1、行政管理学 教师：熊玲 QQ：16836739 TL：15170499336,教学目的,“行政管理学”课程是行政管理学专业的专业基础课。通过本课程的学习要求学生掌握行政管理学的基本理论知识和思维方法；培养运用理论知识分析行政管理问题和解决问题的实际能力，培养一定的研究能力和从事行政管理工作的实践能力。学习本门课程，要求学生以开阔的视角，紧密结合中国现代化建设的实际，努力探索行政管理的规律，为创建中国特色的行政管理学而努力。,第一章 绪论,第一节 行政学的含义、研究对象、研究方法 一、行政与行政学的含义 （一）行政的含义（5个方面） 1.从政府分工及其组织结构的状况角度看 孟德斯鸠的“三权分力”
2、学说，行政指执行法律，但行政也存在立法权，立法和司法也存在行政权； 2.从政治和行政的不同功能角度看 古德诺(FJ.Goodnow)政治与行政： 政治是国家意志的表达功能和行政是国家意志的执行功能，但两者存在交叉；,3.从管理的角度看怀特(Leonard D.White) 行政学导论公共管理与私人管理很相似，主要是与效率相关4.从综合的角度看 政府组织：行政乃是国家行政机关推行公务的活动 政治运行 ：行政乃是民意的实行，国家意志的执行 管理：行政乃是以集体努力与合作完成共同任务的活动和艺术； 行为科学：行政是由有关于行政活动的人的行为构成的，人的行为动机以及社会环境对人的行为的影响是行政的内在
3、要素；,5.行政的一般含义政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动； （1）行政的主体：政府，非其他社会组织或个人； （2）行政的客体：国家事务、自身事务和社会公共事务，非其他组织的内部事务，更非私人事务； （3）行政权力的来源国家法律授权、具有权威性；,（二）行政的特点 1.政治性：行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张 2.管理性：管理社会公共事务，从成本和收益出发 3.公共性：维护公共秩序、满足公共需求、实现公共利益 4.合法性：管理主体合法、预算与审计合法、职权使用合法、争议依法解决 5.变动性：政府组织机构及其体制变动,（三）与行政有关的几对概念,1、政治与行政
4、 政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政与这些政策的执行相关”。此后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。,2、管理与行政 管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织政府来承担和完成的。从这一意
5、义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。,广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。 行政与管理的区别 、行政是公务的推行，是目的取向；管理是事务的处理，是手段取向； 、行政更强调计划、策划、决定目标和决定政策，以政治、法律为主要方法；管理更强调任务的运作过程和达成目标，以经济的、技术的手段；,3、立法、司法和行政 西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而
6、采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。,（四）行政学的含义,是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性、动态性较强的理论和应用相结合的相对独立的学科。,二、行政管理学研究的对象、内容和方法,(一)行政管理学的研究对象 行政管理学是研究国家行政机关依法管理国家公共事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。公共行政既是一门科学，一门探索知识领域的科学；同时，又是一门艺术，是管理公共事务的各种活动的总称。,行政管理学的研究对象
7、1、主体：国家行政机关 2、客体：公共事务，包括： （1）国家事务； （2）社会公共事务； （3）行政机关的内部事务 3、管理原则依法管理 4、根本任务：行政管理学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政现象的发展规律，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。,(二)行政管理学研究的主要内容,1、行政管理学作为一门科学，首先必须研究和了解它的研究对象、学科特点和演变历史，探讨建设中国特色社会主义行政管理学的依据和途径。 2、研究行政活动与经济基础、上层建筑的其他部分以及整个外部环境相互作用、密切联系。行政环境是行政活动的依据，又是检验行政活动成效的客观标准。促进和保持行政活动与行政环境之间
8、的互动和平衡，贯穿于行政管理过程的始终。 3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有意识的主观活动。行政主体的健全、合理、优质，是行政管理效益和效率的决定性因素。行政主体包括行政组织和机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员。,4、行政管理是一个过程。行政管理经由低级到高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。就每一管理周期来看，它是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程。这些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、行政公共关系和行政协调等。 5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障
9、。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。 6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。增强行政效能，提高行政效率，提高行政服务质量，是行政管理的出发点和归宿。,7、行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。为了适应社会主义市场经济发展需要，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，我们必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，深化行政管理体制改革。围绕行政体制改革深入研究，总结行政改革的经验，提出行政改革建议，为行政改革提供咨询和指导，是行政管理学责无旁贷的重要任务。 8、现代高
10、科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，实现行政手段和行政方法的改进与提高、推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容；研究行政文化与行政现代化 。,（三）行政管理学的研究方法,1、理论研究和实证研究相结合的方法 ： 理论研究 ：从行政现象出发，概括出一般的原理或规律 实研究：从事实出发，先用调查统计、数学计算等方法，根据结果确定某个行政方案； 2、历史研究和比较研究相结合的方法 历史研究：从纵向的历史，以史为鉴； 比较研究：采取横向比较的形式，地区比较、时间段比较； “模式比较法”：世界范围内的各个国家，再对同一模式的不同国家进行比较；,3
11、、静态研究和动态研究相结合的方法 静态研究 ：以制度和组织结构为研究重点，又称为结构研究方法； 动态研究 ：侧重研究人的行为、功能、环境等因素； 4、间接研究和直接研究相结合的方法 间接研究 ：已有的文献资料； 直接研究：社会调查、模拟实验；,5、行为主义研究和心理学研究相结合的方法 行为主义研究：分析人的行为，“社会人”，非正式组织； 心理学研究：分析人的心理因素对行政行为和行政环境的影响； 6、系统研究和数量研究相结合的方法 系统研究 ：系统和环境的适应性、系统的整体功能； 数量研究 ：定量分析技术，理性分析模式；,（四）、行政学和其他学科的关系,1、行政学与政治学 行政学是从政治学的母体
12、中分离出来的分支科学 ； 政治学：研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、国体、政体、民族、宗教等 行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象 2、行政学与行政法学 行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范，包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等；,3、行政学与管理学 行政学： 属于一级学科公共管理（1204）中的二级学科（120404） 行政学（部分）：同时属于一级学科政治学（0302）的二级学科（030206）； 4、行政学与社会学 社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科； 行政学是其中的一部分；,5、现代行政管理原则： （1）法治原则（组织机构依法设立
13、；职权、活动方式与运作程序依法进行；受法律监督，违法需承担法律责任） （2）服务原则（公众至上、透明公开、程序便民、绩效导向、诚实信用） （3）效益原则（政府活动的成本与产出；政府活动与社会发展协调统一） （4）责任原则（向社会负责；承担行为后果：赔偿责任、行政责任、司法责任）,第二节 行政管理学的产生和发展,一、行政管理学在西方国家的兴起 1887年，行政管理学作为一门独立的学科，诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发表的行政研究，1900年，古德诺出版政治与行政以及1926年怀特(Leonard D White 18911958)出版的行政学导论，对行政管理
14、学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。,（一）西方国家公共行政学产生的条件 1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。 2、行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。 3、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺
15、应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。,（二）西方国家公共行政学的阶段,西方国家公共行政学划分为三个阶段： 1、传统的行政管理阶段（1887年至20世纪30年代），又称为形成阶段传统管理阶段； 研究方法：科学管理 研究重点：权力的合理分配、组织结构的健全、工作方法的标准化、行政管理程序的制度化 “科学管理（Scientific Management）”、“X理论时期”,（1）1911年：美国工程师， “科学管理”之父， F.W.泰勒。科学管理原理，把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中 A. 任务管理：单位时间里工人完成的工作量； B. 标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成
16、标准化管理 C. 管理阶层的出现：所用权和经营权的分离,2、1916年：法国工程师， 法国“科学管理”之父，H.法约尔 工业管理与一般管理，提出了管理层次和管理幅度关系理论； 法约尔管理14原则： A. 分工：减少浪费、增加产出，培训人员 B. 权力： 实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等 C. 纪律：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁； D. 指挥：每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响； E. 指导：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；组织应集中精力，
17、协调力量，统一行动； F. 利益：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点； G. 报酬：合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积极性,H. 集权：自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性 I.等级链：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信息的途径 跳板原则：允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则； I. 秩序：工作任务应有严密的安排，形成进退有序的工作规范；,J. 平等：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础 K.稳定：制
18、定稳定的用人计划，进行人力资源开发； L.主动性：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性； M.团队精神)：和谐的团队氛围，增强凝聚力； 法约尔组织原则：15名员工需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题；,3.马克思.韦伯（Max Weber）：“组织理论”之父，官僚科层组织； A. 官僚模型： 组织的基础：权力； a.传统权力：世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英国、日本的皇室； b.超人权：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威 c.法定权力：选举而来，来自法律和社会契约； 这种权力构成了官僚组织的
19、基础,4.传统管理时期行政学的特点 A.侧重行政组织、制度和程序的研究，忽视工作的复杂性和特殊性； B. 注重组织的静态研究，忽视动态研究； C. 注重效率的提高，忽视人的尊严和行为的研究；,2、人性的行政管理阶段（20世纪30年代到20世纪60年代），又称为成长阶段科学阶段；研究方法：行为科学研究重点：互动性、心理动机与反应、人际关系、组织行为,（1）1927-1932年：哈佛大学的E.梅奥（Elton Mayo），工业文明中人的问题，提出行为科学的核心内容人际关系学 A.行为科学的由来： 1949年美国芝加哥大学，福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”研究计划 B.行为科学的发端：192
20、7-1932年： 美国西方电气公司的“霍桑实验”a.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验 客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因，工人的情绪；b.第二阶段：访谈实验 证明士气和监督的并非因果关系，而改善人际关系，加强信息沟通，参与管理是提升士气的关键；c.第三阶段：绕线机组实验， 证明了组织中非正式组织的客观存在；,（2）1940年：A.H.马斯洛（Abraham H.Maslow,1908-1970） 需要层次理论； 人类动机理论1943年,自我实现的需要,尊重需要,归属或承认的的需要,保障或安全的需要,生理需要,（3）.1952年：赫茨伯格（Fred
21、etick Herzberg）的激励保健因素理论 （4）.1960年：D.麦克雷戈（Douglas Mcgregor）的“X-Y理论”：反映了人性论的基本问题 。企业的人性面 “X理论”：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理； “Y理论”：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主动性和积极性；,（5）威廉.大内： Z理论； A.“X理论”和“Y理论”各有千秋，但都失之偏颇； B.人既非绝好也非绝坏，人是人性和兽性的结合体； C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化； （6）卢音（Kurt Lewin）的团体动力学； （7）弗洛姆（
22、Victor H. Vroom）的期望纪律模式理论； （8）斯金纳（B.F. Skinner)的强化理论,行为科学时期行政学的特点： A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响； B. 注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究； C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；,3、系统权变的行政管理阶段（20世纪60年代以后），又称为科学化阶段现代化管理时期。研究方法：系统分析研究重点：整体性、开放性、反馈性、权变性、行政生态,（1）孔茨（Harold Koontz）：1961年管理理论丛林 “丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造成了理论价值取向
23、和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系统理论（System Theory）和权变理论(Contingency Theory) （2）1964年，伊斯顿（ David Easten）：政治学的革命制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，主张后行为主义； （3）1937年，贝塔朗菲(Luduig Von Bertalanffy )提出一般系统论：整合科学管理和行为科学的偏颇，用动态的、开放的、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性” ；,（4）菲德勒：权变理论， 在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件； （5）生态行政学：生态系
24、统,政府和环境的互动和动态平衡；A.高斯（John M. Gaus）：首先提出B.雷格斯(Fred W. Riggis)1961年生态行政学：生态模式（Ecological Model）集大成者 划分各国行政模式， 融合型(Fused Mode)的农业型行政模式； 棱柱型(Prismatic Mode)的过渡行政模式； 绕射型(Diffracted Mode)的工业型三类，各国应结合国情选择；,4、西方各国的行政改革,(1)、 加强政府的综合协调职能：加强政府首脑的主导权，加强计划、财政、金融部门的协调 (2)、 精简机构，裁并部门：减少管理层次和职能部门； (3)、调整行政权力结构：权力下放
25、，吸引公众参与公共行政； (4)、实行公务员制度改革：削弱“通才”对决策的影响，实行行政人员专业化，专业人员行政化；推行合同制，终身制名存实亡；,(5)、重视行政咨询机构，发挥智囊团的作用：美国700有多个，或政府部门或民间机构； (6)、采取科学的管理方法、实行办公自动OA；SOHO (7)、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度：撒切尔政府改革措施，30多家国有大企业实现民营化管理 (8)、讲究投入产出比： a、精简机构、人员，节约开支； b、实行公共工程招标制，出租公共服务项目。如铁路等 c、引入市场机制和私人企业管理机制，“企业家式政府”,(9)、打破政府垄断公共服务项目，实
26、现公共服务社会化：实现社会承诺制，以“顾客”为中心 (10)、行政改革得到理论支持：公共选择理论、新制度经济学、小政府理论、新公共管理理论,二、西方行政学的发展及趋势,（一）西方行政学的发展 （1）由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究； （2）由静态的研究到动态的研究； （3）由以事为中心的研究，到以人为中心的研究 （4）由法规的研究到行为的研究； （5）由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等,（二）西方行政学的发展趋势发展趋势表现为：(1)研究领域的拓宽和加深(2)研究内容和研究方法更结合实际(3)不同学派之间的争鸣和交流,三、行政管理学在中国的重建和发展,（1）
27、行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。 （2）20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。,（3）党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议“行政科学研讨会”。会
28、议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。 （4）在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。,四、行政管理的目的与理念,（一）行政管理的目的 1、提高行政效率 2、促进行政现代化行政现代化的条件：科学化、制度化、民主化、专业化、适应性和效率性 3、培养行政人才 4、促进行政的公平与正义,（二）行政管理的理念 1、强调科学管理 2、重视人性化管理 3、增强民主化管理 4、注重整体运作 5、不断扩展效率观念从机械的效
29、率观到社会效率观 6、权变观念日益受到重视 7、研究发展日益受到重视,（五）、中国行政学发展的任务,1.研究并服务中国行政实践：需要解决的问题 （1）协调经济体制、行政体制和政治体制的关系： （2）构建“小政府，大社会”的管理模式： （3）正确处理中央和地方以及地方各级政府间的关系： （4）正确处理政企关系：发挥市场的资源配置作用; （5）正确处理政府和社会的关系：“事业单位改革”、发展社会中介组织 （6）实现政府管理现代化：“硬件和软件” （7）完善公务员制度：竞争上岗、专业化 （8）公共政策的制定、执行和评估：决策的民主化和科学化 （9）正确处理政府的公共性、非赢利性与其他组织的关系：加强
30、对行政权力的监督，防止腐败出现,2 .构建行政学科体系，丰富公共行政理论： （1）第一层次：行政科学原理： （2）第二层次：普通行政学、行政哲学、行政学史（中外行政管理史、思想史） （3）第三层次：领域行政或部门行政A.领域行政：行政主体、行政运行、行政客体等领域；行政生态学、组织学、人事学、领导学、决策学、伦理学、 监察学、B.部门行政：政府基本职能部门发展起来领域；工商、公安、司法、民族、财政、税收、教育行政学等 （4）第四层次：层级行政学 市政学、乡镇、县级、省级、农村、特区行政学等 （5）此外：比较行政学、发展行政学等,3 .加强行政学科队伍建设，促进理论和实践的结合： （1）.加强行政学院建设：发展行政理论、培训公务员： （2）.加强高校和研究所建设：培养人才、学科发展；MPA （3）.活跃学术气氛：加强国家间的交流和合作；,作业： 1、思考题： （1）行政管理与私人管理、政治统治、立法活动有何区别和联系？P27 （2）现代行政管理产生的基础条件有哪些？P27 2、案例分析：深圳规划5年内每年建住房逾11万套。P28,
