1、监管新政下政信融资方向与转型,严监管,去杠杆,促民生,2018年商业银行业务方向,50号和87号文解读,2016年以来监管层出台的政府融资监管要求,财政部处罚案例分析,近期监管政策对政信业务的影响,财政部92号文和国资委192号文,银政业务发展历程,银政业务产生的背景： 1994年，财政部推出了“分税制”改革，即税收由国家税务局和地方税务局分别征收。国家税务局负责征收中央税和共享税，再将共享税中属于地方的部分和税收总额增长的分成部分返还给地方。分税制改革使得“财权上移，事权下放”。1994年分税制改革后，中央重新上收了财政收入权，但对财政支出权的调整有限，省级以下各级政府需负责提供重要的社会支
2、持和几乎所有的公共服务。 分税制改革使得地方财政自给率剧降。地方财政自给率从1993年的1.02迅速降为1994年的0.59，后来一直在0.59左右徘徊，地方政府预算内财政收支差额巨大，除寻求中央政府的财政转移支付外，逼迫地方政府努力通过寻找可供地方财政支配的资金。截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率（债务余额/GDP）为36.7%；地方政府债务余额15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。,银政业务发展历程,银政业务政策框架,银政业务首要的风险来自于合规性风险，透彻理解政策框架是银行操作的必要前提条件。,2016年以来监管层出台的政府融资监管
3、要求,2016年以来监管层出台的政府融资监管要求,中央金融工作会议和十九大报告,2017年7月14日至15日，全国金融工作会议在北京召开，会议传递六大信号：1、稳健的货币政策，下半年适当放松货币供应；2、设立国务院金融稳定发展委员会，混业经营迎来强监管时代；3、地方政府债务强化问责机制，终身倒查；4、“金融去杠杆”转向“经济去杠杆”，把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，防“黑天鹅”更要防“灰犀牛”；5、加强互联网金融监管，支持大力发展中小金融机构；6、“要把直接融资放在重要位置”，建立“多层次资本市场体系；”10月18日-10月25日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开，习近
4、平主席在开幕式上提到的工作报告指出“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。”、“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”10月19日，银监会主席郭树清答记者问时表示，今后整个金融监管的趋势会越来越严，对影子银行、交叉金融、房地产泡沫、地方政府债务等，同时还有与其相关的操作性风险，要集中精力整治。,大资管新规解读和影响分析,2017年11月17日，一行三会及外汇局联合发布关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿），按照产品类型制定统一的监管标准，实行公平的
5、市场准入和监管，要点有:1、明确提出打破刚性兑付；2、明确提出资管业务是金融机构的表外业务，金融机构不得开展表内资产管理业务；3、确立资管产品的分类标准。资管产品根据募集方式不同分为公募产品和私募产品两大类，根据投资性质不同分为固定收益类产品、权益类产品、商品及金融衍生品类产品、混合类产品四大类。强调投资者适当性匹配；4、控制资管产品的杠杆水平。对公募和私募产品的负债比例分别设定140%和200%的上限，可分级的私募产品，固定收益类产品的分级比例不得超过3:1，权益类产品不得超过1:1，商品及金融衍生品类产品、混合类产品不得超过2:1（公募产品、开放式私募、单一标的超50%的私募产品和标准化产
6、品（债券、股票）超50%的私募产品不能结构化）；5、封闭式产品不低于3个月；非上市股权/收益权资产必须配置于封闭式产品，且不得错配；6、提高合格投资者准入门槛及购买起点(固收30万,混合40万,权益和商品100万)；7、非标定义由人行和监管部门共同认定，且理财投资非标不得错配；8、资管产品必须第三方托管，鼓励银行成立资产管理子公司；9、统一要求金融机构按照产品管理费收入的10%计提风险准备金；10、多只产品投资单一资产规模不可超过300亿；可以允许一层通道嵌套；11、为防止风险，提出“新老划断”安排，老产品到期不续，新产品必须严格遵守新规定，过渡期截止到2019年6月30日。,资管新规对政信业
7、务的影响,资管新规对政信业务的影响主要包括: 1、PPP政府基金等业务期限较长，商业银行通过理财或自有资金投资的PPP及政府基金等业务大多数属于非标资产，资管新规禁止期限错配，对于长期限(10年以上)资产，银行投资意愿下降。2、政信业务中的项目资本金部分属于股权投资，银行参与会面临多层嵌套及销售困难的问题（起点金额100万，且不允许期限错配），同时考虑到92号文与192号文的影响，资管新规对银行参与政信项目的资本金业务影响最大。3、资管新规对资产证券化豁免，预计未来PPP资产证券化力度将加大。,银政合作业务监管政策分析,50号和87号文解读,2016年以来监管层出台的政府融资监管要求,财政部处
8、罚案例分析,财政部92号文和国资委192号文,50号和87号文解读,2017年4月26日,财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合下发关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750号，以下简称50号文），进一步强调规范政府融资，强调以下事项：1、禁止地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式为金融机构向企业提供融资的行为提供担保；2、严格管理地方政府基金。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，地方政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本
9、金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。3、推进信息公开。推进政府购买服务和政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。对于PPP项目，地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。,50号和87号文解读,6月2日，财政部预算司下发关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法
10、违规融资的通知（财预201787号，以下简称87号文），要求地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，要求各省财政厅报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。 87号文主要强调以下事项：1、严格限定政府购买服务的范围(1) 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；(2) 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、
11、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；(3) 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务；(4) 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买范围；,2、严格规范政府购买服务预算管理(1) 政府建设工程项目确需使用财政资金，应当按照政府采购法、招标投标法实施；(2) 先有预算，后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹，不得因政府购买服务增加预算。(3) 切实做好政府购买服务信息公开。包括：政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等。3、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资(1
12、) 地方政府及部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债；(2) 不得通过政府购买服务（虚构的合同）向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资；(3) 不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。,50号和87号文解读,50号和87号文解读,业务影响：、政府购买服务的范围限制。根据87号文规定，以“政府购买服务名义”的“采购工程”需要严格整顿，并在17年10月底之前上报财政部。购买服务的领域也只能限定在棚改、异地扶贫搬迁等特定领域，由于这些领域的业务机遇有限，竞争将更加激烈，新增业务需求将降低。、政府购买服务的期限限制。由于87号文要求将政府购买服
13、务业务限制在中期财政规划（即3年）以内，目前很多地方政府为了拉长融资期限，将政府购买服务业务期限控制在5-10年左右，按照87号文的要求，属于“超限”购买，将面临业务期限重新调整、提前还款的问题。对于新增业务，部分项目期限较长的业务，不得不拆分成期限较短和规模较小的“政府购买服务”，业务金额和期限都将减少。、政府购买服务的预算要求。根据87号文的要求，必须“先有预算，才能购买”，实际业务操作中，由于很多业务在设计时，错过了人大会议，部分业务仅有政府纳入预算的承诺而无人大预算批复，属于“新增预算”而非“既有预算”，存在违规风险。新增业务中，考虑到地方政府人大会议每年只能召开一次，预算决议也只能在
14、人大开完会之后，那么很多新增的项目就必须待人大对财政部门提交的预算报告批复之后才能投资，增加了项目的前期流程，影响业务落地的效率。,银政合作业务监管政策分析,50号和87号文解读,2016年以来监管层出台的政府融资监管要求,财政部处罚案例分析,财政部92号文和国资委192号文,财政部92号文分析,2017年11月15日,财政部金融司下发了财办金201792号文关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知,要求各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。92号文规定，存在下列情形之一的项目，不得入库 （一）
15、不适宜采用PPP模式实施。（已入库则清退） 1、包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等； 2、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的； 3、仅涉及工程建设，无运营内容的； 4、其他不适宜采用PPP模式实施的情形。 （二）前期准备工作不到位。（已入库则清退） 1、包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的； 2、涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的； 3、未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。 （三）未建立按效付费机制 1、包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的
16、付费机制的； 2、政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的； 3、项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。,财政部92号文分析,存在下列情形之一的项目，应予以清退 （一）未按规定开展“两个论证”。 1、包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）； 2、虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。 （二）不宜继续采用PPP模式实
17、施。 1、包括入库之日起一年内无任何实质性进展的； 2、尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的； 3、项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。 （三）不符合规范运作要求。 1、包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的； 2、采用建设-移交（BT）方式实施的； 3、采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的； 4、未按合同约定落实项目债权融资的； 5、违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。,财政部92号文分析,（四）构成违法违规举债担保。 1、包括由政府或政府指定机构
18、回购社会资本投资本金或兜底本金损失的； 2、政府向社会资本承诺固定收益回报的； 3、政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的； 4、存在其他违法违规举债担保行为的。 （五）未按规定进行信息公开。 1、包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，2、可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的； 3、未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。,国资委192号文分析,11月24日，国资委下发关于加强中央
19、企业PPP业务风险管控的通知（ 国资发改财管2017192号文），对央企参与PPP提出了更高的要求，包括： 、纳入中央企业债务风险管控范围的企业对PPP的净投资额不超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展业务提高资产负债率；、资产负债率高于85%或近两年连续亏损的子企业不得单独投资项目；、不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目；、不得通过“明股实债”类股权投资或购买劣后级份额等方式承担本应其他方承担的风险；、股权合作中，不得为其他股权出资提供担保、承诺收益；项目债务融资应通过项目自身权益、资产或股权投资担保，股东方担保按照出资比例承担；、按照“实质大于形式原则”对项目投资进行会
20、计处理和并表处理。 、,银政合作业务监管政策分析,50号和87号文解读,2016年以来监管层出台的政府融资监管要求,财政部处罚案例分析,财政部92号文和国资委192号文,财政部处罚情况分析,2017年1月初，财政部曾分别致函内蒙古自治区、山东、河南、重庆、四川5个地方政府及商务部、银监会2个部委，建议对辖内部分县市及金融机构涉嫌违法违规举债、担保的行为进行核实。函件建议，按照中华人民共和国预算法的有关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理，并将结果于2月3日前反馈给财政部。,财政部处罚情况分析,2月27日，财政部下发关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的
21、函称，该项目存在风险分配不当等问题，要求湖北省财政厅尽快核查确认有关情况，于3月10日前函告财政部金融司。在此项目中，3家中标银行作为契约型基金优先级投资人，只履行出资人职责，并没有承担项目的投资、建设、运营等风险，有违PPP项目“风险共担”的原则。,武汉地铁轨交八号线项目,财政部对江苏地区政府违法担保的问询情况,5月底，财政部发出财财政部关于请依法问责部分市县政府违法违规举债担保问题的函（财预函201723号文，以下简称23号文），对江苏省境内部分市县政府存在违法违规举债担保行为进行问责，特别指出江苏省内响水县、阜宁县、金坛区、海安经济技术开发区等市县区政府及其所属部门涉嫌违法违规举债担保，
22、涉嫌违反43号文相关要求，另外省内洪泽县、高邮市等市县政府及其所属部门涉嫌违规将公益性资产注入融资平台公司，用于抵押担保发行企业债券。根据23号文，江苏省各地区出现的违规举债行为可以总结为以下几种形式：1、地级市或区县政府在没有获得省级政府批准的前提下，私自对借款人承诺将融资金额纳入新增政府债务。具体表现为：响水县、淮安市等市县政府直接与融资主体、通道方签订债权收购合同、债权确认协议、纳入政府债务管理范围的函，明确将融资本息纳入后续政府债务管理；2、对企业融资行为做担保，并承诺将政府对企业的付款计划纳入财政预算，属于BT形式的变形。具体表现为：海安经开区管委会直接与建设施工方、通道方签订债权债
23、务确认函、施工应收账款转让合同，明确对标的债权付款义务为单向的、绝对的、无条件的付款义务并将该债权偿付纳入年度财政预算支出安排；3、政府直接对金融机构或银行出具承诺函。建湖县财政局向通道方出具政府性债务确认函，直接确认将本笔融资纳入政府性债务管理，直接变相违规举借债务；4、直接将储备土地出让收入作为支付融资本息等还款来源；5、将新增债务直接作为存量债务登记统计，变相违规变更债务属性；,财政部对江苏地区政府违法担保的问询情况,违规分析：江苏省各区县政府违规行为违反了新预算法以及43号文中对于政府债务管理要求：1、地方政府只可通过发行地方政府债券方式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举借债务；2
24、、地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。3、根据关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见（财预2015225号），地方政府债务采用“由上到下”的限额管理，新增债务必须在省级政府下发的额度通过发债方式进行融资，市县政府无权直接认定新增融资为政府性债务的权利，案例中市县级政府将新增除发债以外的融资直接指定为政府债务的行为属于违规举债，变相增加地方政府债务，完全与新预算法和43号文规定相违背。明确业务底线，不得通过所谓“业务创新”、“承诺纳入后继发债计划”等方式提供政府融资，以项目融资为基础，向政府授权的项目公司、承接主体或施工企业提供融资服务。,湖北黄石经济开发区违规事
25、项,2017年5月财政部向湖北省反映了黄石经济技术开发区违法举债问题，提出了处理建议。湖北省政府高度重视财政部反映的问题，立即责成黄石市政府对黄石经济技术开发区违法举债问题进行调查核实，对存在的问题限期整改，依法依规对相关责任人进行问责处理，并于近期反馈了整改和处理结果。该业务情况如下：2015年8月，经黄石经济技术开发区管委会主任办公会研究，由湖北省黄石经济技术开发区财政局违法向湖北劲牌投资有限公司借款1.1亿元，年利率10.2%。2016年，该笔借款使用地方政府置换债券资金进行了偿还。 整改方案：2017年6月20日，黄石市政府召开第四次常务会议研究决定，按照国家有关政府置换债券管理规定，
26、立即收回黄石经济技术开发区置换债券资金1.1亿元，由市政府用于置换符合条件的存量政府债务。目前，黄石市财政局已收回该笔置换债券资金，正按照相关要求和程序安排使用。,问题思考: 存量债务置换业务模式是否合法？,财政部年终报告和审计署年终报告,2017年12月23日财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告发布，财政部以前所未有的坚决态度提出“坚决遏制隐性债务增量、积极稳妥化解存量隐性债务、开好前门、推进融资平台市场化转型、健全监督问责机制和长效管理机制”等坚决打好防范重大风险攻坚战的举措。同日,国家审计署审计长胡泽君在全国人大常务会所做报告的附件4部门关于重点问题的整改情况
27、报告中提出,“坚持中央不救助原则；坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”；坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”；开好地方政府规范举债融资的“前门”；稳步推动融资平台公司市场化转型；研究出台终身问责、倒查责任制度办法”。违规情形主要包括： 、政府部门直接举债；、财政出具承诺函，承诺将债务还款纳入财政预算；、政府部门违规担保；、政府部门承诺回购股权；、将公益性资产注入融资平台；、人为调节政府性债务结构,财政部年终报告和审计署年终报告,财政部年终报告和审计署年终报告,监管新政下政信融资方向与转型,银政合作合规操作方式解析,银政合作业务基本原则及关注要点,PPP：未来政府业务的重点方向,
28、授权建设运营（ABO）模式,87号文之后的政府采购工程/服务模式,政府直接投资模式,土地融资方式转变,银政合作业务基本原则及关注要点,基本原则：1、融资对象。融资对象不可以为政府机关或事业单位，只能以企业为对象进行融资。2、担保方式。政府不可以为企业融资进行担保，但是可以根据合同和相关法规将对企业的支付义务纳入预算。3、预算管理。需按照新预算法规定，对涉及政府支出的资金进行预算管理，并经过人大确认。、土地管理。土地属于政府资产，不可以用于替企业进行融资担保。、限额管理。政府支出有上限，若达到上限则触发债务重组或不能采用PPP及政府购买服务等方式融资。 可行的融资方式：、项目融资。新形势下的政府
29、融资是以企业或者项目为主体的融资模式，需要以项目或企业为对象进行重点分析收入现金流。、分析项目收入。项目收入来源中涉及政府出资的部分，应遵守新预算法中的预算管理要求。、规范预算要求。充分了解政府财政预算的管理流程及各环节的文件要求，以合规方式替代违规担保。、选择技术简单、管理规范的项目介入。对于政府付费或补贴的项目，应选择技术难度和可实现性较强的项目，并关注项目的完工风险和运营风险，同时可以通过风险转移的方式将建造和运营风险转嫁给社会资本方。,银政合作主要领域：由于政府的主要职能是承担公共服务，在基础设施投资和公共服务方面的支出中，以基础设施建设为主的资金需求量最大，因此基础设施投资是政府支出
30、最大的投资领域。地方政府的财政支出主要分为：一般公共预算支出、政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出、社会保险基金预算支出。,银政合作业务基本原则及关注要点,银政合作业务基本原则及关注要点,基础设施按盈利能力可分为经营性、准经营性和非经营性。经营性基础设施指有收费机制和稳定现金流的项目，如电厂、污水处理厂、高速公路、机场等；准经营性基础设施指有收费机制和现金流，但具备一定公益属性而无法市场化定价的，如铁路、城市轨道交通等；非经营性基础设施指无收费机制和现金流，纯公益性，基本依赖政府投入的，如水利、市政道路、环境修复项目等。基础设施投资中盈利能力较强的电力、燃气和水的生产和供应等投资对政府资金
31、的需求比例较低，而轨道交通、市政道路等市政基础设施和铁路等公益性较强的交通基础设施则较为依赖政府投资，且其资产存量高，预计将成为未来去杠杆的重心。,银政合作业务基本原则及关注要点,当前政府项目收入和支出的合理路径:,银政合作业务基本原则及关注要点,银政合作业务基本原则及关注要点,项目合规性：1、项目建设内容（包括但不限于项目主体、项目名称、项目建设规模和方案、位置和面积等）与批复的建设内容是否一致。2、是否在项目批文有效期内开工建设，批文是否仍有效。3、审批机构是否为有权机构，是否存在越权审批。4、对于环境敏感项目，关注是否按规定进行了环评公示。5、项目资本金是否符合最低资本金比例要求。 国家
32、产业政策：1、符合发改委产业结构调整指导目录2、规避产能过剩行业（钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备、电解铝、造船等）3、关注安全生产问题。国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知（国发201023号）提出 “对于发生重大、特别重大生产安全责任事故或一年内发生2次以上较大生产安全责任事故并负主要责任的企业，以及存在重大隐患整改不力的企业，一年内严格限制新增的项目核准、用地审批、证券融资等，并作为银行贷款等的重要参考依据。” （矿山企业、烟花爆竹企业、民用爆破器材、建筑施工、危险化学品等）4、环保政策。,银政合作业务基本原则及关注要点,项目融资管理主要是针对固定资产拟投资的项目进行
33、的合规性和操作流程的管理，涉及的相关法规包括（一个办法一个指引）：1、 固定资产贷款管理办法 （银监会令20092号）；(1) 一般固定资产投资：基于借款人自身信用的融资(2) 重大固定资产投资：即基于借款人自身信用，也依赖项目收入现金流(3) 项目融资：基于项目自身收入现金流(4) 项目合规性：立项批复文件、建设用地文件、环保测评文件、规划许可文件、建设工程施工许可证、实施方案变更、节能审查等。2、 项目融资业务指引（银监发200971号）；(1) 关注项目总投资构成、单位投资水平，并说明项目的单位投资水平是否合理。(2) 关注投资估算有无明显缺、漏项，与批复的建设内容是否相符。(3) 项目
34、超投资风险评价，分析影响项目总投资的主要因素是否可控3、各领域的专项投资要求。,业务流程：,银政合作业务基本原则及关注要点,银政合作合规操作方式解析,银政合作业务基本原则及关注要点,PPP：未来政府业务的重点方向,授权建设运营（ABO）模式,87号文之后的政府采购工程/服务模式,政府直接投资模式,土地融资方式转变,PPP：未来政府业务的重点方向,PPP作为目前财政部和发改委力推的项目融资模式，相对比较规范，其主要特点包括：1、投资还款周期较长，普遍在10年以上（国务院最新规定10-30年）。2、政府按照一定的绩效评估标准支付费用或补贴资金（非经营性或准经营性项目），不属于刚性负债。3、PPP可
35、以先签合同，再做政府预算，合同长期有效且对政府预算有约束作用。,政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，以下简称PPP），定义为: “政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权关系，由社会提供公共服务，政府根据公共服务绩效评价结构向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理利益。”简单来说，就是一种以政府为主导，社会资本共同参与的投融资模式，该模式下，政府不再对投资项目进行“刚性担保”，而是根据项目的收益情况进行适当补贴或通过政府付费的方式予以支持。PPP项目中，政府付费或者政府补贴不是强制约束的，而
36、是在一定条件下（如绩效评价后达到付费标准）根据社会资本方提供服务的质量进行支付。如果在PPP项目合同中具有“政府即使在项目绩效评价不达标的情况下，仍然履行付费义务”可能造成政府变相举债，这与PPP核心理念有根本性冲突。,PPP的分类,PPP与政府购买服务采购工程对比,PPP的特点,项目建设和运营期限长。PPP项目本质是政府与社会资本的长期合作，期限一般在10年以上,项目盈利较为稳定。PPP项目一般采取特许经营、政府补贴、政府付费等方式对于社会资本进行合理的补贴，并利用市场化方式提升公共服务质量。,多用于公益性或准公益性领域。PPP项目多用于基础设施和公共服务领域，如学校医院建设、污水处理等公益
37、性或者准公益性项目；对于通过出售或者转让实现收入的竞争性领域，不适用PPP模式。,项目盈利较为稳定,多用于公益性或准公益性领域,项目建设和 运营期限长,政府支出来源规范,具有标准的操作流程,PPP是一种规范化的投融资方式，PPP模式中涉及的财政直接支出部分、财政补贴部分和政府付费部分，必须按照规定纳入同级财政预算,PPP模式具有标准的操作流程，具体可以参见财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113号文）及发改委基础设施和公用事业特许经营管理办法的规定。,P P P 业 务 的 基 本 特 征,各银行对PPP业务的准入标准,PPP资产证券化,PPP资产证券
38、化：银行参与PPP投资业务中，以直接参与项目融资的方式风险较大。PPP资产证券化为该模式的退出提供了金融工具。PPP资产证券化的原始权益人可以为：、银行。银行以PPP项目贷款为基础资产，发行信贷资产证券化产品实现信贷资产出表。、PPP项目公司(SPV)的企业资产证券化。 PPP项目公司以建成运营后的项目运营收益（收费收益权）作为基础资产，发行资产证券化产品。、PPP项目公司(SPV)材料供应商。 PPP项目材料供应商可以以应收帐款作为基础资产，发行资产证券化产品。、PPP项目公司资本金。 PPP项目公司资本金部分可以通过类Reits方式进行证券化。,资本金,PPP项目公司,原材料 供应商,银行
39、贷款,项目运营,类Reits资产证券化,信贷资产证券化,应收帐款资产证券化,收费收益权资产证券化,PPP：通过TOT盘活存量政府资产,案例：苏州轨道交通一号线,苏州市轨道交通1号线ppp项目采用股权合作的方式，基金总金额27亿元，由一家机构（商业银行）全额出资。社会资本通过苏州轨道交通一号线PPP基金（有限合伙）向苏州市轨道交通集团有限公司增资27亿元人民币，其中13.5亿元进入注册资本，13.5亿元进入资本公积。10年项目合作期内，社会资本按照约定获取投资回报，项目合作期满，社会资本退出。 投资回报来源： （1）苏州轨道交通1号线经营收益； （2）苏州市政府通过适当方式给予的补贴。 苏州市政
40、府的财政补贴与一号线年度客流量的增减比例挂钩。,92号文后各银行对PPP的态度,近日，21世纪经济报道报道称，从多个渠道独家获悉，某银行目前已全面暂停包括资本金融资和项目贷款在内的所有PPP融资业务，进行全面的风险排查，暂停期或延续至今年3月。 金融机构参与PPP的整体情况：1、PPP项目政府主体层级的下移、综合回报率的逐渐降低，市场竞争更加激烈，加之金融市场融资成本的上升，参与意愿下降；2、五大国有商业银行中，建行和农行ppp股权融资业务相对较多，目前据说农行已经暂停PPP项目，其他银行也越发谨慎。3、交通银行、恒丰银行、广州农商行等银行可能已暂停新业务申报；招商银行、华夏银行等对此类业务操
41、作难度较大，除非具备价格优势；兴业银行、平安银行等则表示暂未有新的指导意见，但建议尽快申报项目。4、政策性银行和险资对项目条件、合规手续的完备性要求较高，且大多希望提供增信；5、以建信信托和中航信托为代表的信托公司，对项目要求稍宽松，但对成本的要求较高。期限最好不超过15年；6、不同金融机构对特定区域具有不同的倾向性政策；兴业对新疆、青海；招行对广东、浙江等。,银政合作合规操作方式解析,银政合作业务基本原则及关注要点,PPP：未来政府业务的重点方向,授权建设运营（ABO）模式,87号文之后的政府采购工程/服务模式,政府直接投资模式,土地融资方式转变,授权经营模式（ABO）系北京市首创，2016
42、年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署北京市轨道交通授权经营协议（以下简称“协议”）标志着北京市轨道交通投触资体制机制进入了授权经营模式的新阶段。该协议首次创造性的提出授权（Authorize）一建设（Build）一运营（operate)的ABO模式，由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付经京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。授权经营模式（ABO）强调政府对公共融资及管理平台的“授权”，属于公对公合作，
43、非公私合作特许经营。其次由于是直接授权公司经营，并未走相应的竞争性程序，不符合政府和社会资本合作需要通过竞争性程序选择社会资本的要求，不属于PPP。授权经营模式（ABO）是提供一系列投资、建设、运营的服务，完成上述服务内容，需实施若干个项目，实现项目融资（购买服务的违规融资在金融机构眼中其仍是项目不是提供所谓的服务，按照项目融资流程进行审批），即在服务目标项下的项目，本质是项目融资，符合银行授信管理的要求。授权经营模式（ABO）实施的项目是具备一定的运营属性，符合经营特征，跟目前绝大多数被当成“服务”的项目是有一定区别的。问题: 个案是否能在全国推广?,授权建设运营（ABO）模式,银政合作合规
44、操作方式解析,银政合作业务基本原则及关注要点,PPP：未来政府业务的重点方向,授权建设运营（ABO）模式,87号文之后的政府采购工程/服务模式,政府直接投资模式,土地融资方式转变,87号文之后的政府采购工程/服务模式,按照政府购买服务管理办法（暂行)的定义，政府购买服务是指：通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。基于政府购买服务的融资方案是：在国家法律法规框架下，融资人或其关联企业作为服务承接主体，与政府指定的采购主体签订政府购买服务协议或政府采购协议，以该
45、笔政府采购资金做为质押和还款来源的债权类或股权类的融资方式。,87号文之后的政府采购工程/服务模式,和BT、PPP及财政直接支出的差别： 政府购买服务的业务范围更为广泛、业务流程更短、操作方式更为灵活、服务主体更为多样。比如政府购买服务不需要像PPP那样,对项目进行物有所值评价和政府财政能力论证,只需要采购对象在政府采购目录即可。对于银行来说，政府购买服务虽然没有统一的标准评估政府的财政能力和项目风险,但是仍然需要分析政府的债务率和可支配财力情况，避免通过政府购买服务造成政府隐性债务。和PPP模式相比,政府采购服务的最大优势在于每年政府支出的采购资金不受10%的限制(根据财政部PPP操作指南要
46、求，地方政府每一年度用于PPP项目的财政性资金不得超过占一般公共预算支出的10%，而政府购买服务则无此限制)。这为43号文以后,地方政府在PPP以外的融资方式上,提供了新型的工具。,87号文之后的政府采购工程/服务模式,与PPP相比，政府购买服务的业务流程大大简化，同时不受PPP操作指南中对于“政府财政承受能力评估”中对于PPP项目投资的政府支出部分，每年不得超过“地方政府一般公共型财政支出10%”的限制，这对社会资本参与政府项目的积极性大大增加。根据87号文要求，政府购买服务仅能在棚改、异地扶贫搬迁和土地拆迁补偿等领域包含建设内容，其余领域不得包含建设工程的内容。,可以通过“政府购买服务”做
47、工程建设的几大领域：1、棚户区改造领域。国务院于2015年6月25日发布关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见（国发201537号），意见提出，推动政府购买棚改服务，对于购买服务主体、购买服务资金来源、购买服务范围等事项作了规定，其中明确将棚改征地拆迁服务、公益性基础设施建设内容纳入政府购买服务范围。2016年3月35日，财政部、住房城乡建设部联合发布了关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知（财综 201611号），通知明确，对棚户区改造安置住房建设用地，按规定实行划拨方式供应的，除依法支付征地补偿和拆迁补偿费用以外，免缴土地出让收入。2016年新开工棚户区改造
48、项目，由政府主导运作的，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。“棚户区改造项目承接主体收到政府支付的购买棚户区改造服务资金后，严格按照贷款合同规定偿还银行业金融机构棚户区改造贷款本息。”不包括棚改项目中的商品房建设和经营性基础设施建设。,87号文之后的政府采购工程/服务模式,87号文之后的政府采购工程/服务模式,棚改项目基本要素: 项目要点: 棚改项目要纳入省级以上政府棚改规划（住建部门有名单） 项目资本金不低于20% 政府主导的2016年新开工棚改项目要实施政府购买服务 购买主体需要信息公开 棚改项目的基本操作步骤: 地方政府出具棚改专项文件(参照国务院和财
49、政部相关政策)本级政府将棚改项目纳入政府购买服务指导性目录确定购买主体（政府机构或其授权的事业单位、主管部门）确定承接主体签订棚户区改造协议将棚户区改造政府购买服务资金纳入财政预算,87号文之后的政府采购工程/服务模式,棚改的问题: 是否要“先有预算，后有购买” 期限是否可以突破3年？（银发2014287号关于进一步做好住房金融服务工作的通知，“对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可以延长至不超过25年”） 棚改购买服务是否可以只含工程建设？ 棚改期限如何确定？（财政预算匹配棚改项目实施进度）,2、异地扶贫搬迁。 2016年年初，发改委下发“关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案的通知”（
50、发改地区20152769号），明确异地扶贫搬迁工作由省级投融资主体牵头，“按照市场化运作原则，采取新设立、改造或在现有综合性投融资公司中设立子公司等方式，明确1家省级投融资主体，承接通过专项建设基金、地方政府债务注入的易地扶贫搬迁项目资本金，以及相关金融机构提供的长期低息贷款。”，“用5年时间对“一方水土养不起一方人”地方建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，力争“十三五”期间完成1000万人口搬迁任务”，重点“围绕改善搬迁对象生产生活条件和发展环境，建设住房和必要的附属设施，以及水、电、路、气、网等基本生产生活设施，配套建设教育、卫生、文化等公共服务设施。”，通过政府购买服务方式，“确定市场化运
51、作的省级投融资主体作为承贷主体，依据政府购买服务协议进行融资。该承贷主体也应是项目资本金承接主体。”3、省级政府牵头的中央专项扶贫工作。 国务院2016年下发国办发201622号文，指出“贫困县要积极探索开展产业扶贫、资产收益扶贫等机制创新，借鉴易地扶贫搬迁筹资模式，通过政府和社会资本合作、政府购买服务、贷款贴息、设立产业发展基金等有效方式，充分发挥财政资金引导作用和杠杆作用，撬动更多金融资本、社会帮扶资金参与脱贫攻坚。”国务院在2016年11月23日下发了国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知（国发201664号，以下简称64号文），在“投资政策”章节中指出“加大贫困地区基础设施建设中央投资支持力度。严格落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级和西部集中连片特困地区地市级配套资金的政策。省级政府统筹可支配财力，加大对贫困地区的投入力度。在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。”,
