1、第十二讲 抽象行政行为,教学目的：,正确理解抽象行政行为的概念、特征；掌握抽象行政行为的形式和种类；能区分抽象行政行为与行政立法的关系；了解行政立法的分类、体制、原则；清楚行政法规、行政规章和行政措施等的含义、特征、效力及制定程序等内容。,重点与难点：,抽象行政行为的概念及特征；行政立法的概念及体制，行政法规、行政规章的效力及其制定程序。,甲市人民政府在召集有关职能部门、城市公共交通运营公司（以下简称城市公交公司）召开协调会后，下发了甲市人民政府会议纪要，明确：城市公交公司的运营范围，界定在经批准的城市规划区内；城市公交公司在城市规划区内开通的线路要保证正常运营，免缴交通规费；在规划区范围内，
2、原由交通部门负责的对城市公交公司违法运营的查处，交由建设部门负责。会议纪要下发后，甲市城区交通局按照会议纪要的要求，中止了对城市公交公司违法运营的查处。田某、孙某和王某是经交通部门批准的三家运输经营户，他们运营的线路与会议纪要规定免缴交通规费的城市公交公司的两条运营线路重叠，但依会议纪要，不能享受免缴交通规费的优惠。三人不服，向法院提起诉讼，要求撤销会议纪要中关于城市公交公司免缴交通规费的规定，并请求确认市政府会议纪要关于中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容违法。问：甲市人民政府会议纪要所作出的城市公交公司免缴交通规费的内容是否属于行政行为？如果是的话，是何种行政行为？为什么？,19
3、98年6月10日，某县物价局出台了一份某价字(1998)29号文件，“关于调整县城有线电视收视费标准的通知”，将县城有线电视收视费由原来的每月每户8元提高至12元，引起了广大县城居民的强烈反响。7月22日，王某等10人联名向县政府提交了一份“要求撤销县物价局提高县城有线电视收视费标准的文件的申请”。申请理由有以下两点：(1)县物价局提高有线电视收视费标准，没有依照价格法的有关规定举行听证会，征求各方面的意见。(2)县物价局将县城有线电视收视费由原来的每月每户8元提高至12元，违反了某省人民政府某省有线电视收视费管理办法第7条的规定：“县城有线电视收视费原则上每月每户不应超过10元。”相关法条：
4、中华人民共和国价格法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。” 请问：某县人民政府对此案将如何处理?,新华社天津月日电（“新华视点”记者胡梅娟、孙晓胜） 天津市市政工程局收取“进津费”被北京车主李刚告上法庭，天津市第一中级人民法院日开庭审理此案。 车主李刚告诉记者，他于年月日、月日驾驶北京牌照汽车，经由（天）津蓟（县）高速宝坻南站、丹（东）拉（萨）高速西青站时，分别被收取“天津市贷款道路建设车辆通行费”各元。 李刚认为，
5、天津市市政工程局收取“进津费”行为缺乏合法性，侵害了自己的合法权益。李刚要求，法庭判定收取“进津费”所依据的天津市贷款道路建设车辆通行费征收管理办法不合法，应当予以撤销，并返还所收取的费用。 天津市市政工程局派出两名工作人员到庭应诉。经过两轮庭辩，庭审于上午时分左右结束。主审法官表示，法庭将对收取“进津费”的合法性进行查证，择日宣判。 9月5日，天津市第一中级人民法院以收取“进津费”不是具体行政行为为由，一审裁定驳回原告李刚的诉讼请求 。,谢克特兄弟在纽约布鲁克林经营一家家禽公司，从事批发家禽的业务，由于出售病鸡和不公平地对待雇员而被国家工业复兴局判定违反“活禽法规”。谢克特兄弟诉联邦政府的讼
6、案在纽约地方法院胜诉。于是，司法部长卡明斯和国家工业复兴局主管里奇伯格将此案上诉到最高法院。最高法院在判决中认为，国家工业复兴法将委任立法权授与总统而没有指导他行使这种权力的充分标准；该法侵犯了宪法保留给州的管理州内贸易的权力领域。撰写这份判决词的首席大法官查尔斯埃文斯休斯指出：“非常形势并未创立或扩大宪法权力”，而国会授与总统制定甚至批准行业法规的权力是一种违宪的权力委任。这项法律所宣布的方针如此宽泛，以至“总统在批准或规定行业法规方面，进而在全国工商业管理立法方面的处置权实际上成了不受约束的。”“这样一种委任立法权在我国的法律中闻所未闻，也与国会享有的宪法特权和职责完全不一致。”休斯进一步
7、指出：活禽屠宰既非“州际贸易”，也不足以“影响州际贸易”，联邦没有理由对其进行工资工时管制。因此，他代表联邦最高法院宣布：活禽法规的条款“无效”，“定罪的裁决必须撤销。”,抽象行政行为是指国家行政主体针对不特定对象制定和发布能反复适用的，具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为的特征包括对象的不特定性和效力的反复适用性。 从效力上可分为行政立法行为和其他规范性文件行为。,抽象行政行为的类型,抽象行政行为 行政立法行为 其他制订行政规则的行为,行政立法行为,一，行政立法行为的概念 二，特征 1，属于行政行为的一种 是立法行为还是职权行为 2，主体是特定的国家机关 3，具有从属法律性 4，具
8、有较强的适应性与针对性,行政立法行为存在的理由,1，现代社会国家立法内容的复杂性、专业性与技术性 2，社会条件的变化需要变化灵活的规定 3，一般性法律与具体地方和部门的情况有偏差,行政立法的原则,一，民主原则立法性的要求 1，公众的参与 2，公开制度 3，咨询制度 4，行政程序制度 5，听证制度,行政立法的原则,二，法制统一的原则立法性的要求 三，可操作性原则行政性的要求 四，效率原则行政性的要求 1，时效制度 2，代理制度 3，效益分析制度 4，防止行政肆意的制度,我国行政立法的体制,我国行政立法采用的是“一元两级”立法体制。所谓“一元”，指我国行政立法统一于宪法和法律之下，所“两级”，指我
9、国行政立法包括最高国家行政机关的立法和省部级行政机关的立法。具体情况如下： 1，行政法规国务院制定 2，行政规章： （1）部门规章国务院各部门和直属机构制定 （2）地方政府规章省、直辖市和自治区政府，以及省会所在地的市和国务批准的较大市的政府制定,行政立法的分类,一，职权立法与授权立法 （一）授权立法 授权立法分为以下三类： 1、替代法律的授权立法。2、特别授权立法 例如第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定 3、法条授权 即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有关问题制定行政法规。,授权立法,授权立法，授予的是国家立法权，这些事项
10、一般行政机关不能自行进行立法。 立法法第八条：下列事项只能制定法律 （一）国家主权的事项； （二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； （九）诉讼和仲裁制度； （十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。,授权立法,授权的法律依据 立法法第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。,（二）职权立法 职权立法是指行政机关根据宪法和组织法所进行的立法活动。
11、 （三）授权立法与职权立法的区别： 1，立法权的确认方式不同 2，立法性质不同 3，立法效力等级不同,职权立法的宪法依据,宪法第89条规定，“国务院行使下列职权：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；第90条规定，“各部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。,职权立法的法律依据,立法法第五十六条 国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。,职权立法的法律依据,立法法第七十一条 国务院各部、委员会、
12、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。 立法法第七十三条 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。,行政立法的分类,二、中央行政立法和地方行政立法 三、执行性立法与创制性立法 1，执行性立法是行政机关为了执行法律、法规或上级行政机关发布的规范性文件所作出的具体规定 2，创制性立法是行政机关为了填补法律法规的空白或变通法律法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法,美国
13、规章制定程序,（1）正式程序 规章制定前，在联邦登记上公告规章草案或者草案的主要内容及其它相关事项；相对人提出异议意见和有关证据资料；行政机关指定行政法官或者其他官员主持听证，当事人进行辩论、质证；由听证主持人作出一项临时性裁决或者由行政机关主管官员作出一项建议性裁决；当事人对临时性裁决、建议性裁决提出异议，或者向行政机关提出一项自拟的裁决；行政机关作出最后裁决；根据听证案卷正式制定和发布规章。,美国规章制定程序,（2）非正式程序 行政机关首先把拟议制定的规章草案或其主要内容，公布于联邦登记之上，供利害关系人了解和评论；利害关系人有权通过各种方式，就已经公布的拟议规章向行政机关递呈书面意见；行
14、政机关应当考虑但并不受缚于利害关系人提出的相关意见；行政机关最后公布的规章必需包括一个关于制定规章的根据和目的的简要说明。,美国规章制定程序,（3）混合程序 （4）协商制定规章程序 （5）自由裁量程序 有关军事和外交职能的规章；有关内部管理和人事的规章；解释性规章、有关政策的一般性说明、以及关于行政机关组织、程序、工作制度的规章；等等。,行政立法的程序,行政立法程序是行政立法主体依法定权限制订行政法规和行政规章所应当遵循的步骤、方式和顺序。 （1）立法规划 （2）立项、起草 行政法规、规章的起草都必须听取意见 （3）审查 （4）决定与公布 （5）备案,立项,国务院于每年年初编制本年度的立法工作
15、计划。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项。“,起草,行政法规由国务院组织起草。行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草，也可由国务院法制机构起草或者组织起草。部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草,听取意见,立法法第5条规定“立法应该体现人民的意
16、志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。” 立法法第58条规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。“,审查,法制机构主要从以下五个方面进行审查： 1审查行政法规是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策，规章是否符合立法法确立的立法原则，且符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定 2是否体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变；是否符合精简、统一、效能的原则 3审查行政法规、规章是否与有关的行政法规、规章协调、衔接。 4是否正确处理有关机关、组织和公民对行政法规、
17、规章送审稿主要问题的意见。 5其他需要审查的内容。,决定与公布,根据立法法第75条的规定，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。 行政立法应由行政立法主体的行政首长签署公布。,备案,1，行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案。 2，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案,3，部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大
18、会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案； 4，根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案,对行政立法的监督,一，权力机关的监督 全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。,对行政立法的监督,二，上级行政机关的监督 国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。 三，司法机关的
19、监督。,对行政法规的监督程序,中央军事委员会、最高法院、最高检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。,对行政法规的监督程序,其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。,对行政法规的监督程序,全国人大专门委员会在审查中认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门
20、委员会召开联合审查会议，要求国务院到会说明情况，再向国务院提出书面审查意见。国务院应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和其他专门委员会反馈。,对行政法规的监督程序,全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规同宪法或者法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。,改变或者撤销,（1）超越权限的； （2）下位法违反上位法规定的； （3）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的（部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决）； （4）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的； （5）违背法定程序的。,
