1、财政学 第十二、十三章提高 政府预算与政府间财政关系,第一节 政府预算的体系与原则,一、政府预算 政府预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制，也是是国家的重要立法文件。 二、政府预算的类别,增量预算和零基预算 以预算分项支出的安排方式,单式预算和复式预算 以预算形式的差别为依据,三、政府预算的组成,政府预算一般由中央预算和地方预算组成。 政府预算组成体系是按一级政府设立一级预算的原则建立。,四、政府预算原则,这五项构成了政府预算的一般性原则,一、控制性的宏观财政约束,面对日益膨胀的财政压力，OECD国家普遍出台了这样一种举措通过制定一个控制预算的宏观
2、财政规则，进而对财政的收入、支出乃至赤字提供一种硬性约束。 这种约束要么是一种绝对值变量（如剔除预期物价水平变动后的实际水平，或者是增长额度），要么是一种相对指标财政赤字占GNP比重。 1975年，加拿大率先实施了这种压缩性的宏观财政约束。在一份关于通货膨胀的政府白皮书中，宣称“that the trend of total spending by all governments should not rise more quickly than the trend of the Gross National Product.”,1982年，有10多个OECD国家出台了针对支出和赤字水平的削减
3、目标，有些国家是根据赤字水平占GNP比重来进行约束，并且尺度巨大。日本要求将赤字水平从GNP占比5.3%降到1.9%，比利时则要求GNP占比削减至7%。 另一些国家则是通过控制公共支出的实际增长来实现削减赤字。芬兰宣布政府消费的增长幅度将会比GDP增幅低1个百分点；英国计划把公共支出从GDP占比45%削减至41%；而德国则要求每年的公共支出增长率低于4%。,随后，,当然，也有些许变革,70年代后期，荷兰调整了这一思路放弃将支出增长挂载在经济增长的做法，而是“不管政权交替，要求总体的国民负担（包含税收，社会保险费，以及其他一些费用支出）占净国民收入的比重需要保持不变，通过这种持续的策略以大幅削减
4、赤字，并削减公共开支的增长。”,二、宏观财政约束的组织与协调,澳大利亚：以三年为一个周期进行预测评估，包括对正进行项目的未来成本变动情况，以及提交给内阁的对未来预算的展望。财政部门会准备相应报告，该报告显示现有政策的经费问题，并提请注意可能的削减或增拨。 加拿大：在内阁委员会高级部长间展开的关于优先事项和规划的年度务虚会形式下进行。通常，这种会议会分为两个阶段，在第一阶段，部长们会讨论一些框架性问题，如财政收入预测，不同支出项目的参考水平（基线），以及其他宏观问题。会后，财政部长为每个领域拟定具体预算建议。在第二阶段，则会对这些建议展开讨论。,丹麦：在为预算准备所做的准备阶段，政府会把支出目标
5、的初步政策提交给议会。 德国：联合各方进行讨论，并在所谓“财政内阁”（由财政，经济和社会事务部门组成）或整个内阁的组织与协调形式下进行审议和决策，也涉及两个阶段。在第一阶段，确定诸如净借款，支出增长，总支出和其他财政目标这样的“基础数据”（corner data）；在第二阶段，支出部门据此制定各自的预算草案。,在丹麦和德国，,爱尔兰：制定一个中立（不随政策变化）的基准，用以设立预算目标。这一估计值会在距离预算提交日期两月前就会公布，以便参照执行。 日本：实施要求部门削减支出水平的严格上限（strict ceilings），即在前期阶段，议会会制定支出指导(spending guidelines
6、)，并要求部门在编制预算时候严格执行。 瑞典：跨预算年度的多年概算(multiyear budget estimates)在正常预算开始前六个月就会发布。由议会审议过的这个框架，会实质性的对各部门的预算进行指导。,在爱尔兰、日本和瑞典，,二、背景：新公共管理运动与政府再造,过去二十年来，世界各国不断推行政府再造改革运动。各国推行的行政革新林林总总，例如，美国成立全国绩效评价委员会(National Performance Review, NPR)；英国提倡续阶计划(Next-step Program)、服务品质竞赛(Service Quality Competition)、解除管制(Dereg
7、ulation Initiation)；德国实行行政弹性工时(Administrative Flexible Time)；加拿大出台行政改革白皮书、澳大利亚和新西兰实施“行政文化重塑运动”，中国台湾地区提出“政府再造纲领”。 伴随这一波政府再造改革运动，全球主要工业化国家都在推行企业化预算制度。,通过引进企业化预算的概念，强调预算制度应配合政府再造的总目标、行动方针及推动策略进行改革。 近若干年来，政府对预算赤字的控制、预算执行的弹性化、预算资源配置的合理化、中期计划预算的规划等，都已逐步实行。 其直观目的是希望在政府预算中引进企业精神，以期政府以最少成本，获得最大效益，纾解各国财政赤字困境，
8、提高施政满意度，稳固政权的正当性与合法性。,回顾美国联邦及州政府关于政府再造及预算改革的文献，预算改革包含下列各项： 以“结果”(result)及“任务”(mission)为导向的预算，而非以“投入”(input)或“过程”(process)为导向的预算。因而建立可衡量的目标(measurable objectives)及绩效指标（performance indicators)是预算主管部门的核心职责。 授权公务人员以最有效方式达成任务 弹性预算及预算科目的合并使预算部门更有效运用资源，并将未用尽的预算资源结转至下一年度。 建立诱因制度以确保预算信息的公开与透明,三、美国政府再造及预算改革,具
9、体做法：,四、制定绩效指标、实行绩效预算,Jordan与Hackbart（1999）认为1990年代以来的绩效预算基础，是以重视成果与课责取向，而非以往重视投入、成本、工作量的绩效概念。 其对美国50州的行政机关（包括州预算局及预算部门等）于1997年以问卷形式调查了绩效预算情况，问卷调查中分绩效预算（Performance Budgeting）与绩效拨款（Performance Funding）两类。 绩效预算是指准备预算文件及订出绩效衡量指标（performance measures）的过程；而绩效拨款是指根据预算中绩效衡量指标作为拨款分配百分比的依据。 结果显示，使用绩效预算的有34个州
10、，运用绩效基金的有13州，订出绩效衡量指标的有42州。,五、中长期预算框架,中长程预算规划是预算改革的重点之一，美国税务人员联盟(Federation of Tax Administrators, FTA)于1991年的问卷结果指出有24州实行了五年期的长期预测(Alt, 1993)。纽约州州长及纽约州参众两院于1998年联合发表的预算改革中提到纽约州应走向长期预算规划，除了需有年度的平衡预算之外，还需要注重长期收支平衡（long-term structural balance）。 另外，之前所提的绩效指标也是长期预算规划的一个重要要素(Jordan and Hackbart, 1999)，使
11、长期预算规划亦能达成绩效预算的目的。路易斯安那州自1989年开始试行这一做法，要求绩效指标需在四年为周期的范围内进行制定。,六、选择性方案评估,传统预算编列过程要求预算编制者每年逐一针对政府所有方案进行评估，制造出大量劣质信息，在预算决策过程中的效率较低（CBO, 1993; Clynch, 1994; Connelly and Thompkins, 1989; GAO, 1993; Lauth, 1978; 1985)。 美国联邦“会计总署”(GAO; General Accounting Office)改变传统的全面性方案评估为选择性方案评估，“会计总署”成立于1921年，隶属于国会下的一
12、个独立机构，负责审计工作，稽核行政部门财政收支、预算执行之外，也协助国会对行政部门的施政方案进行评估工作，“会计总署”可算得上是从事选择性方案评估的典范，其“启智方案评估报告”(Head Start Program Evaluation Report)更是常被引用与讨论(GAO, 1988; Johnston, 1986; Mosher, 1984)。,乔治亚州及佛罗里达州亦采用选择性方案评估（Yu, 1999），于1993年通过“预算课责与规划法”（Budget Accountability and Planning Act），州政府“规划暨预算局”（Office of Planning a
13、nd Budgeting ）下增设“方案及行政评估处”（Division of Program Evaluation and Administrative Review），与州议会辖下的审计部（Department of Audit）合作，应议长之要求针对少数被选定之重要政府施政方案进行评估。的。 此外，佛罗里达州于1994年所通过的政府绩效与课责法（Government Performance and Accountability Act），也在审计长办公室（Office of Audit General）下增设“方案政策分析与政府课责局”（Office of Program Policy
14、Analysis and Government Accountability），以协助进行选择性方案评估。,七、弹性预算,企业化预算制度下，不再如传统预算那样进行逐项支出控制，各机关有较大的预算自主权，各机关管理者可依其专业决定支出的运用，预算科目间的流用有相当大的弹性，甚者，不同计划间的经费流动使用也是被允许的。 学者Lynch & Lynch(1996)认为企业化预算制度给各机关管理者较大的预算弹性，不仅可应付突发状况或瞬息万变的环境，也可更好满足公众需求。然而，预算科目间或计划间的经费流用，有时亦产生预算监督的困难，难以推究各科目、各计划于预算编列时是否审慎规划与执行。,八、支出移转规定
15、,支出转移规定是为了纾解渐增预算所带来的问题，美国乔治亚州于预算改革中提出了支出移转（redirection）的规定，强制要求各机关在编列概算时必须从去年的法定预算中，至少找出百分之五过时的、无效的、较不重要的支出项目，列为“支出移转基金”（redirected funds），并提出建议，设法将这一资金用在更合宜、有效与重要的项目上（余致力等,2000）。 这一机制设计与选择性方案评估结合在一起，试图塑造一种政府预算项目中的末位淘汰机制。,例如，,美国布什总统政府期间针对2002年预算中的州与联邦协力计划(state-federal partnership programs)，提出削减没被其他
16、机关要求的“一次性经费”（one-time spending）以及充作特定用途的基金（earmarked funds），转而将节省下来的2500万美元用于教育计划，这可增加5.9%的教育经费。 此外，美国各州议院全国会议（National Conference of State Legislatures）也要求总统于2002年预算中削减对“州净水循环基金”（Clean Water State Revolving Fund）补助款4亿9千7百万，转而支持“排水沟超量控制基金”（Sewer Overflow Control Fund），这些都是移转支出的个案。,九、预算上限,为解决各部门在提出概算
17、过程中使用策略行为与机会主义做法，乔治亚州在1996年由州长以行政命令规定，各机关筹编预算内经常性支出的增长比例不得超过预估岁入增长的百分比的上限（Cap on Agency Request Levels）。 此举是为达成财务、管理及政治的目的而提出。由财务方面来看，机关预算要求上限可使各机关减少过度浮编预算；由管理层面来看，机关预算要求上限可使各机关重新思考哪些计划是有用的，删除或缩小较没有用的计划；由政治的目的而言，机关预算要求上限可从州长转移部分的“政治指责”（political heat）至各机关，各预算部门再也不能直接告诉选民或顾客说:“我们要求预算，但州长删除此计划的预算。”（余致
18、力等,2001）。,十、节流分享,在传统的预算制度下，当某机关或某单位主管节省下一笔预算时，不但今年将失去这笔预算，而且会受到预算浮编或执行不力的责难，并于明年预算编审中遭到删减，因此，追求绩效、节省预算成为许多政府在九年代预算改革的重点。 加州州政府于1993年通过“绩效与成果法”(the Performance and Results Act)，其中订有“节流分享”(gain-sharing)条款，规定各机关如因有创新求变的作为而得以节省财政支出，其中50%由该机关留用，投资于原施政方案。,节流分享的运用非常普遍，又如,佛罗里达州政府于1994年通过“政府绩效与课责法”（Governmen
19、t Performance and Accountability Act），规定各机关如能节省支出，则该机关有权将节省支出额的50%用于员工奖金、员工培训或相关领域。 伊利诺伊州设立了“州政府员工建议奖励办法”及委员会，鼓励员工提出建议。当员工对政府的运作提出具体可行且得以节省开支的建议时，依建议贡献大小，可获得1元至500不等的奖金。 乔治亚州1993年通过的“预算课责与规划法”（Budget Accountability and Planning Act）规定各机关所能节省的预算支出中，有50%可由该机关视需求自由支配使用。这种种机制都是希望以节省预算取代消化预算的情况。,十一、预算信息的
20、公开化与透明化,许多学者强调了预算信息公开化及透明化对在预算改革中的作用。信息公开可降低信息不对称所产生的财政幻觉。以往，预算的表达过于繁杂，使得许多社会大众看不懂预算报告，或理解深奥内容。 在美国这一波预算改革潮流中，预算表达便于读者阅读理解（Budget Presentation User Friendliness）亦是改革的重点之一。Melkers与Willoughby(1998)指出拥有公开且具公信力的信息来源，行政部门上下、平行机关才能充分沟通、协调，立法部门与社会大众方能据以监督行政部门并了解政府的施政作为。,在实践中，,纽约州州长及纽约州参众两院于1998年联合发表的预算改革中亦
21、提到预算的表达方式应尽量简单且浅显易懂，使民众及所有民意代表都可了解。 美国联邦与州政府预算过程中的各阶段，行政与立法部门的预算人员经常需要出席法案审理或相关公听会作证或辩护，向议会或社会大众说明预算项目的内容 。 此外，联邦与州政府的预算书整个年度的支用与调整几乎24小时呈现于网络与各单位的计算机数据库，任何行政机关、立法机关或社会大众都可随时查看、询问相关信息，因而，信息的公开有利于预算的使用与监督，而简化预算的呈现，亦能便于读者知悉预算内容。,中央和地方支出责任划分的基本框架,若干国家中央与地方之间税种划分,政府转移支付制度及其功能 弥补纵向财政缺口 弥补横向财政缺口 支持落后地区的经济
22、发展 弥补地区性公共物品辖区间的外部效应 无条件的均衡拨款和专项拨款,政府间转移支付制度,某地区应得的转移支付拨款 =该地区标准支出标准收入 某地区实际可得的转移支付拨款 = 中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额 某地区应得的转移支付拨款 标准收入=该地区的经济税基标准税率 某地区的标准支出 =该地区人口数全国人均标准支出水平 该地区的服务成本差异系数,若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（%）,广义,三、财政分权的经典理论结合房产税,房产税“受益税”观点。 房产税的受益税观点源自于西方主流财政分权理论。受益税观点认为，房产税本质上是为公共服务筹资的一种税
23、收个体会在不同的辖区之间“用脚投票”以满足对公共产品的需求偏好，而房产税则是对公共产品的付费。Oates(1972)对Tiebout(1956)模型进行了经验研究，发现财产税和公共服务的差别能够反应在辖区的财产价值上，“理性消费者在选择辖区居住时，将对地方公共服务的收益和税收负担的成本进行权衡，他们将选择收益减去成本之后的剩余（现值）最大的辖区居住”。,理论研究和国外经验表明，如果机制设计得当，以保有环节的市值作为计税依据的房产税可以对地方政府提供一种正向激励，从而有望形成一种良性循环式的政府治理机制住房资产价格差异的主要决定因素是地理位置，而地理位置的相对优越性是由基础设施和公共服务的规模和
24、功能，以及服务业及商业资本集聚程度决定，其中，基础设施与公共服务对私人资本具有引致功能，扮演着“先行投资”角色。 换言之，通过住房这一载体，教育、医疗、市政设施、公共交通等无不具有鲜明的资产保值增值功能，这种资产溢价由房产税部分转化为地方政府收入，通过税收功能设计可以进一步激励地方政府改善公共产品和服务；而城市化的发展、城市的扩容连同公共产品供给的改善，吸引私人资本跟进和住房资产积累，这不仅可以从供给层面改善房产市场，调控房产价格虚高和房产市场紊乱，也保证了房产财政模式的可持续性。,此时的Tiebout-Oates模型仍然有一个理论缺陷：不能防止“搭便车”行为的出现。穷人可以通过购买较小的房产
25、，缴纳较少的财产税来获得富人才可以获得的公共服务水平，Tiebout模型由“用脚投票”达到的均衡会被破坏。 Hamilton(1975)将财产税融资加入了Tiebout模型，找到了Tiebout-Oates模型不稳定性的解决办法。他增加了两个假设。第一，地方政府通过财产税为公共服务筹集资金；第二，每个辖区都有分区(zoning)的限制，如果不消费某一个最低数额住房，或者不缴纳最低限额的财产税，就无资格在本辖区居住，也就是说地方政府可以制定约束性的财政分区规则，防止看重公共产品价值的家庭建造低于平均水平的住房。这两个条件限制了个人的“搭便车”行为，使得地方公共产品供给实现帕累托有效，财产税成为地
26、方公共服务的有效价格，Hamilton证明了“完全的资本化”使得财产税实现了受益税功能。 这样，Tiebout-Oates-Hamilton模型为地方政府是最有效率的治理层次提供了依据。后来的学者如Fischel(2001)对分区规则进一步诠释，认为只要满足辖区、财政共同体和财政区划(fiscal zoning)等效率条件，就能够实现蒂布特意义上的最优格局。作为一种基于居民受益的使用者付费，房产税具有税负公平性(Hamilton,1975)。,广义,但是，这一理论学说过去数十年中一直面临很大争议。反对观点的核心思想是认为房产税只可能是一种针对资本征税的扭曲性税收，这又分为传统论和资本税两种。
27、房产税的“资本税”观点。 传统观点是资本税观点的一个特例(Wildasin, 1986; Zodrow, 2001a,b)，它将房产税看作是对具有充分弹性的流动性资本和完全没有弹性的土地的征税，认为资本所有者不会承担房产税税负，税负将会由房客、购房者，甚至劳动力承担；而土地税负则由土地所有者承担。这种财产税负会导致资本价格上升并完全转嫁给消费者。税负公平性的研究发现房产税具有累退性(Netzer,1966)。 房产税的资本税观点(Mieszkowski,1972; Mieszkowski et al.;1989)认为，资本具有流动性，但短期供给固定。资本税将房产税的资本部分看作两部分组成基础（
28、平均）税率和地区间的差异税率。平均税率是对资本的固定供给部分征税，资本所有者不能够规避；而差异税率会激励资本在地区间流动，最终达到资本的净税后报酬相等的均衡格局。资本的净税后报酬率必然会下降，其下降程度将取决于土地和劳动力水平的反应。,房产税作为一种对地方政府辖区内的资本征税的税收，将会造成诸多扭曲，包括降低生产中的资本要素密集度和资本密集型产品的消费，遏制资本供给，并造成商业、住宅在地区间的扭曲配置(Ross et al. ,1999; Zodrow, 2001a,b)。而且，财产税会使得辖区内资本外流，进而造成地方政府财政能力下降和辖区内公共品的供给不足(Zodrow et al. ,19
29、86a; Wilson,1986)。资本税的税负公平研究认为，由于资本和土地更多是由高收入者拥有，因此房产税将会是累进的，或者说至少不是传统观点认为的累退性质。 关于房产税的争论散见于城市经济学、土地政策研究和地方财政研究中，各自都有一些经验证据。例如，Fischel(2001a,b)发现了财产税及地方公共支出与房产价格之间的正向关联，这被认为是受益税观点的典型证据；而Lutz(2006)以新罕布什尔州的教育财政改革为例检验了财产税的经济影响，改革大幅削减了财产税，研究发现私人住宅投资水平在财产税改革后的五年内显著增加，这与资本税观点的预期一致。Muthitacharoen和Zodrow(20
30、08)也发现美国的财产税存在效率损失。,广义,为什么会有这样的观点分歧？Zodrow(2001a)认为是由不同的研究假设所致，理论的生命力依赖于不同研究假设在现实中的可靠性。 Sennoga et al.(2007)针对发达市场经济国家、发展中国家和转型经济体，评价了蒂布特意义上的受益税和哈勃格意义上的资本税所依赖的研究假设。 不同观点所依赖的研究假设,广义,进一步思考： 受益税和资本税观点对财政竞争的认识存在很大差异。受益税观点的精髓是利用地方政府之间的竞争提高地方公共品提供的效率；而资本税观点则认为政府间围绕流动资本的竞争会造成一种“逐底竞次”的无效均衡。 当前中国，虽然地方政府不具备完全
31、的财政管辖权，政府间的财政竞争却更加复杂化基于GDP政绩考核和官员任免的政治激励形成了多样化的财政竞争内容，如税收竞争(Brueckner et al., 2001; 付文林等,2006)、福利和公共服务竞争(卢洪友等,2007)、公务消费竞争(卢洪友等,2007)、建设性支出竞争(傅勇等,2007)、锦标竞争(Besley et al., 1995)和“自上而下的标尺竞争”(周黎安,2004; 张晏,2005)，还包括政府级层间的纵向财政外部性共享税基条件下政府级层之间的财政策略竞争(Keen et al., 2003; Dahlby et al. 2003)。这些林林总总的竞争无不体现为一
32、种垄断势力条件下的不完全竞争，并极易产生收益递增效应(陆铭等，2004)。,广义,进一步思考： 房产税的受益税观点虽然更具建设性，但在劳动力不完全流动性的条件下能否成立？特别是在中国，普遍认为不存在完全意义上的用脚投票机制，一个可预见的人口结构变化是城市化浪潮下的人口迁徙流动。 此外，中国的国有土地供应、土地交易和多级房产市场都不是完全竞争市场，更多是一种寡头和垄断竞争型市场结构(程瑶, 2008; 2010)。 这些都意味着，为了在中国现实背景下准确理解房产税的不同理论观点并辨明争议，需要立足城市化、垄断性质的不完全竞争、规模收益递增等条件来展开房产税研究。那么，有什么样的理论框架能够满足这一要求？,
