1、农村中小学教师编制及教师调配的问题与对策张永玉 南 际 石文兵2006 年 3 月 21 日至 25 日，江西省教育厅会同省人事厅、省编办和省财政厅等有关部门一行 5 人组成调研组，就农村中小学教师编制及教师调配问题进行了专题调研。调研结果显示，江西省“以县为主”管理农村中小学校长、教师的体制基本确立；通过核编定编，农村中小学教师队伍进一步精简优化；农村中小学教师招聘录用、调配交流等的管理职能尚待进一步到位；农村中小学教师编制偏紧，学校班额过大，教师工作负担过重；教师专业技术职务评聘分离的矛盾比较突出。一、调研样本县的基本情况本次调研我们选择了星子县、铜鼓县、于都县分别作为我省边远山区、湖区和
2、经济贫困老区的代表，以开座谈会、实地考察和问卷调查三种形式开展调研。我们在这三县分别召开了有县政府、市、县两级教育局、人事局、编制办和财政局有关人员，以及部分农村中小学校长和教师代表参加的座谈会，听取了县政府关于中小学教师编制及中小学教师管理和教师调配工作的汇报。实地考察了 2 所农村中学、3 所农村小学和 2 个农村小学教学点。对三县发放了“中小学教职工编制测算表” ，对 12 所农村中小学校进行了“农村中小学情况”问卷调查。通过调研，对三县中小学教职工编制和相关情况有了初步的了解。（一）三县基本情况星子县地处江西北部庐山脚下、鄱阳湖之滨，境内多山区、湖区，总面积为 894 平方公里，人口
3、24 万。全县有各级各类学校 117 所，农村中小学校 107 所；中小学在校学生48608 名，其中县镇小学 5186 人，农村小学生 28656 人；全县中小学教职工核定编制数1990 人，实有教职工人数 2327 人，超编 337 人；小学 23 人以下的教学点 4 个，占用教师编制数 5 人。铜鼓县是江西西北部与湖南交界的山区小县，全县人口 13.6 万。全县各级各类中小学68 所，农村中小学 63 所；中小学在校生人数 15965 人，其中县镇小学生 2775 人，农村小学生 5909 人，全县中小学教职工核定编制数 1163 人，现有在职教师 1198 人，超编 35 人；小学 2
4、3 名学生以下的教学点 25 个，教师 51 人。于都县是位于江西南部的国家级贫困县，总面积 2893 平方公里，地形以山区为主，人口 94.1 万人。各级各类学校 355 所，农村中小学校 337 所，小学教学点 104 个；中小学在校生人数 188425 人，其中县镇小学生 13234 人，农村小学生 112015 人，县镇中学生19503 人，农村中学生 43609 人。全县中小学教职工核定编制数 6852 人，实有教职工人数9190 人， （其中公办教职工 7451 人） ，代课教师 1739 人，超编 2338 人；全县教学点 104个，教职工 247 人，小学 23 名学生以下的教
5、学点 42 个，教职工 244 人。（二）教师编制管理核定的情况2002 年江西省政府办公厅下发赣府厅 46 号文件，要求按照在校学生数量核定中小学教师编制，师生比为：小学 123.5，初中 118，高中 116。按照省定编制标准，星子县、铜鼓县、于都县教职工核定编制数分别为 1990 人、1163 人、6852 人。在调研中，我们了解到，近年来为合理配置教育资源，提高办学效益，各县采取了以下做法：1.调整学校布局。星子县农村中小学由原来的 141 所撤并成 107 所，其中撤消中小学校 4 所，村小10 所，教学点 20 个。铜鼓县将原来的 183 所中小学，调整为 68 所；2.实行教师编
6、制动态管理。由县编办牵头，组织教育、人事、财政等部门组成核编小组，根据学生数核定教育编制。3.清理各类不合格教师。星子、铜鼓两县共清退代课老师 1168 人， “在编不在岗”教师 154 人。 （从 1999 年至 2002 年铜鼓县共清退代课教师 413 人，目前已无代课教师。于都县教师紧缺，尚有代课教师 1739 人。 ）4.实行教职工全员聘任制，做好教师分流工作。铜鼓县采取了六条措施做好分流工作：（1）顺向流动安排到缺编中小学任教；（2）鼓励富余落聘人员到在大中专院校脱产进修；（3）经学校同意，教育行政部门批准，允许部分富余落聘人员停薪留职；（4）允许因身体原因确实不能胜任教学工作的男年
7、满 50 周岁、女年满 45 周岁教师按政策办理病退；（5）允许男满 58 周岁，女满 53 周岁的体弱教师实行提前退岗休息；（6）在校待岗，参加学校安排学习、劳动和其他活动。（三）教师的调配情况1.对于教师的调配，三县做法不一，但基本能体现教育主管，规范管理铜鼓县的做法是，教师的交流和调配，由教育行政部门根据学校的编制余缺和需求情况，以及教师的个人申请，经集体研究，由教育人事部门下调令，对农村调往县城学校的教师，采取经过考试公开选拔的方式。星子县的做法是，县属教育系统编制内的人事调配，由县教育部门统一管理，编制内乡镇之间、县城学校之间的教师调动，由县教育局自主决定，县编办和人事、财政部门按县
8、教育局的调动函，按有关规定办理相关手续。于都县的做法是，小学教职工在本镇内的调动，由中心小学负责；小学教职工跨乡镇调动及初中、县直学校教职工调动，由县编办核编，教育局办理调动手续。乡镇学校教师调往县城学校通过公开竞争、公开考试，择优选调，由县编办核编，调动手续经县人事劳动和社会保障局办理。跨系统调动，经县教育局同意后，由县人事劳动和社会保障局按规定程序办理调动手续。2.对教师队伍新进人员采取“按需设岗，公开招聘，平等竞争，择优聘任，严格考核，合理管理”的原则。这几年来星子县向社会公开招聘了 300 名师范类毕业生进入教师队伍。铜鼓县向社会招聘录用了 333 人，充实教师队伍，缓解农村师资不足的
9、压力。二、当前农村中小学在教师编制、教师调配以及教师待遇等方面存在的问题及原因（一）编制标准不合理，农村教师总量不足，城乡倒挂现象严重目前，江西省执行的是中编办、教育部、财政部 2001 年制定的编制标准，该标准未考虑农村教育实际，尤其是边远山区、湖区、库区地广人稀的实际，将城乡标准倒置。根据该编制标准核定的师资数量不能保证农村教育的基本要求。2003 年全省中小学教职工核定编制数，上级下达到星子县、铜鼓县、于都县的编制总数分别是：1990 人，1163 人，6852 人。这几年，一方面辞退了一大批代课教师、一批年老教师退休以及自然减员，新进教师来不及足额补充，而另一方面是生源数增加，编制总量
10、没有相应变动，各地教职工编制偏紧，教师缺额较大。星子县现在职人数 2327，相差337 人；铜鼓县现在职人数 1198，相差 35 人；于都县现在职人数 9027 人，相差 2175 人。2006 年秋季开学，各地小学学制“五改六” ，更加剧了小学教师编制不足的矛盾。这三个县大部分是山区或湖区，农村中小学区域广，生源分散，教学点多，成班率低，农村教师编制严重不足，城乡教师编制倒挂现象突出。如铜鼓县农村小学平均班额是 23.9人，县镇的班额是 54.4 人。23 人以下教学点 25 个，占用教师编制数 51 人。于都县教学点104 个，教职工 247 人，23 人以下教学点 42 个，教职工数
11、44 人。在僻远山区、湖区，有相当一部分教师基本上是包班任教，甚至还有一位教师包一个年级的现象。近几年来，随着农村学校教学网点调整，寄宿制学生增多，教师的授课工作量和学生管理工作量加大，现有学校定编数远远不能满足学校工作的正常运转。2000 年以后，民办教师问题解决。但条件艰苦的农村，特别是偏远的山区、湖区，教师力量严重匮乏，又出现了大量的代课老师，他们成为农村师资的重要组成部分。如果这一问题不能得到妥善解决，代课老师会重新成为历史遗留问题，阻碍农村教育体制整体改革的进一步深入发展。（二）农村教师调配交流存在的困难和问题在对教师管理体制改革上，各地都出台了教师人事调配新举措，使中小学教师在调配
12、交流上，通过公平竞争得到公正待遇。但是，这也造成许多优秀农村教师由村里流向镇，镇里流向县城。条件艰苦的僻远农村留不住人，补充的也基本属于城镇学校落聘的教师，使城乡师资差距越来越大。在教师调配管理上还存在着周期过长、手续烦杂，具体办理的过程没有考虑到学校工作的规律和特点，影响到学校的正常用人等情况，有关管理部门只为了方便管理，没有较好地体现服务意识，有的地方甚至调动了一二年都未能兑现工资。（三）农村教师待遇低，师资结构不合理，整体素质偏低农村教师待遇低体现在几个方面：1.工作条件艰苦。许多农村中小学，特别是教学点设在地处偏僻、交通不便、信息闭塞的山区、湖区，学校办学条件差，生活设施简陋，给教师的
13、生活工作带来极大的不便；2.教师收入低。虽然教师能按时足额地领到工资，但相对乡镇工作的公务员，教师收入还低一档次。而那些代课教师一个月只能领取 300 左右的工资；3.教师工作量大。如铜鼓县鹤吼希望小学，是一所寄宿制小学，在校生 130 人，6 个年级（学前班） ，6 个班，教师 10 人。平均每位教师每星期 25 节课（不包括早晚自习和值夜班） ，每位教师兼任 2-3 门课程。农村教师待遇低，造成农村教师岗位引不进人才，留不住人才。星子县近三年来共有116 名农村教师外流，而计划招聘 340 名教师，实际招到 262 人。一些农村教学点长期没有正规教师去那教书，只好由代课教师顶替。我们考察了
14、于都县葛坳乡沙坝教学点，该教学点设在村里的祠堂内，没有电灯，24 名学生挤在一起上课，有学前、一年级、二年级三个年级，由一名年龄 48 岁的未能转编的民办教师代课任教。农村教师待遇低，工作条件艰苦，农村教师岗位缺少吸引力。合格教师招不进来，年轻骨干教师外流，造成师资结构不合理，教师年龄老化。我们调查的 12 所农村中小学及教学点，共有教师 578 人，其中 55 岁以上的有 115 人，占 19.90%，3650 岁的有 241 人，占 41.70%，35 岁以下的有 222 人，占 38.41%。教师年龄的老化带来学历结构和知识结构的老化。我们所到的这些农村中小学校教师主要是年龄偏大、教龄较
15、长的中师或高中毕业生、民办转正、代课老师组成。于都县目前尚有代课老师 1739 名，其中有二分之一学历不达标，大部分只有初中学历，极个别只有小学学历，教学质量令人堪忧。在对三县的调研中，我们还发现农村教师专业知识结构不平衡现象严重，音、体、美、计算机等学科专业教师奇缺，如星子县有 107 所农村中小学，按一校仅配一名专业教师，分别应配 107 名音乐教师、美术教师和外语教师，但目前该县农村中小学仅有 4 名音乐教师、2 名美术教师、32 名英语教师，音乐、美术、体育、历史、地理课程大多由其他学科教师兼任，或者不开这门课。由此造成学校教学质量无法得到保证，先进教育思想、教学手段不能应用，影响农村
16、教育教学改革的整体推进。（四）教师职务评聘的问题从 2003 年开始，全省中小学教师职称实行评聘分开，这项政策实施之初，调动了教师的积极性，但由于连续实施了三年，职称职数的供需矛盾日益突出，评上的多，聘上的少，由于职数的限制，许多教师在取得专业技术职称后不能聘任相应专业技术职务，相当部分教师甚至到退休都无法受聘，影响了一部分教师，特别是年轻教师积极性，导致一些中青年教师流失。在职称评定工作中，存在培训费用过高培训名目繁多的现象。教师反映在职称晋升过程中，要交各种各样的培训费等总共近 1 千元左右，还要参加几个部门主办的诸如计算机、继续教育等各种培训班。三、改进思路与对策（一）农村中小学教职工编
17、制核定工作，是关系到深化农村教育改革，加强农村中小学教师队伍建设的一项重要任务。在这项工作中，要从加强社会主义新农村建设，统筹城乡教育，促进均衡发展，落实科学发展观出发，充分考虑农村中小学校区域广、生源分散、教学点多等特点，注意向农村和边远地区倾斜。调整城乡师生比例标准，以保证农村教育的基本需要。（二）实行管理重心下移，权限下放，将编制管理权限交给县里。省级管理部门根据中央有关定编原则，制定出定编指导性意见和最低编制保障线。把核编权限下放到县。各县可依据省里定出的编制标准，结合本县财政状况，根据本县教育事业发展需要，以及生源变化情况核定本县教职工编制，并报省、市编制、教育、财政部门备案。同时，
18、省级编制、教育、财政部门履行制定标准、检查监督职能。建立省级编制专项检查制度，由省编制、教育、财政部门组成联合检查组，随机对各设区市、县进行中小学教职工编制管理专项检查，对违反编制管理制度，加重财政负担坐吃空饷的单位和个人予以严肃处理，追究当事人责任，并通报全省。编制管理权限下放，符合义务教育以县为主管理体制的要求,管理重心下移，有利于提高各地工作责任心，防止基层矛盾上交，也体现了责权利相统一的要求。（三）改革现行师范生招生办法，制定对农村中小学教师的定向招生、定向培养、定向使用的政策。每年在省属师范大学和其它高校中拿出一些招生计划，尤其对基层需要的特殊专业招收定向生，由财政投入，为定向生提供
19、基本的生活学习费用。接受资助的学生毕业后有到农村中小学工作一定时间（5 年）的义务，期满后优先享受保送硕士、录取公务员加分等优惠政策。以改变师范生生源较差，合格教师进不来的问题。此外，加大大学毕业生到农村支教的工作力度，多管齐下解决农村中小学师资缺乏问题。（四）针对农村中小学教师待遇低、留不住人的问题，建立边远山区、湖区、库区农村中小学教师岗位补助制度。对在以上岗位工作的中小学教师，除继续享受高晋一级，教师工资标准增加 10%等优惠外，再发给农村教师每月 50 元的岗位津贴，省财政出 40%，市、县配套各出 30%，离开以上地区不再享受这些优惠政策。针对农村中小学高级职称职数偏低的情况，适当提高农村中小学职称聘任职数指标，使教师安心农村任教。同时，对男满 55 周岁、女满 50 周岁以上的教师聘任不占职数。此外，建议降低农村教师职称评审收费标准，农村教师继续教育支出由财政支付。 作者单位：江西省教育科学研究所江西教育电视台 江西现代职业技术学院责任编辑：肖第郁
