1、,上 海 市 财 政 局,2017,地方政府性债务管理,目 录CONTENTS,1,政府债务管理历史延革,2,当前政府债务管理模式综述,3,上海市债务管理实践做法,1,政府债务管理历史延革,01 | 政府债务管理历史延革,1979年,据2011年国家审计署的审计情况，我国地方政府性债务最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务,1996年,截至1996年底，全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务,2008年,为应对2008年国际金融危机，我国推出“4万亿计划”，地方政府性债务引起广泛关注,管理弊端,多头管理：国家发展改革委、财政部、
2、人民银行、银监会等部门都有一定的管理权限，容易导致管理真空，并未形成有效的制度约束 未纳入预算管理：易出现地方政府不知道本级和辖区负债多少的情况，无法开展风险防控,摸清底数,国家审计署曾分别在2011年3月、2012年11月、2013年8月三次启动对我国地方政府性债务的审计 2010年底全国地方政府性债务余额10.7万亿元（负有偿还责任的债务6.7万亿元） 截止2013年6月底，地方债务增长至17.8万亿元（负有偿还责任的债务10.8万亿元），涨幅达66.4%，且还在快速增长,01 | 政府债务管理历史延革,政策规定,预算法修订之前，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府
3、债券” 贷款通则严格限制了地方政府直接向银行贷款 担保法规定国家机关不得为保证人,01 | 政府债务管理历史延革,融资模式及债务结构,地方政府投融资渠道：设立企业（主要是融资平台公司） 主要融资方式：通过融资平台公司向银行贷款、BT、信托、融资租赁、发行城投债等，其中银行贷款占主要位置 全国地方政府性债务审计结果 （1）2010年底，在10.7万亿元的债务总额中，银行贷款达到8.5万亿元，占79%； （2）2013年6月，在17.8万亿元的债务总额中，银行贷款为10.1万亿元，占56.6%,01 | 政府债务管理历史延革,2,当前政府债务管理模式综述,02 | 当前政府债务管理模式综述,理论基
4、础,跨代均等理论 （1）世界上绝大部分国家的通行做法是允许地方政府举借债务。 （2）财政学跨代均等理论（代际公平）：比如基础设施建设，后代人会从当代的基础设施中受益，那么也应当为基础设施支付与其受益相匹配的费用，如果全部由当代人的税收支付，会造成很多扭曲。,制度缺失风险 （1）政府是税收代理人（受托人），向后代人借钱时，后代人尚未出现，容易造成当代人多借钱。这是国际普遍存在的现象。 （2）在我国财政体制下，由于上级最终会为下级的很多支出兜底，债务很有可能变相成为地方政府如转移支付那样的财力，如果没有制度约束，债务风险很大。,体制改革,深化财税体制改革总体方案 （1）2014年6月30日，中共中
5、央政治局会议审议通过深化财税体制改革总体方案 （2）原财政部长楼继伟解读方案：地方政府债务管理改革的总要求是“疏堵结合，开明渠、堵暗道”,02 | 当前政府债务管理模式综述,新预算法 （1）赋予地方政府适度的举债权，并对举债主体、举债方式、规模控制、举债程序、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面做了规定 （2）规定：由财政部门对地方政府债务实施监督 （3）强调：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。,美国,市场约束为主,加拿大,协商控制为主,欧盟、拉美,规则控住为主,中国,行政控制,国际经验,02 | 当前政府债务管理模式综述,我国政府
6、债务管理模式,我国的方式选择 （1）中央设定地方举债“天花板”（限额） （2）地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准 （3）在不突破“天花板”的前提下，地方政府举债要报本级人大常委会批准。,02 | 当前政府债务管理模式综述,国际背景 （1）政府债务管理方式的影响因素：历史文化传统、中央与地方关系、地方政府治理水平、金融市场发育程度等。 （2）美国：市场约束为主，金融市场非常发达，银行业不受地方政府影响，且政府间财政关系很清晰，没有联邦政府对地方政府的一般转移支付,我国政府债务管理模式：“借、用、还”统一,常见举债方式,我国的模式发行债券 唯一性：自
7、2015年1月1日起，除发行债券，地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务，否则均不属于政府债务。融资平台公司的政府融资职能，在法律法规上正式被剥离了。,公开、透明，经得起市场的检验，风险相对较分散。,一对一关系，信息不一定透明，但互信程度较高； 受政治、社会、经济等因素的影响大，风险较集中，违约危害大。,发行债券,银行借款,02 | 当前政府债务管理模式综述,我国政府债务管理模式：“借、用、还”统一,02 | 当前政府债务管理模式综述,新预算法下政府债务管理模式,02 | 当前政府债务管理模式综述,02 | 当前政府债务管理模式综述,新预算法下政府债务管理模式,02 | 当前政府债务管
8、理模式综述,新预算法下政府债务管理模式,“借、用、还”统一模式的危机处理,债务偿还危机处理 事后处理机制：防范地方政府债务危机必须坚持“两手抓”，既要建立有效的事前地方政府借款监管机制，也要具备完善的事后地方政府处理机制。,事后处理,02 | 当前政府债务管理模式综述,“借、用、还”统一模式的危机处理,国务院：地方政府性债务风险应急处置预案（2016年11月14日） 财政部：地方政府性债务风险分类处置指南,02 | 当前政府债务管理模式综述,地方政府性债务风险应急处置预案,02 | 当前政府债务管理模式综述,地方政府性债务风险应急处置预案,02 | 当前政府债务管理模式综述,地方政府性债务风险应急处置预案,预案要求： 扩大监控范围：对地方政府债务之外的中长期支出事项如PPP、政府购买服务等进行监测 尽量不让地方政府违约 事先警告，及早分析，提前采取措施,02 | 当前政府债务管理模式综述,3,上海市债务管理实践做法,03 | 上海市债务管理实践做法,03 | 上海市债务管理实践做法,03 | 上海市债务管理实践做法,03 | 上海市债务管理实践做法,
