1、腐败：中国最大的社会污染对中国 90 年代后半期腐败经济损失的初步估计 胡鞍钢 摘要中国正处于建国以来最严重的腐败时期，也属于世界上腐败程度比较严重的国家之一。目前所揭露和惩罚官员贪污、贿赂、挪用公款等造成的直接经济损失只是中国日益猖獗腐败的“九牛一毛”。根据腐败的定义，即滥用公共权力以谋取私人利益，本文将现阶段中国腐败类型分为四种：寻租性腐败；地下经济腐败；税收流失行性腐败；公共投资与公共支出性腐败。本文初步估计，在 90 年代后半期，仅以上四种腐败所造成的各类经济损失平均每年占GDP 比重的 13.2-16.8%之间，其中各类税收流失额最大，依次是国有经济投资和财政支出流失，垄断行业租金，
2、非法经济“黑色收入”。腐败已经成为中国最大的社会污染，它不会创造新的社会财富，只是将大量社会财富从广大消费者转移到少数垄断生产者，将大量的国家财政收入和财政支出、国有资产、公共资源转移到特殊利益集团及其利益相关者，对中国的经济增长和人民福利产生巨大危害，同时也对中国社会稳定、长治久安构成巨大隐患。引言腐败已经成为中国最大的社会污染，它不仅形成各种经济损失，而且还构成对中国共产党及其政府合法性的严重挑战，引起党和国家领导人的极大关注和忧虑。江泽民总书记 2000 年 1 月在中央纪委第四次全会上尖锐指出： “党内存在的一些消极腐败现象屡禁不止，有的情况还日趋严重。如果治党不严，发展下去不是没有亡
3、国亡党的危险啊！”2 当前中国有哪些主要腐败类型？它们给国家造成多大经济损失？对广大消费者造成多大社会福利损失？防治腐败的重点领域是什么？如何有效防治腐败、减少经济损失和消费者福利损失？本文将从经济学角度来估计近年来（指 90 年代后半期）腐败给中国经济、国家财税、公共投资、消费者、社会净福利所造成的损失。本文第一部分介绍国内外对中国经济转型期因腐败引起的经济损失，包括中国官方披露的各种腐败事件的相关资料；第二部分运用经济学分析方法，依据腐败的定义并参照国际经验说明中国四种主要的腐败类型，作为估计各种腐败经济损失的理论分析基础；第三部分对中国主要腐败类型经济损失逐一作详细分析，充分综合利用国家
4、统计局公布的相关数据，并作必要的假设和初步估计；第四部分从国际视角透视中国的腐败程度以及在样本国家中的排位；第五部分对上述估计进行初步评价与总结。一、国内外对腐败经济损失的各种估计估计腐败造成的经济损失和消费者福利损失是比较复杂、比较困难的问题，但是，世界银行、国际货币基金组织（IMF ）的腐败问题专家仍然对发展中国家和经济转型国家的腐败经济损失做了研究。例如，IMF 的专家 Mauro （1995）和保罗默罗（引自 Elliott ，1997 ）计算了腐败降低投资率和经济增长率、腐败降低政府对教育和健康领域方面的支出水平；IMF 的专家 Vito Tanzi 和 Davoodi （1997
5、）认为腐败降低一国公共投资以及基础设施的生产效率；腐败降低税收收入，并进而降低政府必要的公共支出能力；哈佛大学的魏尚进（1997）认为腐败降低外国直接投资（FDI ），类似于一种不可预见的随机性税收；耶鲁大学的 Susan（1999）分析了腐败所造成的经济损失，如冈比亚 90 年代早期仅海关和所得税流失就相当于该国 GDP 比重的 8-9%；腐败产生大量非法企业和有组织犯罪；公共投资领域腐败损失额巨大，如泰国在1960-1990 年基建项目有 20-40%的资金用于腐败；巴西这一比例也高达 30-50%，巴拉圭所签订的国际建筑承包合同这一比例在 10-20%；此外腐败还引起大量非法财富和资金外
6、逃，据估计 1992-1996 年俄罗斯向海外流失 600 亿美元。Rick Stapenhurst 和 Sahr Kpundeh（1999）的研究表明，腐败的经济成本尽管很难测量，但是仍然能够得出一些结果，例如，在给定的交易条件下，如果加快政府服务的交付，会增加 310的额外费用；由于通货膨胀，费用还会增加 1520；逃避的个人税收相当于政府税收收入的 50。对于中国腐败的经济损失估计有几种方法：一是根据寻租理论对经济转轨过程中的各类租金进行估计。例如胡和立（1989）估计 1988 年价格差、利率差和汇率差超过了 3569 亿元，占国民收入的 30%以上，其他租金约 1000 亿元，占国民
7、收入的 8.5%；万安培（1995）对我国 1992 年的三类价差租金估计为 3906 亿元，约占国民收入的19%，其他租金估计为 2437 亿元，占国民收入的 12%.从上述估计可以看出，经济转型过程中以寻租为特征的腐败引起的经济损失巨大，但是，随着市场化改革例如商品市场价格的逐步放开、双轨利差缩小进而利率市场化、汇率并轨，上述双轨制引起的三大价格差租金占经济总量的相对份额呈下降趋势。Liew（1993）认为，随着寻租成本的下降，国民收入不断增长。二是官方统计公布的腐败事件引起的损失。据最高人民法院院长肖扬向九届人大三次会议报告提供的资料，因依法严惩走私、骗购外汇、金融诈骗、虚开增值税专用发
8、票所挽回直接经济损失 22.4 亿元；因依法严惩贪污、贿赂、挪用公款等犯罪挽回直接经济损失 15 亿元 31；1998 年海关查获走私案件 7382起，案值达 137 亿元 41；1999 年破获走私案值近 800 亿元，海关税收比上年增收 710 亿元 51；尉健行书记在中纪委第三次会议上的报告中指出，由于清理全国党政干部公款消费通讯工具，可节约公款开支通话费 25 亿元；因控制公务服务接待标准，县以上党政机关接待费 1998 年比上年同期减少 10.3 亿元；因清理农村“三乱”全国减轻农民负担 68 亿元；截止 1998 年 11 月底，全国共制止新建、改建、扩建、装修和购买办公楼 1.1
9、 万多项，取消庆典活动2.2 万多个，各种检查、评比、达标活动有所减少，取消出国（境）团组约7400 批，3 万多人（中央纪律检察委员会，1999）。据国家计委提供的资料，从 1998 年以来，电信行业向全国用户违法收取资费 21.7 亿元，电力行业违法收取 27.4 亿元 61，这些违法收费是利用垄断性行业地位，强制性征收各类用户和消费者。上述官方统计是已经被揭露出来的腐败事件，这只是中国日益猖獗的腐败的“冰山一角”。国际经验表明，要想对所有的腐败进行惩罚是比较困难的，要确切地掌握每一个腐败事件的证据需要大量的取证工作和时间成本，况且许多腐败通常发生在“灰色地带”，即在合法的名义下仍然可以获
10、得稀缺资源、特殊利益，真正按非法活动所处置的腐败事件只是“灰色污染”的一部分。事实上，腐败不仅局限于这些已经被揭露的事件，也不仅仅局限于官员的贪污或受贿。在本文分析中，从腐败的定义出发，确定了中国四种主要类型腐败，其腐败所造成的经济损失是令人吃惊的。三是根据官方披露的腐败事件和有关数据进行估计。例如，卡内基梅隆基金会的裴敏欣（1999）对中国腐败的经济成本作了估计，按照七种腐败类型，包括政府采购中的回扣；建筑合同中的回扣；官员参与或支持走私所造成的关税损失；国有企业的逃税；公款私存所损失的利息；被发现的预算外资金的非法使用；公共娱乐；合计腐败总经济成本为 3430 亿元，占 GDP 比重的 4
11、.79%.这一估计还不包括滥用行政权力所造成的损失，如正式宴会、公车和电话私用、超标准住房、未被发现的贿赂和对国家财产的侵占。Gordon（1996）分析了中国腐败与经济自由化的动态关系，他认为中国快速的深远的改革伴随着日益增加的、普遍性的大规模的腐败；（1997）主要讨论了现时中国腐败的类型，他认为市场改革并没有减少腐败，只是它们改变了腐败的特点。二、中国腐败类型及经济学分析方法国际上对腐败的通行定义是“腐败就是滥用公共权力以谋取私人利益”。（Tanzi ，1995，IMF ）。有时候，公共权力滥用所产生的收益也不一定归于个人，而流向个体所属的政党、阶级、部落、集团、朋友和家庭。这里有两类腐
12、败效应：一类是直接效应，官员滥用公共权利谋取了个人权利；另一类是间接效应，其相关利益者谋取了私利，而损害了公共利益，即至少部分地降低或损害了对所有公民有利的共同利益。国际上对腐败类型归纳和划分各不相同，为了便于深入认识造成重大经济损失的主要腐败类型，出于计算方便的需要，本文将中国的腐败类型划分为四种类型（图 1）。第一种是寻租性腐败。所谓寻租性腐败是指为获取纯粹转移所花费的稀缺资源跟垄断、管制关税和其他相关制度及实践带来的传统净损失（Gorden Tullock，1967，Krueger ，1974）。这包括两部分：一是从消费者转移给垄断生产者的四边形（PmPcCB），垄断价格（Pm）与市场价
13、格（Pc）之差（Pm-Pc ）乘以垄断价格条件下的社会需求量 Qm；二是社会净福利损失的三角形（ ABC ）（见图 3）。我们注意到，竞争性市场价格大大低于垄断性市场价格；开放性市场（如消除国内贸易壁垒和实行贸易自由化）价格大大低于封闭性市场价格；根据产品生命周期理论，任何产品的成熟期价格都大大低于导入期价格；随着产品普及率提高、市场规模扩大、生产成本呈下降趋势。在这种情形下，垄断所造成的四边形和三角形比我们估计的损失要大得多。在中国表现为四种类型腐败（胡鞍钢、康晓光，1994）。价格双轨制。在经济转轨初期，放松价格管制，实行经济自由化，政府形成两种广义价格，如：商品价格双轨制、资本价格（指利
14、率）双轨制、汇率价格双轨制、土地租金双轨制等；在改革初期和中期，前三部分部分租金额相当庞大，随着市场化改革进程，呈下降趋势。权利双重标准，特权和经济垄断权。特权是指法律和制度之外的权利，这为某些人群或集团提供经济特权和政治特权，使其滥用公共权力谋取私利的行为不受法律制裁，成为特殊公民；经济垄断权是指违反公平竞争原则的，而法律和制度未能限制的经济特许权，最典型的是行业垄断经营（条条专政）和地方保护经营（块块专政）；目前，这部租金额相当大，从消费者转移给生产者，成为寻租性腐败的重要形式之一。Lee （1997）发现在中国租金产生与当地政府的干预程度极为相关。贸易自由化双轨制，进口高关税和进口配额。
15、国内外商品价格实际上相当于一种价格双轨制，关税及进口配额实际上也相当于一种垄断。高关税是对国内企业高度保护，损害消费者的利益；给各地走私以极大的激励，又打击国内生产者；外贸专营权增加了社会交易成本，最终分摊到广大消费者；受到进口关税减免的产品及加工品可以按国内价格“搭车销售”，从中受益；关税流失及走私损失已构成主要经济损失。魏尚进（Wei ， 2000）研究表明，腐败和“坏的”治理（bad governance）倾向于排斥国际贸易和国际投资，而中性的更加开放的经济（naturally more open economy ）则显示更少的腐败程度。他认为贸易自由化和投资自由化以及技术进步都是全球化
16、的主要组成部分，而经济全球化有助于减少腐败。政策双轨制，政府对某些地区或集团的“优惠政策”。“优惠政策”具有很高的含金量，这相当于为某些地区或行业或企业提供了一种垄断。例如从财政收入或税收方面实行减免税收（企业所得税、进口关税等），赋予收取各类基金或费用权（相当于变相征税权），对国有企业的亏损补贴，从财政支出方面提供价格补贴、财政补贴等。以上举例的寻租活动之外，还有其它类型的寻租活动，其实都是利用制度缺陷和政府过度干预经济活动，使少数特殊利益集团利用非公平竞争手段活动获得超额垄断利润，我们把它称之为“租金”。这不同于“寻利”，即由企业家创新、技术创新所形成的超额收益。寻租是一种非生产性性行为。
17、但是腐败并不完全等价于寻租（贺卫，1999 年）。这里所界定的寻租性腐败是指寻租与腐败的交集内。Krueger （1974）估计，1964 年印度所创造的租金损失要占国民收入的7.3%，而土耳其 1968 年仅进口许可证一项产生的租金占 GDP 的 15%；波斯纳估计美国由政府管制带来的福利损失占国民生产总值的 3%，并认为它构成了主要经济损失（引自贺卫，1999 年）。第二种是地下经济腐败。所谓地下经济腐败是指未向政府申报和纳税，政府未能控制和管理，其产值和收入未能纳入国民生产总值的所有经济活动（夏兴园、万安培，1993）。地下经济腐败是指腐败与其地下经济相互关联和相互影响的重叠地带。这包括
18、有三类：一是非法的地下经济活动，如走私贩私、毒品生产、运输及其黑市，地下工厂生产的假冒伪劣商品，这类经济活动构成经济犯罪。腐败与犯罪之间的密切联系突出地反映在经济领域中的“洗钱”行为上。中国的犯罪的经济利润主要来自：走私（包括偷渡）；贩毒；卖淫；赌博；制假贩假等等。这些犯罪是与某些政府官员、海关、公安警察、工商人员等合谋犯罪（GuilnenFabre ，2000 ）。二是合法经营取得非法收入的经济活动，如部分或全部收入隐匿不报，逃避税收，不仅使国家大量税收流失，而且加剧收入分配不公平。三是未统计的地下经济，如家务劳动，家教服务，私下交易，现金交易，农村农产品交易，劳务交易等。据 80 年代初估
19、计，各国的地下经济占官方公布 GNP 比重约为 1015%.其中，根据夏兴园、万安培等人（1993）研究，80 年代上半期我国地下经济规模占国民收入比重在 10%以上，最高时很可能高达 2030%.第三种是税收流失性腐败，是指违反公平竞争的各种合法性税收减免与海关税收等部门官员贿赂、收买、勾结、分赃等方式引起的海关税收和其它税收的流失，前者是以合法的形式，但是相当于一种租金，被减免税的企业或个人从中获益；后者为非法性收入。在国际研究中，税收流失被视为一个国家或地区最主要的腐败后果，在后文详细分析中，作者发现，在中国因腐败导致税收流失是造成经济损失的最主要形式。需要指出的是，并不是所有的税收流失
20、都是源于腐败，两者具有交集。任何一个国家税收系统都有“松弛”现象，如税收征管规定存在各种漏洞，税收征管手段落后，无法对现金交易监管，也势必造成大量的逃税、漏税，因而就出现了实际税收税率明显低于名义税收税率的情形。（1997）认为在中国大量的腐败发生于税收管理系统，但他强调这种腐败是可以被有效控制的。第四种是公共投资与公共支出性腐败 7 这里主要涉及到政府出资或援助的公共投资中的腐败损失。在中国还包括国有经济投资（指国有企业和国有事业单位投资）；政府采购合同；政府其它公共支出，在中国还包括由政府资助的机构（学校、医院）支出中的腐败损失。这既是一种经济腐败又是一种政治腐败。中国许多重大的腐败损失常
21、常发生于这些领域。以上四种类型的腐败之间又形成交集（见图 1），并不是所有的地下经济、非法经济、寻租、税收流失、公共支出与公共投资损失都属于腐败，只是那些滥用公共权力为其个人或少数利益集团或利益相关者谋取私利的活动才能被视为腐败。本文也想用黑色腐败、灰色腐败和白色腐败的概念来分析中国的腐败类型，但是多少不同于 Heidenheimer（1970 ）的提法 81.在中国，所谓黑色腐败是指官员与相关利益者的非法腐败行为，只有当提供法律上的证据时，才能予以依法惩罚；所谓白色腐败是指官员与相关利益者的腐败行为并没有违反现行法律，但是确实是公开地损害公众利益特别是消费者利益，如寻租性腐败，尽管这一腐败行
22、为是“光天化日”之下，却无法从法律上对其惩罚；例如广大消费者对垄断行业的垄断价格（如供电、电讯服务、医疗服务、飞机票价、各种乱收费等）被迫强制性消费，无能为力地“无奈抱怨”。所谓灰色腐败，是界于黑色腐败和白色腐败之间的广阔的“灰色地带”，如非法与合法之间，公共机构与私人机构之间，政府与市场之间，官员的公共消费与私人消费，公共利益与私人利益之间的“模糊”地带。真正划清这些关系是很困难的，因而大量的日常的腐败主要发生在这些“灰色地带”。实际上大量违纪违法“黑色腐败”的取证是比较困难的。同时需要花费人力、物力和时间，因而真正揭露出的黑色腐败、并予以法律上的制裁和经济处罚还是比较少的，而大量的白色和灰
23、色腐败，不仅每时每刻在发生、而且在广泛地传染。另外需要说明的是，以上只是给出了 4 种主要腐败形式，本文主要基于可计算的角度研究了这些腐败引起的经济损失，还没有涉及到其他类型的腐败，因而本报告的初步计算还是比较保守的估计。既便如此，这四种腐败类型所造成的经济损失是巨大的，超过环境污染和自然灾害的经济损失 91（约占 GDP 比重的 6-12%）。三、对中国主要腐败类型经济损失的初步估计1.各类税收流失型腐败损失。与名义税率相比，实际少征收的税收占 GDP 的比重在 7.6%-9.1%之间，相当部分是因腐败而损失造成的。一是关税大量流失。中国名义关税税率水平自 1994 年以后经历了一个大幅度下
24、降过程，据外经贸部副部长龙永图介绍，从 43%降到 36%，再降至 23%，直到目前的 15%，但是我国实际关税税率大大低于这一水平。1994-1998 年期间，实际关税税率仅为 2-3%之间（见表 2），但这一期间关税少征额大幅度下降，由 1994 年的 3314 亿元下降至 1998 年的 1431 亿元，积累额为 12222 亿元，平均每年为 2444 亿元。若按国际惯例有必要的关税减免，如高新技术及设备、资本货物减免，再考虑到我国约有近一半的进出口贸易属于加工型贸易，对进口的零部件材料实行减免税。但进口产品增值税、消费税（1997 年为511.88 亿元）和实行出口退增值税、消费税（1
25、997 年为 432.67 亿元），两者相互抵消。扣除上述因素之外，我们估计，实际每年关税流失额在 1500-2000亿元之间，占 GDP 比重为 2-3%之间。为什么我国实际关税的税率大大低于名义关税呢？这是因为对外资企业自有货物实行零关税；发展加工贸易对加工出口而进口的零部件材料实行零关税；对特区、开发区实行各种优惠政策。除了必要的减免税之外，大部分税收流失为不同利益集团所分享。一方面，中国在国际上背上高关税保护主义的虚名，目前发达国家平均关税在 3.5%，发展中国家平均关税在 13-15%，我国关税税率在发展中国家中处于高位，其中汽车进口关税曾在 150%，1996 年降至 110%，目
26、前高达 100%，纺织原料进口关税在 65-80%101；另一方面，应由政府所得的巨额关税收入，通过各种优惠政策使不同利益集团分享了这一租金。二是增值税大量流失。作者研究发现，实际增值税比率（是指增值税与工业附加值之比）1994-1997 年期间为 10-12%，大大低于 15-17%的名义税率，估计每年少征增值税 1500-2000 亿元之间，占 GDP 比重为 2-3%.三是营业税税收大量流失。营业税是按服务业营业额计算，不同行业税率在 3%和 5%，娱乐业税率为 5-20%.本文作者计算了营业税税收与第三产业、建筑业附加值之比，由 1994 年的 3.97%，上升为 1997 年的 4.
27、56%，与按营业税税收与服务业营业额之比税率大体相当，如果第三产业和建筑业附加值改为营业额，上述比率至少下降一半，即低于名义营业税税率的一半。目前营业税已经成为地方财政收入的第一大税源，1999 年全国地方营业税税收为 1453.7 亿。元，占全国地方财政收入的 26%111，我们估计当年全国地方营业税少征收 1400 亿元左右。扣除必要的合理的减免税，近年来全国每年营业税流失在 1000 亿元左右，占GDP 比重的 1.3%左右。四是土地、能源、资源三大紧缺资源税收大量流失。我国耕地和水资源均占世界总量的 2.3%，天然气资源占世界总量的 1.3%.因而我国各类主要资源具有较高的级差地租和资
28、源收益。尽管每年占用大量耕地，仅 1990-1995 年期间全国累计占用耕地 375.6 万公顷，而每年征收耕地占用税只有 30 多亿元，即平均每亩耕地仅有 58 元； 1997 年全国实有房屋建筑面积 65.5 亿平方米，而每年城镇土地使用税收只有 44 亿元，平均每平方米房屋建筑面积的土地使用税仅为 0.67 元，但是广大居民住宅售价又高得惊人，北京、上海等城市房屋租金甚至高于发达国家水平；1997 年全国生产原煤 13.7 亿吨，原油 1.6 亿吨，天然气 227 亿立方米，能源生产量为 13.2 亿吨标准煤，再加上大量的各种矿产资源、水资源开发利用，而每年资源税仅有 56 亿元，平均每
29、吨能源产出的资源税仅为 4.2 元（胡鞍钢、张尧庭，1999 ）。我们保守估计，我国资源税收流失量在 1000 亿元左右，约为实际税收的 7-8 倍，占 GDP 比重的 1.3%左右。五是大量“地下经济”的偷税、漏税、逃税。中国的地下经济不仅十分活跃，而且风险很小，以大量的现金交易、物物交换或劳务交易方式进行。我们估计，不在全国统一口径内或纳税范围内的以私营和个体经济为主的“地下经济”占全国名义 GDP 总量的 1/3，与一般发展中国家的比重大体相当。一方面官方统计的 GDP （特别是广东等沿海地区）被低估，另一方面，国家对私营和个体经济的实际税收大大低于应收税收。例如 1986-1992 年
30、期间全国个体、私营经济纳税额占全国财政收入比重与个体企业占全国工业总产值比重大体相近，而前者比重变化不大，后者比重大幅度上升，到 1998 年后者比重比前者比重高出 10%（见表 3），估计全国个体、私营经济少纳税额在 700-800 亿元。同时也需要指出的是，地方政府（特别是社区）对个体、私营经济大量征收各种非税收的费用，增加了这些企业和个体的费用负担，这也是滥用公共权力的一种普遍性的腐败行为。2.大规模的非法经济导致“黑色收入”。这些非法经济大量非法走私、贩毒、卖淫、生产销售假冒伪劣商品、侵权盗版制品、未注册登记的各类经济活动的“黑色收入”，估计占官方名义 GDP 的 1/5（夏兴园，19
31、93）。近些年来，中国走私活动十分猖獗，走私活动范围广、走私物品繁多、数额巨大，都是前所未有的。利用假批文、假单证、假印章的走私和瞒报、夹藏等瞒骗走私以及利用加工贸易和保税区等变相走私和违法活动愈演愈烈（朱鎔基，在全国打击走私工作会议上的讲话，1998）。根据有关方面统计，近来每年走私的商品价值高达千亿元。90 年代以来，查获走私案值迅速增加，由 1990 年的 6 亿元，增加到 1998 年的 154 亿元，平均每件走私案的件案值由 1979 年的 500 元，上升到 1990 年的 5.15 万元，到 1998 年则上升到 183.75 万元（见表 3），其中 10 种高关税商品成为主要的走私物品，案值达 105.28 亿元，占查获总案值的 68%，其中移动通讯设备走私案值居首位，为 39.4 亿元，化工原料走私案值达 17.1 亿元，食用油走私案值 9.6 亿元（见表 4）。这还只是大规模走私活动的 “冰山一角”。保守估计，未查处的走私案值至少还有一倍以上，总计走私案值每年约在 300-400 亿元，占 GDP 的 0.4%-0.5%.广东、福建、广西等地区是全国走私的重灾区。近
