1、关于城市公共安全管理的再思考杨艺文社会管理和公共服务是现代政府的主要职能。保障公共安全是政府履行管理与服务职能的重要组成部分。特别是目前我国正处于社会转型、经济转轨、社会矛盾凸显、国际斗争形势复杂时期，处理好公共安全管理与经济社会发展的关系，不仅是树立科学发展观的必然要求，也是贯彻“三个代表”重要思想、落实四中全会精神、提高党的执政能力的具体体现。借鉴 2003 年处理“非典”的经验教训，市委、市政府 2004 年以来制定颁发了一系列有关公共安全的文件和行政规定，针对我市公共安全管理的现状，旨在建立科学的管理防范机制，努力消除各种安全隐患，保障人民群众生命、健康和财产安全，推动经济和社会持续协
2、调健康发展。2004 年初我们与北京城市科学研究院合作对东城区范围内公共安全现状进行了调查研究，并运用先进的公共安全理念和评价技术对调查资料进行系统分析，编写了“北京市东城区公共安全研究报告” ，被专家和媒体称为本市第一个本地化的公共安全方案。但是我们深知从定方案到抓落实、见实效还有一个艰苦的过程，伴随着全国各地重大安全事故的不断发生，促使我们对党委政府维护公共安全的责任有一个再认识和再思考。一、实施城市公共安全管理的必要性和紧迫性近年来，由于影响社会公共安全的事件不断发生，社会各界对公共安全的关注程度越来越高，2003 年初春突如其来的“非典”和 2004 年不期而至的“禽流感” ，以及发生
3、在北京的“205”重大伤亡、吉林市特大火灾、重庆特大中毒污染，特别是近来不断发生的矿山特大伤亡事故、翻船伤亡事件、中小学和幼儿园暴力侵害案件，进一步加深了我们对建立公共安全日常管理体系和应急处置机制的必要性和紧迫性的认识。当前公共安全管理亟待研究解决以下几方面的问题。(一)意识淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培训体系。市民公共安全意识高低是衡量一个城市公共安全管理水平的重要参数。2004 年发生在俄罗斯的地铁事件中，司机和乘客听从指挥，忙而不乱，处置紧张有序，反映出政府和公民具有较高的公共安全素质和应急指挥处置水平。对照 2003 年以来发生在我国、我市的重大伤亡事故、特大火灾事件中
4、，遇难群众多为妇女、老人和儿童的情况，反映出我们在安全教育、救援训练和应急处置等方面存在薄弱环节。目前许多部门和地区都制定了突发事件的预案，有的还进行了演练，但还仅限于纸面上和浅层次，必须下力量加强对市民的公共安全知识教育、防范技能培训、心理适应能力调适。因此，切实建立和完善公共安全教育和培训体系是当务之急。(二)信息独享，缺乏引导，急需建立统一权威的信息发布平台。2003 年在我国少数城市发生“扎针眼”的传闻，引起市民恐慌，一时全城不安。究其原因，主要是由于缺乏主流的、权威的公共安全信息发布平台所致。在信息多元化的今天，政府不可能完全封锁公共安全信息。政府要树立自己的权威，掌握工作的主动权，
5、就必须在危机发生的第一时间，对外公布一致的、可靠的公共安全信息，建立统一的、权威的信息平台，对社会公众进行有效的舆论引导。如果主流信息不畅，则社会谣言四起，在政府信息失去权威导向、百姓心理恐慌程度大大加剧的情况下，就会发生诸如物品抢购和挤提现金等过激行动，从而加大了政府解决危机的难度。目前地方政府工作人员还存在着意识缺位，缺乏自如应对媒体、有效引导舆论的能力。因此，在着眼建立起一个权威的公共安全信息发布平台的同时，必须在政府各部门培养一批新闻发言人，对媒体和社会公众进行正确引导，一旦危机发生，则会有效发挥作用。(三)注重应急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理协调机制。由于近年来公共安全事件的
6、多发，人们更多的关注危机事件发生后的应急处置和事后恢复，而对如何预防和化解公共安全危机，加强公共安全的日常管理，建立科学的公共安全评价体系，重视不够。如城市中的一些加油(汽)站、化学物品经营点比邻居民区，存在重大的安全隐患；大量构筑的地下人防工程，由于缺乏资金保障，通过以商养护的办法进行出租，办旅馆、办歌厅、办洗浴中心等，大量外来人员和社会闲杂人员涌入，不仅带来社会治安问题，也成为严重的安全隐患。这些问题由于权属单位的不同，缺乏统一的日常管理机制，将会成为城市公共安全的“雷区” 。从管理学角度看，危机应急是一种被动的补救措施，而日常防范则是一种积极主动的化解手段，最能体现保障人民群众生命财产安
7、全的目的。因此，在城市公共安全管理及应急机制建立上，着力点应放在日常管理机制的建设上，要对危机的可能发生有超前的预测，对区域内危险源头的控制有积极的措施，对突发事件的处置有系统的预案。社会作为一个有机整体，政府应该建立统一的公共安全管理工作预案，不管什么危机发生，都有事先的组织体系和应对策略，一旦危机发生立即启动预案，减少工作环节，提高救援效率。(四)自成体系，管理分散，急需建立协作统一的管理平台。广义上的公共安全主要指生产安全、公共安全、食品安全、公共卫生安全，但涉及的具体事件包括自然灾害、生产事故、药品安全、生态环境、公共设施、地下空间、社会治安、金融安全、国家安全等 30多种有关政治、社
8、会、经济和自然方面的安全防范内容，涉及几十个部门。目前政府没有建立“城市公共安全管理协调委员会”作为统一的公共安全管理协调机构，涉及公共安全管理的工作实际上仍然分散在安全生产监督局、市政管委、公安局、卫生局、工商局、药品监督局、技术监督局、人防办等多个职能部门中。相关职能部门分属不同系统和不同的领导，日常管理中往往习惯于分兵把守、各自为战，缺乏管理资源和信息的共享，没有统一的预警机制和协调管理平台。在这种分散管理的体制下，政府对区域内的公共安全信息不能全面了解，对各种安全隐患不能及时消除，对各种危机的发生不能事先有效阻止，结果造成危机发生，同时加大了政府的管理成本。此外发生公共安全危机事件后，
9、往往是组建一个临时应急领导小组，负责事件的应急处理及事后恢复，随着危机事件消失，应急领导小组使命也就完成了，周而复始，经验教训无人系统总结借鉴。因此建立一个常设协调管理机构，搭建统一的工作平台，促进各职能部门的有机衔接，对提高城市公共安全管理的整体水平是十分必要的。二、确定城市公共安全管理的范围和对象在我国，建立城市公共安全管理体系还是一个全新的课题。关于城市公共安全管理的范围和对象，经过一段时间的探索，基本定位于生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全四大方面，但具体包括的内容尚无具体论述。在工作实践和探索中，我们认为，城市公共安全管理由日常管理及应急处理两大体系构成，是针对城市不特定人群
10、的生命、健康和重大财产的安全，进行预防、处置、恢复的一个完整的管理系统。其目的是挽救生命，保护财产、公众健康和安全，减轻灾难与威胁。城市公共安全管理的范围和对象具体可大致做以下几方面划分：（一）从公共安全的渊源划分：可分为自然灾害和人为灾害。其中自然灾害包括水灾、地震和气象灾害，人为灾害包括火灾、爆炸、投毒和交通事故。（二）从公共安全的管理对象划分：可分为市政设施类、生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类等。 （略）(三)从公共安全涉及的场所划分：可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间。 （略）三、正确把握城市公共安全管理的原则城市公共安全管理是一项政治性、科学性、专
11、业性很强的工作，在实践中必须遵循“五科学”的原则：(一)科学决策。有关公共安全的每一项决策，都关系到人民群众的生命、财产安全，涉及切身利益，因此，在决策中要贯彻“尊重科学、安全第一、以人为本”的原则。(二)科学防范。建立统一、科学的城市应急指挥系统、完善各类公共突发事件应急预案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范机制，一方面预防和减少危机的发生，另一方面能够有效处置突发事件。(三)科学管理。坚持属地管理的原则。要从公共安全管理对象的客观规律和实际情况出发，正确协调人和物、人和事、人和人之间的关系，最大限度地发挥管理和机制调处的效能。(四)科学教育。加强对市民公共安全教育与培训，掌握紧急避
12、险的常识，提高自防能力，最大限度地减少灾害带来的破坏。(五)科学处置。公共安全应急事件现场处置要把握好专业前置、专家参与、领导决策三个环节。所谓专业前置是指现场处理首先由专业人员进行，完成公共安全事件事态性质、状态及初步处置；所谓专家参与是根据专业人员报告情况和信息，进行综合分析，提出进一步处置的建议和实施方案；所谓领导决策是根据专业人员报告和专家建议，进行综合判断，决定启动何种处置方案，组织实施。四、构建完善的城市公共安全管理体系城市公共安全体系的建设，关键在于建立日常管理体系，与危机处理系统形成统一平台，实现两大体系的对接。（一）建立城市公共安全日常管理体系公共安全日常管理体系是在公共安全
13、危机发生前，由政府管理部门、相关社会组织和市民共同进行的公共安全危机预防、化解的一个有机整体。主要由组织管理、危险源控制管理、目标监测、教育培训和救援保障等五大系统组成。一是组织管理系统。建议由城市公共安全管理领导小组、城市公共安全协调管理委员会和专家指导委员会组成城市公共安全的管理体系。城市公共安全领导小组应由同级党政主要负责同志、驻京相关区域中央单位和部队的主管负责同志组成。主要职责是协调组织和决策有关城市公共安全管理和危机处理的重大事项、决定危机处理等级和启动程序等级等。城市公共安全协调管理委员会应当是政府设立的公共安全事务协调管理机构，负责协调市政管理、商业、城市建设、安全生产监督、文
14、化、公安、卫生、药品监督、交通、消防、水务、环保、技术监督、民政、人防、房管、工商、城管、宣传等有关职能部门，对城市公共安全进行全方位、多角度预测、监管、控制、规划、协调和处置，依据城市公共安全危机事件程度，设置公共安全等级，提出不同级次的危机处理指挥系统，报同级领导小组决定实施。委员会下可设公共安全信息检测组、宣传教育指导组、公共安全督察组、突发事件协调处置组等。主要职责是进行公共安全信息的搜集、整理、分析、预报；协调、指导和监督各有关单位落实安全管理责任制，减少和消除各项安全隐患；根据危机的潜伏期、爆发期和危机后的重建期等不同阶段的特点，制定工作预案，进行应急演练；对社会单位和市民进行公共
15、安全宣传、安全知识教育和防范技能培训。公共安全专家指导委员会主要由相关公共安全领域的专家组成，主要对日常公共安全管理信息和危机事件现场进行分析研究，提出具有前瞻性的、科学有效的意见和建议。目前，市、区县政府虽然都制定了处置突发公共安全事件的预案，并将政府的办公厅(室) 作为应急处置指挥机构，但因其对日常情况缺乏统筹掌握，也缺乏专业性，一旦出现突发事件难以作出迅速有效的处置，建议设置统一的公共安全日常管理协调机构。二是危险源控制管理系统。危险源是指可能因人为因素而引发公共安全危机的各类场所和设施。如加油加气站、危险化学品生产(经营) 单位、大型人员聚集活动场所、高层居民的水箱和中央空调设备的卫生
16、和安全、大型地下商场的疏散条件等。掌握与控制危险源是进行城市公共安全管理的基础性工作，由于危险源在一定程度上是由可观测和可控性的人造系统组成，只要工作深入细致是完全可以掌握与控制的。东城区已将辖区内的公共安全危险源建立了十三个台帐，并确定了主责单位和监管单位，下一步可利用东城区城市管理新模式把所辖区域的重大危险源的地理位置、危险程度、周边情况、企业管理资讯等与本地区的地图一并输入计算机，采用网格化管理，通过查询屏幕上电子地图和相应的数据库，以及城管监督员的巡视，可以及时得到危险源的相关信息。相关政府管理部门只要对危险源进行跟踪监控，发现险情及时处理，即可大大提高公共安全的管理和防范水平。三是目
17、标监测系统。主要是应用城市管理信息技术，对城市公共安全目标进行监测，发现危险“征兆” ，及时进行预警，保障城市公共安全。监测预警系统由对城市公共安全固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。对固定目标监测预警主要是两种方式：一是运用网格技术，由城市监督员进行监控，二是利用公安、交通、城管、社区和单位内部已安装的电子探头，对各类固定危险目标进行监控。对移动危险目标监控，主要在发挥上述监控手段的基础上，利用可移动“GPS”监控系统，实现对运送易燃、易爆、有毒物质的运输环节上的监控。对各类危险目标通过借助自动检测、传感器以及微电子与计算机技术，把影响安全的有关参数检测出来，传输到城市公共安全检测信息平
18、台，当信息平台按照设计的模式发出预警信号时，协调管理部门及时进行应急处置，根据危机事件程度，申请确定由常态转入应急状态的等级。四是教育培训系统。主要是加强对城市公共安全危机事件防范知识的宣传教育和培训。重点是社区居民和中小学生。要大力倡导世界卫生组织关于“安全社区”的理念，通过对社区危险源的风险评估、居民的防范教育和训练、应急预案的制定、日常组织和演练、应急处置、事后恢复和紧急求援的组织实施，形成“全民皆防”的局面。目前东城区和平里街道投资 10 万元，在 26 社区建立公共安全小组，每个小组建一支志愿者队伍，开展以防震、防火、防暴、防污染、防疫情、防事故等方面为内容的演练，增强了社区居民的公
19、共安全自防意识和自防能力，减少了各类事故发生。总之，居民防范意识的提高是减灾的重要基础，应以社区和单位为依托，组织各种形式的公共安全小组，组成志愿者队伍，开展经常性的培训和演练，提高城市公共安全危机发生时“第一反应人”的能力，降低损失。五是救助保障系统。由城市财政部门和群众团体等相关部门组成后勤保障系统，负责制定物资保障方案，设置长期储备量和短期储备量；实行紧急分散购置、集中购置，存放位置相对固定。完善应急救助器材保障计划，建立救助快速反应机制，以便在危机发生时的第一时间，及时组织救援人员和物资到达受灾害城区实施紧急救助；建立应急拨款机制，加大预防、救援、恢复等工作的保障力度。(二)建立城市公
20、共安全危机处理体系城市公共安全危机处理体系是指危机发生后，由日常管理体系转入应急、救援、恢复等一系行动的统称。一是建立危机应急指挥系统。危机发生时，城市公共安全协调管理委员会自动转换为城市公共安全危机应急指挥系统。城市公共安全领导小组作为危机应急指挥的决策系统根据危机的危害程度，审定、启动相应等级应急，实施危机事件的应急组织指挥工作。专家咨询组对有关危机信息进行分析，评估危机事件的危害程度，提出对危机事件处理启动等级、处理等意见和建议。危机应急指挥机构迅速组织协调各方面由平常状态转入应急状态，及时启动相应等级处理预案，组织协调、监督检查各项应急行动的落实，加强应急信息沟通，发布城市公共安全的公
21、告。危机应急指挥机构与 110、119、122、120、999 等急救平台保持顺畅的联系，根据事态的严重程度和预案，决定发布不同的警情通知。二是启动信息发布平台。以城市政府信息平台和主要新闻媒体平台为依托，组建公共安全危机事件的应急预警、报警和信息发布的主平台，及时有效发布权威的公共安全信息，对社会公众进行有效的指导和适应性的心理调试，组织社会公众广泛的进行自防自救，最大限度地减少损失的发生。三是发挥专群结合救助队伍的作用。政府应当建立一支训练有素的紧急救援专业队伍，分为信息、救治、支援、宣传、维稳、保障、医疗等若干小组，平时要对其反应性、协调性、应战性进行检查和训练，以便发挥应急救援的主力军
22、作用。此外在组建城市政府各专业救助力量的基础上，还可通过吸引民间资本，构建城市紧急救援群众力量体系，形成民防救援专业队伍、民防应急救援队伍、民防技术专家队伍、应急心理防护专业队伍、高技术专业队伍和志愿者队伍等专业或非专业的应急服务队伍，形成“多位一体”的应急救援系统。四是不可忽视的善后处置。危机情形一旦被控制或消除后，政府除了查找产生灾害的原因、进行事故分析评估、追究相关人员责任外，面临的一项重要任务就是组织危机后的重建工作，尽力将财产、设备、生产、工作和人的精神调整到正常状态。2003 年的“非典”过后，政府立刻组织恢复正常的生产、生活，通过舆论宣传倡导群众树立科学的生活理念，开展健康的文化生活，引导人们走出“非典”的阴影。与此同时，政府还组织了一系列的国际性文化旅游活动，消除“非典”带来的负面影响。事实证明，这都是行之有效的善后处置措施。总而言之，预防和处置公共安全危机，不仅是对政府履行社会管理和公共服务职能的检验，也是对共产党执政能力的考验。作为地方党委政府必须把公共安全作为第一位的任务，切实抓好，做到“守土有责” 。我们虽然已经制定了一系列有关安全管理的规章制度和工作预案，也有了一个本地化的研究报告，但这都仅仅是个开始，真正落实还有一个艰苦的过程。维护公共安全，保障人民群众的生命和财产安全我们任重而道远。（作者为东城区委副书记）
