1、战后日本文化外交民间化的努力及其阻碍国际交流基金的设立过程为中心牟伦海推动文化外交的民间化成为战后日本文化外交改革的一个基本理念。然而对于文化外交的民间化可能导致文化外交领域二元外交现象的顾虑，又限制了战后日本推动文化外交民间化的深度。1972 年国际交流基金的设立，是战后日本推动文化外交民间化的标志性事件，其设立过程集中反映了上述战后日本在推动文化外交民间化问题上的矛盾心理。一、 战后日本文化外交民间化的早期尝试1952 年 4 月日本恢复了占领下被剥夺的外交权。借此契机，外务省恢复了名为“国际文化交流费”的文化外交预算，特别是在 1953 年恢复了日本核心国际文化交流团体国际文化振兴会（以
2、下简称“振兴会” ）的年度政府补助金，标志着战后日本文化外交的正式展开。但整体上占领结束后初期日本的文化外交活动十分有限。 “复兴日本的国际文化事业是当前日本外交重中之重” 。1957 年 2 月，岸信介内阁成立，开始高扬“国民外交”的旗帜，岸主张凸显民间力量的主导地位，认为政府的作用应该转向幕后，亦即文化外交的民间化。推动文化外交的民间化，被确立为岸内阁强化文化外交的基本理念。在岸的支持下，1958 年，以冈部长景为理事长的振兴会领导层提出了国际文化交流基金构想案。推动文化外交的民间化，是战后各国文化外交政策的普遍趋势，振兴会提出的基金构想案正是顺应这一历史潮流的产物。财务省以及国会方面以财
3、政紧张为由，没有接纳一次性出资 30 亿日元设立基金的方案。第一次国际文化交流基金构想最终以失败告终。1962 年 2 月，前首相岸信介出任振兴会新任会长。新领导层以第一次国际文化交流基金构想案为蓝本，再次提出了设立国际文化交流基金构想。第二次基金构想案采取了较为现实可行的分期出资方式。亦即，从 1963 年度开始，政府每年出资 6 亿日元，截止到1967 年度共累积 30 亿日元。在设立基金的理由问题上，振兴会方面明确指出：现行政府补助金的制度缺陷，是限制振兴会有效开展长期、大规模文化事业的根本障碍。财务省并不同意设立基金构想案。20 世纪 60 年代末，岸信介再次试图把基金构想编入 196
4、8 年度的相关预算之中，但最终也不了了之。相比于旨在推动文化外交民间化的基金构想案屡屡受挫，战后日本推动文化外交的政府部门却得到了稳步增强。战后早期日本文化外交基本上延续了战前政府主导模式，文化外交的民间化没有取得实质性进展。综上所述，以两次国际文化交流基金构想的提出为象征，战后日本开始尝试推动文化外交民间化，然而两次国际文化交流基金构想均未能成形。整体上，日本政府本身希望强化文化外交，但又担忧民间色彩浓厚的基金偏离国家的外交大政方针，从而导致在文化外交领域出现二元外交现象。日本政府担心在文化外交领域出现二元外交，刻意阻碍文化外交民间化的意图。而日本国家政策决定过程中官僚比政治家有更大影响力，
5、亦即官僚优位体制，是限制文化外交民间化的重要因素。以财务省为首的官僚体系固守政府主导文化外交的传统。这也是下述福田赳夫倡导的对外文化交流团体群构想受挫的重要原因。在顾虑文化外交领域出现二元外交现象问题上，外务省与财务省是一致的，只是在具体方式方法以及担忧程度存在差异。二者间存在的这种差异也反映了战后日本政府内部对于多大程度上，以及用什么方式推动文化外交民间化问题上存在着不同认识。二、 国际交流基金设立过程中的努力及其阻碍1971 年 7 月 5 日，福田赳夫出任日本外相（1971.7-1972.7） 。在出任外相后的一个月里接连发生两次尼克松冲击，大都有留美经历的战后日本政界、财界、学界精英纷
6、纷进言，要求强化日美文化交流以增进日美互信。在福田外相的支持下，外务省内的文化事业部开始着手起草设立大型对外文化团体的具体方案。整体而言，无论是政府层面还是民间层面，推动文化外交的民间化，是 1970 年代初日本强化文化外交的基本理念。然而 1970 年代初期以前的日本民间财团并不发达，基本处于未开发状态。依靠政府资金，设立相对独立于政府的大型对外文化团体是唯一可行途径。在综合性地考虑日本国内现实环境，以及权衡政府主导与民间化利害关系基础上，作为折中方案提出了以英国、加拿大、德国为例，以特殊法人的形式设立新的对外文化团体。其核心理念在于， “作为特殊法人的新团体形式上依然带有浓厚政府色彩的同时
7、，对于民间参与也表示出浓厚兴趣，希望在（新团体）开始活动之初，加深其民间色彩的倾向” 。综上，日本国内民间财团力量薄弱这一客观因素，与日本外务省对过度民间化的担忧这一主观因素，注定了新团体酝酿之初其民间化的阻碍。在上述理念下编成的新团体设立方案中，文化事业部提议：由政府出资 30 亿日元产生的利息，以及政府相关的委托费来推动文化外交。对此，福田外相表示了不满。在福田外相的支持下，文化事业部开始起草一个更为庞大的对外文化团体（群）的新方案。经过一系列的筹备，文化事业部拟出了一个有机的对外文化团体群方案，由负责具体文化外交活动的实施机关，与保障文化外交事业所需资金的三个基金，共两部分构成。其中，作
8、为主要实施机关的国际文化交流事业团（简称：事业团）构想，继承振兴会的人员构成与组织机构的基础上，设立一个全面承担具体文化外交活动的实施机关，其基本思路就是对振兴会的扩充。另一方面，为了向事业团提供稳定充足的资金，计划另设三个基金。第一，为全面确保文化外交事业顺利推行，设立日本国际交流基金（Japan Fund,简称：JF） 。该基金以促进“心与心的交流”为宗旨，全面推动日本国际文化交流事业。其中，特别强调促进民间力量的参与，为此提出设立由民间文化人士构成的运营审议会负责监督基金的运营。第二，为增进日美互信，专门设立促进日美文化事业的日美文化学术交流基金。第三，为促进与东南亚为首欠发达地区之间的
9、文化交流，设立文化交流东京基金（简称：东京基金） 。由该四机构组成的对外文化团体群构想，勾勒出了一个规模宏大且民间色彩浓厚的文化外交体制。首先，无论是作为事业实施机构的事业团，还是作为提供资金源的基金，都以独立的“民间”形式设立，其活动与政府保持距离。其次，体制上事业实施与资金供给的并立，能够促进对外文化活动的专业化、高效化。最后，基金形式能够有效防止政府干预，为文化外交活动提供持续稳定的资金源，奠定了文化外交民间化的体制基础。然而财务省方面对于上述对外文化团体群构想态度消极，强烈反对解散振兴会另设基金。迫于财务省的压力，外务省方面不得不压缩上述对外文化团体群构想方案。首先，制度上将上述四个机
10、构压缩为一个基金构想案。其次，规模上将要求预算缩减为 1 000 亿日元（年利息约 70 亿日元） 。整体上来看，整合后的新方案就是之前国际文化交流基金构想案的扩充，标志着福田不得不放弃文化事业部提出的上述对外文化团体群构想。然而 1 000 亿日元的政府出资依然没有得到财务省的采纳。迫于财务省的压力，结果外务省不得不把构想案规模压缩到100 亿日元提出预算案。并最终以国际交流基金法案的形式于 1972 年 2 月 29 日提交国会审议。1972 年 10 月 2 日，战后日本开展文化外交的代表性机构国际交流基金正式成立。如上所述，虽然最终财务省同意出资设立基金以改善日本文化外交体制，但是却大
11、幅度压缩了基金的规模。日本特有的官僚优位体制，与财务省为首的官僚体系对于二元外交的担忧，是导致规模宏大的对外文化团体群构想失败的根本原因。另一方面，日本民间财力的薄弱也是重要原因。最终，基金的设立不得不依靠政府出资。推动文化外交的民间化，这既是战后国际社会的大势所趋，也是提高文化外交效率的前提。但作为日本外交的核心机关，外务省本质上提防过度民间化导致二元外交的担忧，比财务省有过之而无不及。如果说财务省主要是通过政府预算的财政手段，限制文化外交体制过度民间化，那么外务省则主要是通过基金体制内部的制度设计，来防止文化外交领域二元外交的出现。这一理念集中体现在新设立的国际交流基金体制上的不彻底性。三
12、、 国际交流基金体制的不彻底性与进步性战后日本政府主导的文化外交，沦为了促进日本经济复兴的工具而饱受抨击。因此，政府在淡化文化外交政府色彩，以及推动新组织民间化体制变革问题上的决心饱受质疑。基金体制上的不彻底性具体体现在基金运营体制上政府色彩浓厚、人事构成上的官僚色彩浓厚两个方面。一方面，运营体制上政府色彩依然十分浓厚。为了淡化政府色彩与强化民间色彩，基金引入了由民间文化人士构成的运营审议会制度。其主要功能在于向基金理事长提供咨询意见，陈述对于基金运营的建议，以及对于基金相关重要事项的审议。但是“运营审议会对于基金的运营没有任何实质性权限，另外也无任何拘束力可言” ，本质上只是一个关于基金运营
13、的咨询机构。对此，外务省方面也毫不掩饰把基金置于外务大臣监督之下的本质。关于将基金置于外务大臣监督之下的理由，外务省提出了以下三点：文化外交本质上属于外交活动；贯彻官民一致的实施体制；协调各个机构以提高文化外交效率。从中不难看出外务省方面在提防“二元外交”在文化外交领域重演的意图。另一方面，人事构成上的不彻底性。作为惯例，推动日本文化外交主要团体的人事构成，历来都是由退役政府官员充任。基金构想在发布之初，日本舆论就积极呼吁改善这一体制上的弊病。改善振兴会时代的不彻底人事构成，是基金设立过程中的一个重要考量。但这并没能改变基金领导层整体上依然主要由退役政府官僚充任的现实。基金人事构成上的不彻底性
14、特征依然十分明显。去除传统文化外交中浓厚的政府色彩基础上，推进文化外交的民间化，是推动基金设立的重要原动力。外务省通过基金的制度设计，牢牢地掌控着基金的运作。这也成为了限制基金深度推进文化外交民间化的重要障碍。虽然如此，相比于国际文化振兴会，基金体制上体现出来的进步性意义也不容忽视。首先，体制方面基金的设立实现了对日本文化外交一元化管理宿愿的同时， “基金”这一相对独立于政府机构运营体制的确立，使得日本文化外交规模的扩大以及持久化成为可能。基金的设立实现了日本文化外交一元化管理。在运营体制上比振兴会有了更大的自主权，提高了文化外交的效率。这一民间色彩浓厚的特殊体制，使得长期的大规模的对外文化事
15、业成为了可能。其次，基金事业理念方面的进步性意义体现在以下三个方面：第一，去除文化外交中的权力政治因素；第二，摒除文化外交中的文化进化论思想；第三，纠正文化外交中的文化功利主义倾向。去除权力政治因素强调弱化政府对于文化外交的直接干预。整体上，基金的设立“弱化了传统的政府主导色彩，推进了日本对外文化事业的民间化、多元化” 。摒除日本文化外交中文化进化论思想，强调抛弃日本政府文化外交因地域、民族以及发达程度而区别对待的做法。主张在民间层面推动“国民间心与心的交流”的宗旨之下，展开平等的双向文化交流。基金的设立象征着日本对外文化事业中“文化相对论”的确立。纠正文化功利主义倾向，否定了政府把文化外交作
16、为对外政策工具的传统做法。基金明确将战后日本为推动经济进军东南亚而开展的“文化协力”从其文化事业中剔除，强调纯文化交流的重要性。综合考察基金的进步性意义，其核心还在于弱化政府色彩与强化文化外交民间化。正是反思国际文化振兴会时代（政府主导）文化外交的基础上，基金尝试从制度上树立日本的文化外交脱离特定国家利益谋求，由民间自发推动的和平形象。四、 结论传统外交几乎无一例外都是由国家政府（主要由外交部门）统筹策划与负责具体实施，以防止出现二元外交的混乱局面。但这一传统外交理念却并不适用于文化外交领域：国家政府希望从政策的制定到实施牢牢地控制文化外交，然而文化外交自身的独特特征使得其需要民间力量参与，并
17、排斥过多政府干预。主要表现在以下两方面。其一，日渐频繁广泛的国际文化交流正日渐超出各国政府的财力、物力承担与控制能力，政府不得不寻求民间力量参与分担。其二，文化外交自身非强力的、和平性特征，排斥过多政府因素的参与，过多政府因素参与的文化外交不仅效率低下，还往往被理解为文化帝国主义而受到排斥。虽然战后各国普遍都开始意识到推动文化外交民间化的必要性，但传统根深蒂固的“一元外交”思想又使得各国难以真正放手文化外交的民间化。上述战后日本国际交流基金的设立过程，集中体现了日本政府在确保文化外交符合（至少不违背）国家基本外交方针，与推动文化外交民间化并行问题上的矛盾心理。具体可归纳为以下两个方面。第一，日
18、渐频繁广泛的对外文化事业与传统政府主导型文化外交的诸多弊端，使得日本政府不得不淡化文化外交的政府色彩，并推动文化外交的民间化。基金的设立，标志着日本政府开始了在文化外交领域从台前走向幕后的自我定位的实质性转变。第二，日本政府为了在文化外交领域贯彻国家外交的大政方针，又通过巧妙的制度设计，将基金的实际控制权牢牢地控制在自己手中。从上述基金体制的不彻底性可知，基金实质上被定位为文化外交的实施机关，而其背后的决策权依然掌握在外务省手中。整体而言，日本外务省在设立基金的过程中，对于多大程度上推动民间化问题上的基本态度是：“不能将日本的国际文化交流事业完全托付给民间，而是通过政府机关引导（民间）沿着（国
19、家的）国际文化政策的方向前进” 。对外文化事业中外务省这种半进半退的态度，使得基金在表现出进步性意义的同时，也蕴含了其不彻底性的一面。虽然如此，基金的设立无疑是战后日本文化外交体制，由政府主导向民间化转变的历史性转折点，标志着日本文化外交的民间化迈出了历史性的一步。从基金日后的发展来看，其大的趋势依然是强化民间色彩。其中，2003 年基金从政府主管的特殊法人向独立行政法人的转变为标志，基金在民间化的道路上又向前迈出了一大步。上述日本国际交流基金设立过程中，日本政府在推动文化外交民间化问题上之所以顾虑颇多，究其根源在于担心战前二元外交的噩梦在战后文化外交领域重演。而之所以未能打消这种顾虑，直接原
20、因在于日本政府没有认识到文化外交的独特特征，错误地将文化外交等同于传统政治外交，从而固守所谓的“一元外交”理念。文化外交作为国家战略整体的一部分与推行文化外交的民间化本质上并不矛盾，恰恰是文化外交的本质更适宜由民间力量来推动。固守传统外交中二元外交的忌讳，只会导致文化外交招致更多类似“文化侵略” “文化宣传” “文化帝国主义”的批判。在国家整体战略层面的效果也只会是南辕北辙，而适得其反。对于当今我国推行的文化外交而言，应该积极吸取战后日本文化外交民间化过程中“杞人忧天”式做法的教训。放弃保守的“一元外交”这一过时的传统外交理念，大胆转变文化外交中的政府职能，推动政府从文化外交的台前走向幕后，积极推动民间主体在国家文化外交中发挥主导性作用。这是最大程度上真正发挥我国文化外交应有积极功能的必然选择。
