失去相互影響能力，致使社區民眾對社區期待出現落差或誤謬；對於社區的需要缺乏思考；行政能力薄弱等問題（吳麗雪等，2005） ，因此，福利社區化政策以鼓勵社區提供福利服務的立
5、場下，面臨上述各種問題，勢必需透過社區培力的過程，重塑社區功能，方能提升社區服務績效。而縣市合併前的高雄縣如何配合中央政府推出的各項社區工作政策與計畫執行社區培力，以讓社區發展協會能夠落實福利社區化是項政策目標，是本文亟欲探討的。貳、福利社區化意涵與價值原則一、福利社區化意涵：何謂福利社區化？內政部於1996年具體制定推動社會福利社區化實施要點 ，該要點強調福利社區化是將社會福利體系與社區發展工作充分結合的一種具體措施與工作方法 ，其推動的原則包括福利的優先化、整體化、效率化、普及化與團隊化；目的在於透過家庭與社區力量，以結合社區內外資源，並建立社區福利服務網絡，以有效照顧社區內的兒童、少年、
6、婦女、老人、殘障及低收入戶（黃源協、蕭文高、劉素珍，2006） 。此外，賴兩陽（2002）指出福利社區化不僅是一種意識形態、理念，也是一種社會計劃與措施的執行：福利社區化係希望結合社會福利體系與社區發展工作，整合社區內外正式與非正式資源，建立有組織有計畫的福利輸送體系，使社區內需要得到社會福利的民眾，能迅速有效的滿足其需求，以確保社會福利落實於基層的一種措施。上述定義著重的是滿足需求，但除需求之外，社區工作者更需了解並深刻體認福利社區化的價值原則。二、福利社區化的價值原則：郭凱儀（1995）綜合英美及亞洲各地學者論述，歸納出社區工作三大原則，包括：尊重人權、伸張正義，以及助人自助發揮個人及群體
7、的潛能。而福利社區化的價值亦可涵蓋上述原則：（一）尊重人權，重視人民的社會福利權：依據聯合國定義，基本人權包含：1.公民及政治權：指國家應賦予人民人身自由及參予政治活動的權利；2.經濟、社會、文化權：指人民應享有最起碼的生活條件，政府有責任維持社會安定，其中社會權更強調人人應享有教育、醫療、房屋、社會保障等服務；3.特別社群的人權（婦女、少數種族、傷殘人士及難民等的權益）：指透過群體組織的力量爭取政策改善，使特殊社群權益獲得重視。福利權等同於社會權，指政府應運用國家力量或社會資源來確保國民基本生活安全。其中所謂的基本生活安全，則可包含人身、健康、居住、就業和所得安全等。對於特別社群，李明政（2
8、008）更指出，原住民族社會福利權的內涵，實宜包含享有社會安全、免於歧視和族群集體發展的權利。而福利社區化不僅強調社區居民參與，組織群眾，且結合各項資源，解決及滿足社區民眾的問題與需求，其工作內容向度與人權和福利權的價值原則有緊密關係。（二）伸張正義，強調服務輸送與資源分配：社區工作目的是要促進社會的變遷和社會正義，以協助社區改善生活品質（黃源協、蕭文高、劉素珍，2006） 。 社會正義是社區工作價值觀最重要的元素，個公義的社會應具備公正的社會制度，使全體人民無論貧富、有無權勢、健全或傷殘、男女老少及少數民族均可受惠，且人人受到平等對待，生活受到保障，基本需求都可得到滿足（Biklen，198
9、3；郭凱儀，1995） 。社會福利社區化目的即希望透過社區照顧、社區福利措施、社區服務網絡的工作模式，結合社會福利與社區發展體系，整合正式、非正式資源，建立有組織與計畫的福利輸送體系，使民眾可以迅速有效的滿足需求。亦即透過福利服務的輸送加強服務的可近性，使人人皆能受惠，並達社會資源再分配的結果。（三）助人自助，發揮個人及社區潛能：社區工作的助人關係應趨向建立平等及非正式的關係，社區工作者扮演“誘導者”角色，社區居民才是“自己問題的專家” ，因為他們最清楚如何面對自己的問題，所以社區工作的助人歷程是以教育意識提昇及提拔人才為主要動機，而非施與受的過程，最終目標就是使社區民眾能自助（郭凱儀，199
10、5） 。 。福利社區化強調各式資源的整合，運用公私部門（政府、NPO、商業部門）合作協助，透過“培力” （empowerment）過程，激發個人及社區潛能自助。參、社區培力台灣從 1994 年開始推動社區總體營造 ，這十多年來，運作的主體間常處於由上而下 （top-down）及由下而上 （bottom-up ）的兩種關係中。由於政策與資源的誘導，以及在政府與民間組織的關係上，愈來愈強調由下而上的社區自主精神、重視各種非營利組織或自願部門的功能角色，也欲建立政府與民間之間新的夥伴關係下，社區又是在地的福利服務輸送主要單位，故在協助社區扮演福利服務輸送的角色上，就必須導入培力的概念。什麼是培力（e
11、mpowerment）？其源於 1960 年代意識型態與 1970 年代自助觀（self-help）的社會運動，在發展初期被解釋為授權（delegation ） ，即授權給某人採取行動 （王文美，2001） 。此外， 培力是一種循環的學習過程，可以喚起共識、增進知識，協助原本無能力的人或組織，使其有能力且願意進行自主行動。培力可以歸納為個人層面的自我培力、組織層面的員工培力、集體層面的社區培力（community empowerment）等，培力觀念應用於社區或地方發展，始於 70 年代的美國。透過社區培力的能力養成，一方面賦予社區具生存所需的治理能力；另一方面，也可促使地方政府與社群夥伴關係
12、的建構，強化地方治理的社會資本，促使政策的有效執行（OToole Burdes,2004） 。郭瑞坤等（2007）指出社區培力是一項透過專家的協助與訓練，啟發居民發揮集體力量、社區參與精神，塑造本身文化特色，藉以活絡社區能量的過程，在這一過程中整合社區資源、重構社區發展體制、促進居民與社區協調，具有植根性、過程性與積累性，成功與否無法短期可及，必要有良好的社會資本，再輔以社區教育培力計畫，才有可能達成目標。社區培力是一學習過程，社區本身是一個學習的場所，透過學習增長其參與社區的知識與能力，社區自主的行動才能持續（吳明儒等，2005；蔡秀美，2004） 。總觀而論，社區培力乃是冀望在社區場域中，
13、透過教育與學習，轉化社區居民的知識與行為觀念，促使社區居民能自主關心社區內公共事務，並進行自主營造。換言之，社區培力對於地方與社區居民而言，是一種意識的教育，藉以改變觀念、行動作為，因此，培力在地區治理與公民社會具有其重要意義。社區培力也是社區能力建構不可或缺的要素（黃源協、蕭文高、劉素珍，2006） 。社區如何達到培力？依據蔡秀美（2004）其提出有三大層面、九大要素，包括有：個人層面、組織層面、行動層面（如圖一） 。 圖一 社區培力（增權展能 empowerment）概念的層面與要素之架構圖（資料來源：蔡秀美，2004）肆、社會福利社區化的實踐-高雄縣福利社區化的經驗與進程原高雄縣地理挾長
14、，分為鳳山區、岡山區、旗山區，共計有 27 個鄉鎮，1988 年起主政者體認維護人權及社會福利權的重要性，開始啟動福利社區化的思維，首先舉辦各項公聽會，鼓勵民眾參與公共政策並了解需求與問題；其次，整合各項正式與非正式資源，促成慈善聯合協會、志願服務協會的成立，並辦理愛心工程招標，統合財力、物力、人力資源及分配；最終將福利服務輸送到各社區。高雄縣福利服務的輸送方式，採取方案外展服務，以及由政府經營或公設民營的據點來推展各項福利服務，至 2010 年為止 22 年間陸續設置的服務據點如下：社會福利服務中心：鳳山、岡山、旗山、大寮、永安、仁武等服務中心，另設有五甲國宅、中崙國宅社會福利服務中心。身心
15、障礙福利服務：鳳山、岡山、旗山三區皆設有早療中心及輔具資源中心，岡山區並設置殘障福利服務中心和髓喜家園，旗山區增設甲仙早療工作站及湖內區大湖社區設置身心障礙者社區日間照顧中心。兒童青少年福利服務：鳳山（婦幼青少年館、向陽單親家園、五甲青少年中心、社區自治幼兒園） ，岡山（和平家園、少女中途之家、少年中途之家） ，旗山（社福館、茂林社區自治幼兒園） 。燕巢區安招社區兒童少年社區照顧支援中心。婦女福利服務：鳳山（婦幼青少年館、向陽單親家園、性侵害暨家暴防治中心、庇護所） ，結合各區社會福利服務中心辦理新移民、婦女學院及婚姻學校等外展服務。老人福利服務：鳳山（老人公寓、明山慈安居老人養護中心） ，各
16、鄉鎮均設有老人活動中心辦理長青學苑、老人日托、營養午餐等服務，全縣並拓展將近200 個社區照顧關懷據點。因應高齡化現象，老人服務成為福利社區化重點。縣市合併前原高雄縣有 454 個村里，302 個社區活動中心，但共成立 445個社區發展協會，比例高達 97.7%，幾乎一村里就有一個社區發展協會，顯見社區工作之發展確實相當蓬勃（林秀芳等，2010） 。在福利社區化的推動上，輔導的進程大致可分為三階段（姚昱伶，2010）：福利社區化萌芽期：以社會福利機構外展福利服務-1998 年配合內政部推動社會福利社區化實施，擇定鳳山市五甲國宅推動社會福利社區化實驗計畫。由於全縣幅圓廣闊，農業鄉鎮年輕人口外流，
17、以及長輩福利資訊取得管道不足，2002 年將此實驗計劃，擴展至其他社區，開始推動火鶴傳情高雄縣老人全面需求調查暨關懷訪視計畫 ，計畫的主要內容為運用社區志工針對社區內長輩進行關懷訪視、電話問安、諮詢及轉介服務，期待透過社區內老人之普查，提升各社團、各老人安養護機構服務老人之能量。福利社區化扎根期：透過政策及資源誘導社區發展協會轉型-2004 年配合內政部【營造福利化社區工作特色計畫】開始於局內成立社區照顧推動小組 ，每年擇定 16 個社區專人陪伴輔導，逐漸擴大落實福利社區化理念。為培力社區投入福利服務工作，以火鶴傳情計畫輔導社區發展協會執行，全縣普及推廣。透由計畫的實施，輔導社區招募志工，施以
18、教育訓練後，從基礎的社區長輩需求普查做起，進而定期進行關懷訪視、電話問安、諮詢及轉介服務，不僅增進長輩認識政府老人福利資源，也增進長輩使用福利服務的近便性，建立社區志工與長輩的情感連結，並提高對政府老人福利服務的使用率，尤其是居家服務。福利社區化擴展期：多種社區方案培力社區發展協會並擴展服務量 很多民間團體在 921 震災後投入災區服務，但也發現缺乏在地化深耕，當社會福利團體撤退後，服務也跟著消失的缺點。有感於全縣僅有位於鳳山市的縣立老人活動中心提供日間托老服務，其餘鄉鎮闕如，2003 年觀摩日本的日間照顧經驗，並參酌火鶴傳情實施經驗後，發現提供給長輩健康促進等活動，將有助於其人際互動與體能增
19、進，且提升生活品質，故在社區發展協會是福利服務提供的主要單位 、 落實在地老化之理念下，2005 年後，配合行政院社區六星計畫，開始推動縣內社區照顧關懷據點方案，強調從個別性的到宅關懷到公共性的社區日托，明顯帶動社區共識凝聚與認同，建立社區團隊成就感的服務模式，從而讓社區居民體會施比受更為有福的社區回饋關係。在福利社區化的推行策略中，除了社區照顧關懷據點方案的推行外，亦鼓勵社區提供單親家庭弱勢兒童課業輔導、外籍配偶生活適應輔導等。由於福利服務的提供較難快速看到成效，因而也透過社區環境空間綠美化補助（社區活力再造推動專案） ，鼓勵社區居民由空間改善做起，共同改善社區環境，增加居民對地方的認同，從
20、而參與社區其他各項公共事務（林秀芳等，2010） ，並體現環境正義的社區價值（黃源協，2012） 。伍、社區培力策略-原高雄縣經驗趙若新（2008）針對原高雄縣社區培力模式策略之研究歸納出：社區的培力人與錢缺一不可、社區的培力策略規劃是關鍵、社區的培力帶來社區的蛻變等要項，那到底原高雄縣政府如何做社區培力？主要包括：行政部門的聯繫與整合、社區會務財務正常化的輔導、社區組織的活化與培力。一、行政部門的聯繫與整合：社區工作面向多元，業務推動單位眾多，在行政部門的聯繫與整合上，社會處透過下列制度運作： （一）縣府層級的橫向整合：原高雄縣政府在社區培力及輔導過程中，建置了社區照顧推動小組 、 社區營造
21、推動小組二機制，整合社區發展及社區營造業務與資源。1. 社區照顧推動小組1996 年推出的福利社區化政策，較偏重以福利機構為主體向社區延伸服務，以基層社區組織為主體推動福利社區化則仍有待建立及落實。高雄縣政府社會處在 2003 年跨單位組成社區照顧推動小組 ，橫向連結各單位的業務資源，小組成員包括：社會行政課（社區發展業務、志願服務） 、長青課（社區照顧關懷據點） 、身障福利課（社區身心照顧服務） 、老人活動中心（終身學習社區巡迴講座、老人文康休閒巡迴服務車） 、婦幼青少年館（社區婦女大學、婦女組織培訓） 、社會福利課（弱勢學童課後照顧） 、社工課（外籍配偶業務）等單位業務主管及承辦人，初期以
22、專人認養、陪伴、輔導等方式，由社工員進入社區進行一對一的專案轉型服務；之後則轉化為社區照顧業務的整合與創新，共同討論福利社區化如何在社區落實，透過這一機制，也培力了公務人員推動社區工作的知能。2. 社區營造推動小組社區營造著重資源整合，2003 年底成立跨局室的社區營造推動小組 ，由副縣長擔任召集人，社會處長擔任執行長，小組成員包含計畫處（都市風貌營造） 、觀光交通處（公園認養維護） 、工務處（行道樹認養維護） 、衛生局（健康營造、社區防疫） 、農業處（百萬植樹、農村風貌營造） 、文化局（社區營造中心） 、環保局（清淨家園） 、警察局（社區治安）及社會處行政科（社區發展及社區業務）等與社區營造
23、業務相關的單位，並以（1）社區營造計畫的整合與協調， （2）社區提案聯合審查機制的建立， （3）業務及專業資源的結合等為主要角色與功能。透過小組定期會議運作，也促使各單位開始學習社區營造的觀念，對於推動公部門組織社造化是一重要機制。（二）鄉鎮層級的垂直聯繫：鄉鎮公所對於在地社區的活動情況最能掌握及適切扮演協助與帶動角色，與鄉鎮市公所的聯結與合作成為社區培力重要的策略之。1. 辦理鄉鎮長社區營造學習之旅：安排參訪縣內社區營造工作推展成效卓著的社區，建立新任鄉鎮市長對社造的基本觀念。2. 向鄉鎮市長及議員個別遊說及說明社造業務的推動：提昇他們對社區工作的重視與支持。3. 鄉鎮市公所社區業務聯繫會報
24、：每半年由各鄉鎮市輪流辦理，集思廣益研討社區會務及社區發展工作的輔導與推動。4. 將社區發展業務的推動列入鄉鎮市公所績效考核指標5. 與公所合作辦理社區培訓及志工教育訓練：縣府協助課程規劃與師資安排，讓社區團隊及志工得以就近參與，有助於鄉鎮組織的凝聚。6. 與鄉鎮市公所協力社區會務及方案的輔導：由鄉鎮市公所評估社區團隊的能量，針對有意願推動的社區共同協力輔導。二、社區會務財務正常化的輔導：（一）財務的輔導：包括：健全財務制度、財務查核、協助設計簡易定型表格，均在年度社區會務財務研習中列入輔導重點。（二）會務的輔導：會務部份除輔導社區依法按時陳報各項會務資料，並辦理研習訓練、製作選舉專篇、糾紛的
25、排解等實務。（三）其他行政的配合：1. 資料的建檔：建立社區會務財務電腦系統（CB2005） ，透過此系統可快速查核社區會務財務歷年的運作狀況，即時掌握社區營運概況。2. 公所的參與：每半年由各鄉鎮市公所輪流承辦研討會，促進鄉鎮市業務交流。參加社區會議，增進公所與縣府輔導社區之共識。三、社區組織的活化與培力：原高雄縣社區活化及輔導培力採取分階段輔導，第一階段重點為社區團隊重整及組織活化，第二階段培植社區能量、人才及執行力，最後階段為串聯整合各類資源，深化及提昇社區方案推動的專業能力。（一）深入社區個別輔導帶動社區起步1. 年度補助說明會調查社區意願：做為社區輔導介入的起點。2. 深入個別社區辦
26、理營造說明會：藉此進行社區經營及社區參與觀念的澄清及教育，幫助社區民眾對社區發展協會運作有不同的思維。3. 辦理社區營造案例觀摩：經歷社區營造案例的實際參訪後，往往可以感受到居民被激發的強烈改變意願。4. 社區人力開發與志工團隊組織：讓對社區有熱情的人可以組織起來。（二）社區體質改造與團隊組織轉型升級1. 志工教育訓練及組織：集結鄉鎮內各社區團隊辦理志工教育訓練，讓志工得以了解推動的概念。2. 社區活力再造工作坊培訓：社區培訓課程採分級分類辦理，搭配工作坊的操作引導幹部團隊集思廣益及討論社區發展的可能性。3. 社區婦女組織及教育：社區參與的主力大多數為婦女，搭配婦幼青少年館每年定期巡迴之社區婦
27、女大學及婦女組織培力課程，協助社區婦女形成更緊密的團隊組織及熟習社區事務的規劃，擺脫婦女長期於社區結構中附屬及邊緣的角色，累積及提昇社區參與能量與能力，陸續成立保母協會 向日葵單親協會 保育人員職業工會等多個婦女組織。（三）以空間與人的營造帶動社區參與原高雄縣各社區營造的面向主要從環境空間的改造及人的關懷照顧二個主軸切入，一方面環境空間的改造難度較低，社區參與的動員力較強，且環境空間的改變容易讓社區人看見及得到認同；而人的關懷照顧直接提供人際互動和關懷，被服務者感受到後有助社區的凝聚。2005 年推動社區照顧關懷據點後，長輩感受到社區的用心照顧，成為社區最佳代言人及報馬仔，不僅讓社區認同感大幅
28、提升，也帶動了社區資源的投入。而社區活力再造推動專案資源的挹注，從綠美化等簡易的改造工作著手，社區民眾因容易從環境的實質改變感受到社區新面貌，故也直接帶動社區的參與。（四）社區能量之提昇與經驗之集結擴散原高雄縣以社區發展協會為社區照顧的推動主體，除了以社區在地為範疇的福利照顧方案外，亦期待及引導成熟的社區能在鄉鎮扮演資源開發連結與拓展福利照顧面向及深度的角色。而以成熟社區的經驗帶動及鼓勵新起步的社區，及以社區累積的經驗藉由分享自我肯定及彼此提昇，則是另一個社區輔導及培力的重要方法，故經常利用志工教育訓練、社區照顧關懷據點培訓、社區營造案例參訪、社區見習等機會，安排及鼓勵社區分享經驗、成果及理念，藉以讓社區經驗得以傳遞及提昇社區的自信心與榮耀感。趙若新（2008）針對原高雄縣政府與社政團體的社區培力過程與策略、地方政府推動社區培力的問題與解決方法，及社區培力的架構與模式進行研究後，畫出原高雄縣政府的社區培力策略圖如圖二所示：
