1、行政过程中的伦理,第三章,2,第一节 行政伦理的基本价值理念 第二节 行政决策中的伦理 第三节 行政执行中的伦理 第四节 行政协调的必要性及伦理规范,本章内容,3,第一节 行政伦理的基本价值理念 美国1、以诚实和正义为核心的个人价值理念在西方传统伦理价值理念中，人们一直把诚实看作是整个道德精神生活的基础，而把正义或公正看作是道德的全部。,4,美国公共行政学会(ASPA)提出的公共管理者必须遵循的伦理准则( ASPA Code), 把 “表现个人正义” 作为其成员基本的伦理要求, 要求公共管理者做到: ( 1)坚持信任与诚实, 不因追求成就、荣誉或个人利益而动摇。( 2)保证自己的工作和贡献能够
2、给他人以信任。( 3)主动地避免利益冲突, 如任人唯亲、不合理雇佣、对公共资源的不合理利用以及受贿。（4）尊重上级、下级、同事和公众。( 5)为自己的错误承担责任。( 6)执行公务不讲派性。,5,2、以专业和敬业为重点的职业价值理念首先要求进入这一领域的人员具备较高的教育和实践标准。肯定从业人员自身职业利益的正当性，同时反对过分的自利行为。把敬 业、尽责作为基本点。,6,ASPA伦理准则把“力争成为优秀的职业人员”作为成员的基本伦理要求，其中包括: ( 1 )提高个人能力，鼓励个人的职业发展。( 2)在组织内鼓励与支持提高个人能力的行为。( 3)承认个人对现实问题与潜在问题所承担的职责。( 4
3、)鼓励通过自己的职业和社会联系帮助他人的职业发展。( 5)安排接待学生的时间。,7,3、以效率和规则为准绳的组织价值理念把组织机构的工作效率放在首要地位。为了提高组织机构的工作效率, 一方面应当以为公众服务作为管理系统的目标,使机构有好的声誉,吸引和留住高质量的人才: 一方面要建立合理的规则, 克服官僚主义和教条主义的倾向。,8,ASPA伦理准则明确提出:“鼓励组织成员运用伦理的手段提高组织的能力，为公众提供有效的服务。”要求其成员做到：( 1)提高组织的能力，激发成员的创造力和为组织献身的精神。( 2)对公共物品具有责任感。( 3) 建立符合伦理的行为规则，这些行为要为个人和组织负责。( 4
4、) 为组织成员提供一种管理方式以应对不同境况，确定责任过程，制止报复性行为等。( 5) 建立伦理规则以限制专横跋扈的随意行为。( 6)通过适当程度的控制提高组织的责任。( 7) 鼓励组织建立接纳、分配、定期检查等伦理准则，并将其作为组织的生活信条。,9,4、以依法和守法为基础的合法价值理念美国公共行政伦理中强调的合法价值理念，主要表现在遵守宪法、地方法律、与法律有关的制度与规则、法律解释、为人们的基本权利而设定的合理程序等方面。,10,ASPA伦理准则把 “遵守宪法和法规” 作为公共管理者的重要道德职责，要求其成员遵守、支持、学习政府的宪法和法规, 以明确公共机构、公职人员的依法、守法责任:
5、( 1)理解和运用他们的职业角色相关的法律制度。( 2)对不符合生产力要求的和过时的法律及政策进行调整。( 3 ) 消除非法歧视。( 4)建立和保持强有力的财政和行政控制，支持审计和投资行为，防止对公共基金的滥用。( 5)尊重和保护所有特权性的信息。( 6)鼓励和促进政府工作中合法的不同意见和公务员的权利。( 7)完善宪法中关于平等、正义代理、答复的有关条例，以及建立保护公民权利的合法程序。,11,5、以为公共利益服务为目标的公共利益价值理念美国公共行政伦理通常倡导一种“民有价值观”。 把维护公众普遍利益看作公共管理者最根本的道德职责。,12,ASPA 伦理准则的第一部分开宗明义是“为公共利益
6、服务”，明示公共管理领域的公务员“为公众服务高于为自身服务”， 是光荣的。它要求其成员做到: ( 1) 运用公共权力促进公共利益。( 2)反对各种形式的对公众的歧视与伤害, 提倡对公众的帮助行为。( 3)为了更好地从事公共事务管理，要认识与尊重公众的权利。( 4) 让公众参与政策的制定。( 5 )用完整、清晰和容易理解的方式回答公众的问题。( 6)在公众与政府的关系中支持公众。( 7)准备处理那些公众不接受的决策。,13,加拿大加拿大行政伦理的核心价值是民主（政治中立）、职业、伦理（公共利益）、人本（作为人的价值）。- 民主价值指依法协助部长为公共利益服务。- 职业价值指胜任、优秀、高效、客观
7、、公平。- 伦理价值指永远保持公众的信赖。- 人本指在与市民和其他公务员交往时，体现尊 重、公平和礼貌。,14,中国 - 公忠公者，公正、公平、公心，指正直无私，许慎说文称：公，平分也。忠，有“尽己”之意，“尽己之谓忠”。公忠指的是对公共利益的忠诚，它强调公利至上，强调为社会尽责、为天下尽忠的献身精神。,15,诚信诚，主要指诚实无欺、真实无妄、表里如一。朱熹说：“诚者何？不自欺、不妄之谓也。”可以说，一切道德要求，都要落实到诚。所谓信，就是讲信用，用在人际关系上指不说谎话骗人，能说必能行，内外相统一。守信用，不欺骗，所以又叫做诚信。,16,- 廉政古代对廉的认识离不开保持清廉、强调节俭和禁戒贪
8、污三个方面。廉政的基本内涵就是知耻而不贪。 老子曰：“知足者富。知足不辱，知止不殆。可以长久。” 官吏要知耻。廉与耻是做官的根本。无廉则无所不取，无耻则胡作非为。 官吏要不贪。,17,- 爱民儒家认为，民心向背反映了社会发展的趋势，决定政治斗争的胜负。 爱民首先要做到富民、利民。管子指出：凡治国之道，必先富民。民富则易治，民贫则难治。 其次要做到恤民、不扰民，取民有度，减轻民众的人力财力负担。,18,修身中国古代孔、孟、荀的“修齐治平”学说，“修身、齐家、治国、平天下”，把个人的修身养性放在第一位，认为管理国家要实行仁政德治，就要有德行高尚的官吏，这是仁政德治的基本保证。论语.子路说“其身正，
9、不令而行；其身不正，虽令不从。”,19,勤政勤于政事、励精图治是理政的基础和对执政者的基本要求，也是各级政府官员必备的品德。乾隆皇帝认为“为政之道，莫先于勤”，自谓“朕日理万机，惟日孜孜不敢暇逸”。,20,纳贤是古代行政伦理的重要内容。知人善任是古代君主和各级官员的最大美德。唐太宗李世民重视人才，善于用贤，把敢言直谏的魏徽称为“人镜”。,21,新加坡把中国传统儒家思想八德（忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻）赋予新的内容，作为“治国之纲”。在此基础上，提出五大共同价值观，即国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，家教宽容。号召全体新加坡人，包括公务
10、人员效忠共和国，敬业乐群、勤劳进取。,22,新加坡高薪养廉的伦理困境新加坡政府再度提出把部长和高级公务员的薪金调高，参照市场薪金标准，平均加薪33%。总理年薪调高到309万元新币(约合1545万元人民币)，比美国总统薪金高4倍(美国总统年薪约40万美元)，而国务资政(吴作栋)和内阁资政(李光耀)各304万新元。此项措施引起民间极大反弹是预料中的事。最后总理李显龙不得不退让一步，决定把今后5年所加的薪水全部捐出作慈善用途。政府采用市场薪金参照标准，理由是“高薪养廉”、“留住人才”、“为政困难”等。该标准自从1993年提出以来，就存在很大的争议。第一，公共服务(包括从政)本来就不能与私人企业混淆，
11、公共服务讲究的是服务人民、建设国家、造福后代，奉献社会是这个职业道德的最高要求，有它特殊的伦理性；私人企业一味追求利润最大化，以效率为前提，公平正义的追求是次要的。,23,从政者没有把握好这个大原则的分寸，因此随后的论述也越来越欠缺说服力。向人民解析政策时的许多论调，由从政者的逻辑角度来看，似乎合情合理，但是民众听来，却是一种“硬拗”(强词夺理)。 第二，市场的顶级薪金是公共服务薪金无法追上的。现在公共服务署比照银行家、律师、会计师、工程师、跨国企业管理人员及本地制造商管理人员这6个行业中、每个行业前8名最高收入者的常年收入，来制订市场薪金标准。如此一比，部长和高官的薪金当然远远落后。如果这个
12、差距成为公共服务增加薪金的最重要理由，这将是一个永远达不到的目标。那将每过几年就得调整一次，而且调整的幅度将越来越大。,24,第三，新加坡是个小国，部长和高级公务员的治理任务、管理工作，究竟是不是比大国如美国、日本、中国领导人的工作更为复杂、更为困难，令人怀疑。好政府不一定是一个昂贵的政府，从政者都应该有不为物质欲望而降志，不为金钱而辱身的情操。别的国家很少考虑过这个市场薪金参照标准，是有理由的。因为这牵涉到一个伦理问题，近10年来，全球“政府改造”运动，大力引进私人企业管理经验和原则，但并没有政府采取像新加坡这样的公务员人力资源管理方法。新加坡政府领袖又何必制造把柄，让人感觉有监者自肥之嫌？
13、,25,新加坡政府反贪成就斐然，许多国家如中国的公务员都不惜远行到狮城观摩学习。但政府领导人的“没有高薪就会使贪污贿赂泛滥”的言论，却没有说服力。 资料来源：何启良，新加坡高薪养廉的伦理困境，南方都市报2007年5月23日。结合实际，谈谈你对新加坡政府“高薪养廉”机制的看法？,26,我国应该进一步明确行政伦理的核心价值观！,27,行政过程是行政主体执行公共政策、实现行政目标、完成行政任务的一系列活动过程，它包含着行政目标的确定、行政决策的执行、行政关系的协调等环节。行政过程既是政府与社会全面发生各种关系，使行政伦理关系生成的过程；也是行政制度机制的运行及行政主体的行为选择过程，包含着价值的判断
14、与抉择，需要道德的调节和伦理的规范。,28,第一部分 相关概念第二部分 面临冲突时的伦理决策,第二节 行政决策中的伦理,29,第一部分 相关概念一、行政决策中的价值取向及其影响因素行政决策是决策的一种，它是行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程。不同于其他决策的特点：决策主体是特定的；决策客体是广泛的；决策的一定权威性。,30,（一）价值取向在行政决策中的地位 1、价值取向是行政决策的前提从影响主体上行政决策的价值目标可归纳为三种：决策事项本身的价值决策事项的社会价值决策事项对决策者的价值 2、价值取向是行政决策的灵魂 3、价值取向是行政决策的目标,31,（二）影响行政决策价值取向的因
15、素影响行政决策价值取向的决定性因素是决策者个人 1、行政决策者的道德素质及业务素质 2、行政决策者的个人心理素质 （1）权力观 （2）政绩观 （3）个体心理偏好,32,二、行政决策失误的表现及其伦理分析（一）行政决策失误的界定行政决策失误就是决策主体进行行政决策时，不按照行政决策的严格程序办事，这样行政决策对于公共资源就不能做到优化配置甚至带来恶劣的后果。决策失误是最大失误，决策浪费是最大的浪费。,33,案例：怒江大坝决策中的利益博弈怒江大坝以脱贫致富之名而筹建。所谓脱贫，当地人民的利益理应被放在重要的位置来考虑。整个决策过程是否科学民主，论证报告是否中立公正，一直以来遭人质疑。作为电力企业和
16、政府，都希望从怒江大坝的建设当中获取利益，这无可厚非，但是，需要指出的是，民众的利益同样需要在这一浩大工程中被摆在突出的位置。如何取舍，怎样博弈，谁来做主，这都在决策过程中成为了重要话题。2003年6月14日，中国华电集团公司、云南省开发投资有限公司、云南电力集团水电建设有限公司、云南怒江电力集团有限公司在昆明签订协议，共同出资设立公司，全面启动怒江流域水电资源开发。 华电云南总经理郭世明承认：“建水电站，受益最大的确实是在企业，但华电是国资委领导下的国有资产控股企业，代表的是国家。”,34,事实上，在怒江这样水能丰富的地区，电站盈利似乎并不困难。仅仅靠着目前怒江支流上的49座中小型水电站6万
17、千瓦的发电量(只占整个怒江地区可开发的水能的0.03%)，水电公司已经成为当地最大的劳动就业部门和纳税大户。怒江州水电局的一位工作人员介绍说，目前当地水电行业2000多人就业，每年纳税在1000万以上。 2002年，怒江州全年的财政收入只有1.05亿，比15年前只增加了3000多万，财政自给率仅为14.7%。因此当地政府把目光锁定在水电上。同属三江并流地区的澜沧江漫湾水电站让怒江州看到了脱贫的希望。据统计，现在国家财政每年可从漫湾电厂获利1亿多元，省财政获利5000多万元，所涉及的4县共获利5000多万元，漫湾电厂和省电力公司共获利1.2亿多元。怒江大坝最近的邻居、18年前动工兴建的漫湾水电站
18、曾经喊出“漫湾发电之日，也就是百姓富裕之时”的口号。但从1993年大坝正式发电以来，当地住民的生活并无改善。,35,当时漫湾电站因为投资最省而成为中国“七五”、“八五”期间的重点水电站建设项目“五朵金花”之一，工程节省投资的一个途径是给住民的补贴达到了当时“全国最少”，人均还不到3000元。而后期发展扶持基金，电站也按国家规定的最低标准，每个移民每年只给400元。至今，漫湾移民整天守在电站的旁边，却用不起每度高达一两块钱的电，政府“以电代柴”的承诺成了一句空话。根据云南省农调队组织的调查，水库淹没前移民纯收入是高于全省坝区平均值11.2%，1996年水库完工淹没以后，现在只有全省平均值的46%
19、左右。在怒江大坝工程的争论中，“国家”是当地政府和电力公司经常使用的一个词语。当有人质疑电力公司因为利益驱动而不遗余力推动工程时，得到的回答是，“我们不完全代表集团利益，从某种意义上来讲，这些大型企业都是国家的公司。”言下之意，电力公司代表的是“国家利益”。但是有专家对此表示，难道保护当地的环境就不是国家利益了吗？在怒江工程的实际运作中，电力部门和政府显然居于强势地位，如何实现住民的利益，恐怕是今后决策的一个重要依据。,36,2004年8月13日，有关部门曾牵头召集几大电力公司和相关部委，讨论怒江流域水能资源进行投资开发与建设的规划。在这次会上，赞成开发的意见占主流，专家们列举了怒江开发可能带
20、来的诸多有利影响。 2004年9月3日，在北京举办了“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”，与会的大多数专家对怒江水电开发持反对意见，并从河流生态、地质地理、环境保护、文化保护、动植物种保护等方面进行分析，认为怒江的开发将弊大于利。中国环保人士2004年10月下旬抵制了一次由政府组织的怒江水利工程会议，以抗议这一世界上最大的水利工程决策中缺乏透明度。怒江水利工程曾因民间和下游国家的反对在2003年暂停，国务院总理温家宝下令对此进行环保评估。但环保人士称，有关评估报告是由项目开发者秘密进行的，没有经过任何公众审议，尽管反对声音强大，当地政府还是开始了怒江大坝的建设。资料来源：沈孝辉：
21、怒江六问：开发建坝无损三江并流？、中国青年报，2004年3月16日,37,（二）行政决策失误的表现形式行政决策失误的表现形式主要有：1、决策错误特征：（1）决策主体价值取向不符合公共利益；（2）决策者对于决策信息的掌握有误；（3）决策程序不合法。2、决策失效特征：（1）决策主体的价值取向基本是正确的；（2）决策目标如果不惜一切成本也是可以实现的；（3）决策执行的成本大于收益。3、机会失误机会失误是指行政决策者出于各种主观因素或原因，未能抓住时机及时做出正确合理的决策，从而错失解决问题的最佳时机。,38,（三）行政决策失误的伦理分析从伦理学角度分析行政决策失误，造成决策失误的主体因素，主要是主体
22、利益与价值观。对行政决策者来说，价值因素对行政决策具有决定性影响，主要表现在两个方面：一是对相关信息的取舍；另一方面，决策方案与决策者个人或小团体的利益发生冲突。,39,案例 河南中原制药厂是我国医药行业“七五”、“八五”期间投资规模最大的重点工程，占地1300某地，是建国以来我国医药行业一次性投资最大的建设工程，总投资18亿元人民币。没有生产运行就已经停产关门。中原制药厂是河南想方设法“争”过来的，1990年工程的总体设计方案才获得批准，主要生产设备已从国外定购完毕。整个工程不能正式投产的症结是引进的工艺技术不过关，试车不成功，又莫名其妙地支付了外商全部货款。设备进厂后，国家医药局曾提出对引
23、进工艺的技术状况进行审核，但厂方以“外商技术保密”为由拒不提供，令国家医药局哭笑不得。 作为国家重点建设项目的中州铝厂，不顾市场需求变化，在后续工程既无国家立项、又无可行性研究的情况下，盲目铺摊子、上规模。结果自投资以来，年年亏损。至1997年累计亏损3.5亿元，负债35亿元，负债率高达148%。 20世纪80年代初动工的耗资巨大的“引川气入上海”工程，出发点是为了解决上海天然气匮乏的问题，在没有考察方案是否可行的情况下，工程贸然上马。待到四川至上海的输气管道铺设完毕，才发现四川的天然气自给尚不足，根本没有余力支援外地。,40,三、行政决策伦理机制的建构行政决策的伦理维度及伦理特征主要表现在公
24、共政策的功利性、公正性和责任性等方面。 （一）行政决策的功利性功力主义伦理学：以行为所能带来的客观效果来衡量该行为的价值，属于行为的“效果论”。 （二）行政决策的公正性 （三）行政决策的责任性,第二部分 面临冲突时的伦理决策 案例一：你是某联邦管理机构（该机构负责监督可能有害的商用化学品的使用）中某一部门负责人。琳达是你的下属，她是一位资历不高的项目经理，负责调查农用光谱杀虫剂。这类杀虫剂的用户主要有：谷物种植者、菜农、棉花种植者，这种杀虫剂也可在家畜饲养业中用作动物虫害喷雾剂。琳达有权决定哪些化学用品禁止在市场上销售。在一次聚会中琳达邂逅了乔治，后来琳达得知乔治是某杀虫剂制造商在华盛顿的代理
25、商。与乔治约会几次之后，琳达开始喜欢他并希望进一步发展他们之间的关系。不过，琳达也意识到他们的职业角色与她的这种想法之间存在着潜在的冲突。于是她决定将这一情况告诉作为上司的你。她告诉你，她想继续与乔治约会，并认为她自己是成人了，知道如何分清工作与私人生活之间的关系。,41,琳达坚持认为自己与乔治的感情无论如何都不会影响她的职业判断，实际上，她和乔治在一起时也从未讨论过化学品问题。在这一案例中，伦理问题是较为模糊的。琳达的所作所为有违其职业道德吗？鉴于她与乔治之间的关系，在履行职责时要保持客观性会相当困难，但也有可能不是这样，因为每个人处理此类冲突的能力是不同的。你的责任是什么呢?在你的组织中，
26、是避免出现不道德行为重要呢？还是维护你的雇员的私生活自由权更重要呢？在琳达的行为没有出现不道德现象之前，你是否应该继续信任她呢？你有什么其他的可替代的解决办法吗?资料来源：行政伦理学：实现行政责任的途径（第五版），【美】 特里 . L . 库珀 著,42,案例二在地下水的地方常能发现一种一般可以使气候变暖的土壤菌。这类菌种一般不会危害人类健康，但若是感染上它，也是很危险的。这种菌类会经由裸露的伤口进人人体，导致传染病的爆发，死亡率是75%。你是某公共事业公司部门经理，该公司通过蒸汽动力涡轮进行电力生产。你所在的部门已经为电力生产开挖了一个水库区，该水库也对公众开放以供休闲娱乐之用。最近，一名男
27、子在一次船只事中腿部被严重撕伤，接着发展为坏疽，双腿被截肢，但最终还是没能保住性命。你所在部门中的一名技术员怀疑这名男子感染了湖水中的土壤菌，决定去做化验。他声称有证据证明整个湖水中的确存在着壤菌，尽管在没有做尸体解剖的情况下还没人能确定这名男子的死因，但这位技术人员相信这名男子就是死于土壤菌感染。,43,在这名男子受伤死亡后不久，又有另外还有八个人也已感染相似病症，并怀疑与水库水体中的土壤菌有关。现在问题就会更严重了，人们的生命安全显然直接取决于你所采取的行动，因此采取一些应急的行动是十分必要的。这显然会给自己的单位带来严重的后果，所以你不敢耽搁，立即去找你的上级。出乎你的意料的是，你的上级
28、表现得十分冷静、审慎。他一边听你汇报，一边问了几个问题，但似乎没有你表现得那么着急。在详细的汇报过程中，你越说越激动，而他只是在谈话结束后告诉你，他早就知道关于土壤菌的事情了。两年多以前，水库刚建立之初，就已经在例行水样分析检测中发现了水库的水体中含有土壤菌。因为没有现实可行的办法将土壤菌从水体中分离出去，且公共事业部门又需要公众支持这个水库项目，因此他决定将整个土壤菌事件实行保密,44,政策。 (公众曾经强烈反对修建水库，但在答应他们可以将水库当作娱乐场所使用后，他们才没有再抵制水库的修建)。他也已经得到这样的建议:现存水体的污染程度在人群中造成感染病的机率很小。这位行政长官命令你什么也不要
29、做，由他亲自来处理整个问题。他告诉你，这八个出现病症的人，发电厂是不会对他们负责任的，因为不管发电厂采取什么样的行动，都会威胁发电厂的未来，也会给发电厂的公共形象和财政收人带来严重的损害。资料来源：行政伦理学：实现行政责任的途径（第五版），【美】 特里 . L . 库珀 著,45,一、伦理思考方式的四个层次在日常生活领域中，人们在面临伦理问题时，很少进行严肃而系统的思考。亨利.大卫.艾肯(Henry David Aiken）1962年建构了一个伦理思考方式的解释性框架，将人们进行伦理思考的方式界分为四个区别明显的层次。,46,（一）表达层次日常生活中的许多时候，我们仅就一些问题或事情表达自己的
30、情感。这些自发的、未经思考的情感表达也许是价值判断的最常见的形式。这些情感表达既不想引起回应也不想劝阻别人；既不提供有关事态的证据又不提供详细的事态描述。,47,（二）道德层次这是严肃提出问题并予以严肃回答的第一个层次:我们要指出与问题相关的恰当的行为方式并开始评估各种可能的办法及其所产生的后果。我们根据某些被我们奉为道德指导准则的规则、格言、谚语来思考这些行为过程及其可能的后果。,48,无论好坏，它们都为我们估计形势以及决定何去何从提供了具有重要影响力的规则：- 永远做一个通力合作的团队成员- 诚实是最好的办法- 真理必胜- 抓主要矛盾- 要想别人怎样对待你，你就得先这样对待别人- 要别人同意你的观点比请求别人的宽恕更难- 持之以恒- 防患于未然- 不要给单位丢脸- 不要背叛你的同事- 顾客是上帝. . . . . .,49,以案例一琳达和乔治的问题为例可供选择的行为各种行为的可能后果通过各种道德规则权衡各种行为及其后果,50,
