1、文章原载于经济纵横2014 年第 11 期推进新型城镇化要处理好四大关系马晓河，涂圣伟，张义博 （国家发展与改革委员会宏观经济研究院，北京 100038）摘要：我国传统城镇化发展模式既缺乏包容，也难以持续。当前，我国已经迈入新的发展阶段，推进新型城镇化，需要突破传统粗放型城镇化模式束缚，处理好“城”与“乡” 、 “快”与“慢” 、 “人”与“钱” 、 “人”与“地”的关系，切实提高城镇化质量，实现城镇化高效、包容、可持续发展。关键词：新型城镇化；城乡；市民化；土地中图分类号：F299.21 文献标识码：A文章编号：1007-7685（2014）11-0001-08改革开放以来，我国城镇化率每年
2、提高 1 个多百分点，近 6 亿人由乡入城，新增城市 465 个，城镇化涉及的人口之多、范围之广，中国历史上没有，国际上也少有，成就十分显著。但也要看到，我国城镇化依然是低基数、低水平的城镇化，是依靠压低土地、劳动力等要素成本为基础的城镇化，是以大量消耗能源资源和破坏生态环境为代价的城镇化。这种城镇化模式既缺乏包容，也难以持续。当前，我国已经迈入新的发展阶段， “三期叠加”挑战巨大，推进新型城镇化，需要突破传统粗放型城镇化模式束缚，深入调整和处理好“城”与“乡” 、 “快”与“慢” 、 “人”与“钱” 、 “人”与“地”的关系，切实提高城镇化质量，加快消化多年来积累的深层次矛盾，实现城镇化高效
3、、包容、可持续发展。一、 “城”与“乡”的问题进入新世纪以来，我们重新审视并调整了城乡发展战略，更加注重以工促农、以城带乡，实施一系列强农、惠农、富农政策，农业、农村现代化水平明显提升，但仍严重滞后于工业化、城镇化进程，城乡之间存在明显“鸿沟” ，主要表现为：作者简介：马晓河，国家发展与改革委员会宏观经济研究院副院长、研究员；涂圣伟，国家发展和改革委员会宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副研究员；张义博，国家发展和改革委员会宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所助理研究员。注：参加本文讨论的还有国家发展与改革委员会宏观经济研究院蓝海涛研究员、王为农研究员。一是城乡居民收入和财富差距明显。目
4、前，我国农民收入已连续十年快速增长，近 4 年增幅快于城镇居民，但城乡居民收入差距并没有根本改善。2000年，城镇居民人均收入比农民高约 4027 元，2013 年高 18 059 万元，14 年间差距上升约 4.5 倍。受宏观经济换档减速影响，农民收入增速已出现阶段性放缓（见图 1） ，未来靠价格增收、提高工资水平增收的空间越来越有限，城乡居民收入比可能进入新的波动期，且存在扩大风险。同时，我国城乡居民财富差距巨大，成为放大城乡收入差距的重要因素。20002012 年，我国城镇居民人均储蓄与农村居民人均储蓄绝对额差距上升 4 倍多。另据中国家庭金融调查报告 2012 ，我国城市家庭总资产和财
5、富净值分别是农村家庭的 10 倍和 12 倍，二者差距十分明显。 1二是农业与非农部门比较生产率差距大。按照一般理论，劳动力流动具有缩小城乡工资率差距的均等化效应，但由于我国劳动力、资本市场存在扭曲，尽管城镇化率不断提高，农业部门与非农部门劳动生产率差距缩小却不明显。2013 年，我国农业劳动生产率相当于第二产业的 21.9%、第三产业的 26.6%，近十年来分别只提高 8 个百分点和 5 个百分点（见图 2） 。与韩国相比，1978 年韩国城镇化率达 53%，与我国目前类似，但当时韩国农业劳动生产率已相当于第二产业的 55.2%、第三产业的 39.5%。与美国、英国等发达国家相比，我国农业劳
6、动生产率未来提高空间很大。2013 年，美国农业劳动生产率相当于第二产业的 52.3%、第三产业的 63.9%，英国分别为 63%和 64%。图 1 20032013 年我国城镇及农村居民收入及增速数据来源：历年中国统计年鉴 、国家统计局网站。图 2 20042013 年我国农业比较劳动生产率数据来源：历年中国统计年鉴 、国民经济和社会发展统计公报相关数据整理计算而得。图 3 我国城乡人均医疗费用数据来源：中国卫生年鉴 2013 。三是城乡基本公共服务投入严重不均等。近年来，我国农村公共服务建设投入不断增加，基本公共服务水平逐年提高，但财政投入仍明显偏向城市，城乡居民享受的基本公共服务水平差距
7、依然十分明显。以卫生费用为例，城市和农村人均卫生费用 1990 年相差 120 元，2012 年扩大到 1913.1 元，上升近 16倍（见图 3） 。再从义务教育经费支出看，农村普通小学、普通初中生人均公共财政预算公用经费支出远远少于城市，2012 年农村小学、初中经费支出分别比全国平均水平低 85.7 元和 89.6 元。城乡发展差距大，导致“离农” 、 “脱农”的拉力和推力都在加大，农村空心化、土地粗放经营等问题越来越突出。未来一个时期，推进新型城镇化的难点在“乡”不在“城” ，决不能一味加快城市建设而忽视甚至放慢新农村建设，否则城镇化必然不完整，也必然会导致失败。对此，需要注意以下几点
8、：一是尊重城乡发展差异性，突出农村的功能和特色。目前，不少地方将城乡一体化理解成城乡一样化，照搬照抄城镇建设模式，把农村都往城市方向建，搞得城市不像城市，农村不像农村。有些地方甚至将消灭农村作为目标，强行撤并农村。一些地方为完成“村村通”等政绩工程，向农村投入大量资金，农村建得很漂亮，路修得也很宽敞，水利设施建得十分先进，但由于缺乏规划，对农村发展估计不足，很多村空心化，有的村甚至消失，大量投入见不到实效，很多基础设施荒废。推进新型城镇化和新农村建设，一定要尊重村庄发展规律，切实搞好村镇体系规划、村庄建设规划编制，哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大要科学论证，同时要注重农村的乡情乡
9、土，保护好乡村美景和风貌。二是既要重视农村“有形”建设，更要重视“无形”建设。当前，我国城乡人口大规模流动，农村传统社会治理机制有所弱化，社会结构呈现松散化趋势。推进新型城镇化，在加强农村道路、水利、文体设施等“有形”建设的同时，必须将农村社会治理纳入国家治理能力现代化建设范畴，加快完善乡村治理机制，大力推进城市社会管理向农村延伸覆盖，加强基层组织体系建设和制度创新，有效解决“走出去”和“留下来”村民的民主权利，加快建设农村社会信任体系，构建有效整合、结构稳定的农村社会。三是扩大基本公共服务向农村特定人群覆盖的深度。大量青壮年劳动力外流后，农村“三留守”问题十分突出，留守儿童、留守妇女、留守老
10、人自我保障能力弱，现有政策覆盖不充分，需要加以重视。在进一步提高新农合、新农保水平并推动与城镇居民医保、养老保险衔接并轨的同时，应加强农村教育、养老基础设施建设，合理搞好农村教学点撤并，发展适合农村特点的老龄健康服务体系和社会救助制度，使留守儿童得到优质教育，老年人能安度晚年。四是依靠现代生产要素改造传统农业。现代要素是农业发展的根本。发展现代农业，资本要“多” ，土地要“活” ，劳动力要“新” 。要降低社会资本进入农业的门槛，大力引进包括工商资本、金融资本等在内的社会资本来改造传统农业。通过财政补贴、税收优惠等措施，大力培养新型农民，加快培育农业新型经营主体，特别要加快提高重要农产品目标价格
11、制度的覆盖面。创新农村土地“三权”分离的有效实现形式，尽快明确土地承包经营权期限，大力推进土地经营权流转。积极发展合作经营和社会化服务，总结推广土地托管、代耕代种、 “土地银行”等模式。二、 “快”与“慢”的问题不少人认为，我们用 30 多年时间走完了很多发达国家花 100 年甚至更长时间走过的城镇化道路，城镇化率达到世界平均水平，这样的速度不仅不慢，而且还比较快。事实上，我国城镇化率明显“虚高” ，如果去掉高估成分，实际城镇化率不足 40%，这种速度相比工业化进程、世界同等发展水平国家和农业转移人口的期待而言无疑过慢。一是城镇化明显滞后于工业化进程。目前，我国已经处于工业化中后期阶段，但城镇
12、化进程明显滞后。2013 年，我国人均 GDP 为 6426 美元（2010 年美元） ，工业增加值占 GDP 比重达 43.9%，但城镇化率（常住人口）仅为 53.7%，低于钱纳里测算的 65.8%的国际经验值。以工业化同样起步较晚的韩国为例，1987 年韩国人均 GDP 为 6124.3 美元（2010 年美元） ，接近我国当前水平，工业增加值占 GDP 比重为 38.1%，但城镇化率已达 68.5%（见图 4） 。二是人口城镇化滞后于土地城镇化。改革开放以来，我国的城镇化以土地城镇化为主，近十多年来这一趋势更加明显（见图 5） 。按国际公认标准，土地城镇化速度和人口城镇化速度之比的合理区
13、间为 11.121。 220002012 年，我国土地城镇化速度与人口城镇化速度之比为 1.91（按户籍人口计算）或1.61（按常住人口计算） ，都远高于国际标准上限。图 4 中韩工业化与城镇化关系比较数据来源：世界银行。图 5 人口城镇化与土地城镇化比较数据来源：根据历年中国统计年鉴和中国人口和就业统计年鉴数据计算而得。三是户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。近年来，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距呈不断扩大趋势。目前，常住人口城镇化率已突破 50%，而户籍人口城镇化水平刚刚达 36%，两者差距从 2000 年的 10.1 个百分点扩大到 2012 年的 16.9 个百分点（见图
14、6） 。图 6 户籍与常住人口城镇化率比较数据来源：根据历年中国统计年鉴 、 中国人口和就业统计年鉴数据计算而得。四是我国城镇化水平落后于同等收入国家。目前，我国城镇化率远低于发达国家 80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近国家的平均水平。2013 年，世界银行公布的中上等收入国家人均 GDP 为 7747.3 美元，城镇化率为 61.6%，高出我国 7.9 个百分点。从以上分析可以看出，当前我国城镇化要解决的不是过快问题，而是过慢问题。城镇化推进过慢，不仅制约了产业结构升级和工业化发展步伐，更严重的是引发城镇内部二元结构矛盾激化的风险。目前，我国有 2.3 亿农民工及其随迁家属在城镇长期
15、生活。由于户籍和社会保障制度限制，这些农业转移人口还无法享受真正的市民待遇，由此在两种制度安排下，城镇形成两大社会群体，一个群体是 2 亿多农业转移人口，另一个群体是 5 亿多市民。农民工在城镇处于既流动又集中的状态，当他们享受不到却能看到城镇居民所享受的社会保障和公共服务安排时，就会产生心理失衡和对立情绪。今后，农业转移人口越来越年轻，突破城乡二元体制障碍的要求越来越强烈，如果不能及时改革进城落户的制度限制，尽可能满足进城农民的新期待，实现不了愿望的进城农民影响社会稳定的风险可能性将大大上升。当前，新型城镇化的主要问题是加快推进，把过去落后的进程补上来，以满足农业转移人口进城的需要。2014
16、 年以来，尽管国务院推出新型城镇化规划和进一步推进户籍制度改革的意见，但我们认为，农业转移人口进城落户口条件要求较严：一是解决一个亿存量人口，怎么满足另外一部分存量的期待？还有增量进城人口的期待怎么满足？二是对城区人口 300500 万的大城市和城区人口 500 万以上的特大城市，实行适度控制落户规模、节奏和严格控制特大城市人口规模，显然这与农业转移人口一半以上流向大城市的方向存在矛盾。在大城市和特大城市建立或设置积分落户制度，实际上各大城市目前所制定的积分制，已经限制甚至阻滞了农业转移人口市民化。三是全面放开建制镇和小城市落户限制，但建制镇和小城市落户本来就是放开的，关键是基础设施和公共服务
17、太差，对外来人口没有吸引力；有序放开中等城市落户限制，但这些城市受财政支付能力限制，没有能力承担农业转移人口市民化成本，因此动力也不足。总之，今后农业转移人口常住市民化和公共服务全覆盖不会太快，必须采取有效措施加快推进。如，鼓励中等城市放开落户限制，人地指标挂钩，并按进城人数给予财政补贴；大城市也要创造条件，放宽落户限制，降低积分门槛，引导农业转移人口进城落户等。三、 “人”与“钱”的问题在传统城镇化模式下，农业人口转移与城市建设资金保障不相匹配。由于合理的成本分担机制没有建立起来，政府承担压力大、企业不愿承担、农民无力承担，城镇化建设“钱从何处来”的问题成为难以解开的死结， “人”与“钱”的
18、关系失衡。一是地方政府不愿或没有能力承担市民化成本。长期以来，二元户籍制度条件下形成的城乡二元福利制度差距巨大，要让农业转移人口平等享受城市居民福利，地方政府需要花费巨资填补欠账。根据我们测算，如果让进城农民与城镇居民享受同等公共服务，实现 1 亿农业转移人口市民化，各级政府公共财政支出（包括公共设施投资、教育、社会保障、住房保障、技能培训等）估算为 46 501 亿元，年均 6642 亿元，其中义务教育、社会保险、住房保障的公共成本合计占比 97.8%。属于一次性支付的成本为 22 630 亿元，占比 48.7%。 3在目前中央和地方事权和财权不对等的体制下，地方政府承担了大多数的市民化成本
19、，财政支出压力巨大。正是于此，地方政府大多不愿放开户籍，或者采取其他变相手段“名义放开实际不放开” ，将农民排除在城市福利体系之外。其中，部分地方政府是没意愿也没能力，部分是有意愿没能力，还有一些地方则担心带来“福利移民” ，导致过多外来人口涌入，使地方财政负担过重。二是企业缺乏主动承担市民化成本的动力。城市用工企业理应是分担农业转移人口市民化成本的重要主体，但目前不少企业缺乏主动承担成本的意愿，不愿承担相关费用，能逃避就逃避。这与目前相关履责监督机制不完善有关，更为关键的是企业缺乏分担能力。在原材料、劳动力、资金等投入成本上涨的情况下，农民工用工量最大的中小企业面临巨大的盈利压力。据2013
20、 年中小企业经营状况调查 ，2012 年度超半数中小企业未能实现利润增长，近 40%的中小企业利润下滑，工资福利上涨被认为是影响企业盈利能力的最主要因素。如果企业按城镇职工标准为农民工缴纳“五险一金” ，需要新增支出占工资总额47%的费用，再加上提取占工资总额 1.5%2.5%的职工教育培训经费，企业承担的社保和培训成本将占工资总额的近 50%，将大幅提升中小企业用工成本（见表 1） ，大大挤压企业盈利空间。表 1 近年来进城农民工接受培训和社会保障情况参加社会保障比例（%）年份 接受非农职业技能培训占比（%） 养老 工伤 医疗 失业 生育2008 - 9.8 24.1 13.1 3.7 22
21、009 - 7.6 21.8 12.2 3.9 2.42010 - 9.5 24.1 14.3 4.9 2.92011 26.2 13.9 23.6 16.7 8.0 5.62012 25.6 14.3 24 16.9 8.4 6.12013 29.9 15.7 28.5 17.6 9.1 6.6数据来源：历年农民工调查监测报告 。三是进城农民缺乏承担市民化成本的能力。进城农民处于边缘化地位，面临严重的身份和就业歧视，既无法从农村土地要素中获得足够资金，实现“带资进城” ，也无法在城镇赚取足够收入落户。据农民工调查监测报告 ，2013年外出农民工人均月收入为 2609 元，月均生活费用为 89
22、2 元，若要达到城镇居民平均生活水平，需额外再支出 610 元，月均结余仅为 1107 元。如果按城镇职工标准缴纳“五险一金” ，农民工需要支出的费用占工资额的 23%左右。事实上，在政府、企业“甩包袱”的情况下，农民工承担了许多不应该承担的成本，进一步加剧了城镇内部的差距。四是缺少市民化成本分担的区域补偿机制。目前，中西部地区大量青壮年劳动力和人才外流，为东部发达地区的城镇化做出巨大贡献，但没有获得相应补偿。同时，作为农业转移人口流入地的东部发达地区，需要承受大量外来人口市民化压力，国家同样也没有相应的激励机制，导致东部地区农业转移人口市民化负担较重，也诱发这些城市居民的排外情绪。推进新型城
23、镇化，需要加快建立农业转移人口市民化成本分担机制，除明确中央和地方政府城镇化支出责任、鼓励社会资本参与城镇化建设之外，还需要注意以下问题：一是保持农业转移人口市民化成本分担机制内容的差异性和动态调整性。推进农业转移人口市民化，由于各地城镇化发展水平不同，需要市民化的人口数量和对象不同，需要承担的主要成本类别不同，不可能存在统一标准和要求，需要根据区域发展水平、城乡居民收入差距等因素，综合考虑进城农民工情况，建立差异化的市民化分担机制。同时，处理好成本一次分担和持续分担的关系，根据城镇化发展阶段、政府财政收入变动情况和相关体制机制改革进程，适时动态调整政府、企业和农民的市民化分担比例。为了有效推
24、进农业转移人口市民化，更好地解决社会保障跨地区转移接续问题，建议对农业转移人口的基本医疗、基本养老、义务教育支出责任，应主要由中央财政负担，其他社会保障和公共服务主要由地方财政负担。二是对企业分担市民化成本既要督促落实，更要搞好政策激励。一方面，建立企业分担市民化成本的监督惩处机制，实行简化高效的用工备案制度，搞好监督管理，对逃避分担责任的企业，加大惩处曝光力度；另一方面，出台税收、用地等优惠政策，将中小企业分担农业转移人口市民化成本情况与享受优惠政策挂钩，对招收农民工比例较高、主动承担市民化成本的企业，给予相应的奖励和扶持。三是增强农业转移人口市民化分担能力。未来数年内，农民可能还不得不分担
25、一些不应该分担的成本，甚至主要成本。因此，应加快推进农村土地制度改革，建立农村建设用地（含宅基地）征用或流转增值收益合理分配机制，激活农村土地财富潜力，增强农民“带资进城”的能力。同时，搞好农业转移人口就业技能培训和创业扶持，增强农业转移人口融入城市的能力。四是充分调动人口流出地与流入地“两个积极性” 。加快建立农业转移人口市民化跨区域激励机制，实行中央财政转移支付与农业转移人口落户规模挂钩政策，形成“钱随人走” 、 “钱随事走”的激励机制。优化农业转移人口流入地和流出地在农业转移人口市民化公共成本上的分担责任，探索建立流入地对流出地的转移支付、对口支援等利益补偿机制。四、 “人”与“地”的问
26、题人地关系是新型城镇化的核心问题，是改革的重中之重。我国过去多年的城镇化是人地关系失衡的城镇化，农业人口转移与农村土地流转不同步，人地矛盾日益加剧，围绕土地的社会纠纷日益增多，成为社会不稳定的主要因素之一。一是政府垄断土地一级市场，通过土地价格“剪刀差”剥夺农民土地收益。目前，我国部分地区已经开始农村集体经营性建设用地入市试点，但大多数农村集体所有土地还需要通过国家征用转为国有后才能进入一级市场，地方政府既是土地市场管理者，也是土地经营者，农民虽然是农村集体土地所有者，但绝大多数集体建设用地无法进入土地交易市场。这种土地非农化，实质上是在进行一场由各级政府发动、以廉价方式购买（补偿）的土地国有化。在土地征用过程中，土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民所得很少。据世界银行常务副行长英卓华估算，19902010 年，地方政府征用农村土地比市场价格低 2 万亿元。在土地增值利益诱惑下，许多地方出现先占后批、少批多占、
