1、 - 1 - 德国总体城市设计对上海的借鉴与启示 金山 摘要：城市设计是德国城市规划的核心内容，通过对空间、功能、交通、建筑形态等要素的控制与引导，使城市为人提供优美、舒适的生活环境。当前，越来越多的德国大都市以中心城区为对象，进行整体城市设计，改善城市空间品质与环境，修复和塑造整体城市风貌。为适应时代新的需求和城市新的发展目标，上海以附加图则的方式，明确城市设计在控规层面的法定地位，通过推行精细化的城市规划管理，大大提高城市建设水平，改善城市形象和居住品质。2014 年 5 月，上海正式启动总规修编，而总体城市设计也将成为总体规划的重要组成部分。本文将介绍德国总体城市设计的规划实践情况，结合
2、上海新一轮总规编制的情况，就如何在总体规划中融入城市设计进行一些思考。 关键字： 城市设计；总体规划；规划体系；控制要素；德国；上海 1 引言 在西方发达国家中，德国的城市规划以体系完整、结构严谨、控制力强而著称。在德国，城市设计是城市规划的核心内容，其目的是通过对空间、功能、交通、建筑形态等要素的控制与引导，使城市提供优美、舒适的人居环境。在德国规划体系中，城市设计并不形成独立的部分，而是作为一种规划思想，与各种法定及非法定规划紧密结合。 二战以后，德国1的城市规划走过一些弯路，许多城市以适应机动车需求为导向，导致了城市尺度、形态和功能的非人性化发展。近二十多年来，德国各城市积极进行反思，改
3、善城市空间品质与环境，许多城市修复和改进了整体城市风貌，并在旧城更新和新城建设方面，形成许多优秀案例。在这个过程中，城市设计发挥了核心作用。城市设计的对象范围，已经不限于局部城区。对中心城区进行总体城市设计，已经成为德国大都市规划发展的趋势。 改革开放以来，我国社会经济迅速发展，城市建设快速推进，人民群众对城市生活质量的需求不断提高。作为改革开放最前沿的城市之一，上海在发展过程中，面临着进一步拓展城市功能、改善城市环境、提高居民生活质量的任务。近年来，上海以附加图则的方式，明确城市设计在控规层面的法定地位，通过加强城市设计在城市规划中的作用，推行精细化的城市规划管理，大大提高了城市建设水平，改
4、善了城市形象和居住品质。 随着新型城镇化建设的深入，以人为核心将成为中国城市规划的基本原则，城市设计也将在城市规划中扮演更加重要的角色。2014 年 5 月，上海正式启动城市总体规划修编，而总体- 2 - 城市设计也将成为总体规划的重要组成部分。本文将介绍德国总体城市设计的规划实践情况，结合上海新一轮总规编制，就如何在总体规划层面进行总体城市设计进行一些思考。 2 德国总体城市设计特点 2.1 德国总体城市设计的地位 德国的法定规划体为建造指导规划（ Bauleitplan），由两大法定规划组成：针对整座城市的土地利用规划（Flchennutzungsplan），以及针对城市区域及地 块的建造
5、规划（Bebauungsplan），其 功能地位分别与我国的城市总体规划和详细规划相当。除此之外，德国城市政府还编制许多非法定的概念规划和战略规划，为法定规划提供编制依据、支撑和实施指导。在非法定规划领域，德国城市享有较大的自主性，各种规划的类型和功能也存在较大的差异。许多德国城市以城市设计思想为核心，编制中心城区发展规划，也有城市分区制定总体城市设计。 2.2 德国总体城市设计选介 由于德国各个城市历史与社会背景各异，城市设计的使命、目标和内容的差异也很大。以下以柏林、德累斯顿和斯图加特为例，介绍三个城市总体城市设计的概况。 2.2.1 柏林中心城区总体城市设计 两德统一以后，柏林重新成为德
6、国的首都。但战争和冷战期间东、西柏林的隔离，给这座城市留下了严重的伤害。柏林总体城市设计的主要任务是整合曾经被割裂的两个城市区域，完善其作为欧洲大国首都的形象，继续历史上未完成的建都计划。为此，柏林市政府的规划部门于 1996 至 1999 年，通过一系列设计竞赛，制定完成柏林中心城区总体城市设计2。 规划以历史城区和西区构成的中心城区为规划对象，通过“批判性的恢复” 柏林特有的围合式街区肌理，塑造街道、广场、公园和连续街道界面，以找寻失落的“欧洲城市传统”，使曾经被割裂的城区重新彼此融合。总体城市设计的主要成果是一张 1：30000 的总图，配合3D 模型，表达对城市空间的三维设计。 - 3
7、 - 图 1：柏林中心城区总体城市设计 该规划并非一个整体的设计作品，而是许多局部设计的整合。大量建筑师和城市规划师参与了总体规划的制定，以城市的重要节点和街道沿线为主题，开展了一系列设计竞赛，柏林市规划局再把竞赛成果整合到总图中来。例如德国著名建筑师汉斯科尔霍夫（Hans Kollhoff）与赫尔葛提莫曼（Helga Timmermann）完成的亚 历山大广场地区城市设计方案，就被完整的纳入了柏林整体城市设计体系。对于许多次要地区，则由总体城市设计的规划组提出一系列规划建议。 总体城市设计主要通过建筑形态、公共开放空间和慢行道路对城市进行控制，控制要素仅包括六项内容：规划组建议规划建筑、已规
8、划建筑、建议补充建筑地区、公园与绿地、以绿地为主的公共设施、慢行优先街道。 尽管总体城市设计并非法定规划，但该规划是编制柏林土地利用规划以及相关区域建造规划的重要依据。以及自 1999 年至今，规划不断得到评估和更新。市、区两级政府设立评审委员会，对重要的新建项目进行评审，并按照方案结果对总体城市设计进行修正。随着城市建设的推进，原有的规划范围渐渐无法满足城市发展的需求。为此，柏林市规划部门于 2010年完成了柏林主城区总体城市设计3，将规划范围扩展至整个主城区。 2.3 德累斯顿历史城区发展规划 德累斯顿是德国历史文化名城，被誉为易北河上的佛罗伦萨。二战中，这座城市的 80%在空袭中被摧毁，
9、战后重建中，德累斯顿 大量拆除了历史街区，在内城兴建大量板式住宅，严重改变了原有的城市面貌。两德统一以后，德累斯顿市民的历史文化意识觉醒，恢复 1945年时的城市形象成为市民的集体诉求，而城市本身也必须具备满足未来发展需求的能力。- 4 - 在这种背景下，政府委托佩西建筑师城市规划师事务所，编制活力历史城区都市生活画卷德累斯顿历史城区发展规划 20084。 发展规划并非单纯的城市设计，而是以城市设计为核心，对城市发展方向与方式进行展望与规划。发展规划分为七大部分，其中包括了对历史的回顾，对发展趋势的研判，对中心城区的分析，对城市整体发展方向的引导，对重点区域的规划设计，以及对实施时序和实施保障
10、的说明。空间概念图是发展规划的核心图纸，以 1：10000 的比例表达概念性空间规划方案和各控制要素。 规划突出核心城市建筑（地标建筑）在城市空间格局中的地位，将一般城市建筑分为“核心区密集型肌理”、“中心城区紧凑型肌理”和“新城区内独立式肌理”三种肌理类型，分区进行建设引导。为改善城市面貌，提升空间品质，规划沿主要道路两侧，划定需要完善与提升的连续街道界面。规划将硬地型公共开放空间按重要程度分为三级，分类加以建设引导。对于城市绿化，规划将其分为易北河谷与景观空间、城市绿地、绿色廊道、林荫大道和绿色联系通道等斑块和线性元素，分级分类进行控制。 尽管发展规划并非法定规划，但仍然得到有力的贯彻与实
11、施，这主要依赖于规划制定与实施阶段广泛开展的对话活动。对话的参与者既包括政府的各个相关部门，也包括德累斯顿的民众。在对话过程中，各方的利益和诉求得到协调整合，形成共同的发展方向。在这种背景下，规划的实施既能得到财政的支持，也能在专项和局部区域的规划建设中得到良好的贯彻。 图 3：德累斯顿历史城区发展规划，空间概念图 - 5 - 2.3.1 斯图加特中心城区概念规划 斯图加特是德国新兴工业城市，是现代汽车工业的发源地。与其他德国大都市相比，斯图加特并没有悠久厚重的历史文化底蕴，但整座城市呈现出一种蓬勃向上的朝气。二战中，斯图加特主城区遭到严重破坏，重建过程中的现代主义理念与汽车规划导向，又给这座
12、城市再一次造成了伤害。同时，斯图加特有着厚重的现代主义建筑传统，中心城区无论从城市肌理还是建筑风格上，都呈现出各个历史阶段的拼贴特征。如何整合多样元素，修复机动车对城市肌理造成的破坏，改善空间停留品质，是斯图加特中心城区城市设计的主要任务。 2006 年， 斯图加特市规划局公布了城市核心目标中心城区概念规划 20065。规划共分为九章，前三章介绍规划背景和目标，四至七章分别介绍建筑、绿化与开放空间、功能与交通方面的设计，第八章介绍引导性建设项目，第九章介绍实施机制。由于规划范围较小，仅仅包含了中心城区，因此规划内容较为详细深入。 图 4：斯图加特中心城区概念规划，分项分析与概念图 在建筑部分，
13、规划通过范围和强度不等的新建和改建工程，加强人们对斯图加特特有的盆地地形的体验，完善连续街道界面，恢复紧凑的城市空间肌理，改善和突出城区内标志性建筑的形态和地位，协调不同时期形成的建筑风格，明确开发与更新的潜力区域，对中心和外围的建筑密度进行调整。同时，规划还针对重点改善区域进行了详细的建设引导说明。 在绿地和公共空间方面，规划对现有的绿地布局和广场类型进行了详细的分析，针对主要的绿地和广场空间，分别提出改进指导意见，并利用城市型、绿化型道路以及林荫大道等线性元素，加强各种尺度、类型的公共开放空间和景观节点之间的联系。除此之外，规划还对公共开放空间提供了无障碍化、儿童友好化、设施美观化的要求。
14、 - 6 - 在城市功能方面，规划对中心城区的商业零售、餐饮、公共服务、交流、居住等功能进行了评估，明确中心城区所承担的历史文化职能、州府职能、居住职能、办公购物与服务职能，体验职能、社会职能与环境职能，并对各种功能的布局和混合提出指导性意见。 在交通方面，规划分项对现有的汽车交通、公共交通、自行车、慢行交通等方面进行了评估，提出各项交通要素协调发展的原则，就主要的系统性措施和重点区域提出建设指导，以加强中心城区对各种交通工具和行人的交通服务水平。 在第八章，规划详细介绍了十大示范性工程，这些工程的实施，大大推动了规划的实现。从 2006 年至今，规划中的措施得到有序实施，尽管城市面貌并没有根
15、本性的变化，但大量细微之处的改善，使得斯图加特中心城区的人居环境品质大为改善。 图 5：斯图加特中心城区概念规划，总体设计概念图 2.4 德国总体城市设计特点 通过以上案例研究，可以初步总结出德国总体城市设计的几大特点： 2.4.1 以中心城区为对象，进行总体城市设计战略引导 中心城区是城市功能和活动高度集聚的区域，是集中体现城市风貌的场所。三个案例都以中心城区作为城市设计的对象，进行较为深入的形态设计和功能调节。三个案例中柏林的管控范围最大。除了中心城区外，柏林还对东北、东南和西区分别制定总体城市设计。德累斯顿城市尺度较小，总体城市设计基本涵盖整个中心城区，以中央的历史城区为代表的重点区域设
16、计较为深入。 斯图加特中央城区范围较小，设计较为详细深入。 2.4.2 结合设计愿景，确定多样化控制要素与方法 - 7 - 由于规划目的不同，各城市的管控手段也不尽相同。柏林意在塑造壮丽的城市形象，因此以建筑形态管控为主，其功能和交通另有中心体系、居住与交通专项规划作为支撑。德累斯顿试图恢复城市历史肌理，加强公共空间品质，管控手段综合采用肌理管控、界面管控和公共开放空间管控。斯图加特中心城区城市肌理管控更为细致，对城市界面和公共开放空间体系的管控与德累斯顿较为类似，对城市功能的管控得到加强。 2.4.3 制度与文化共同保障规划实施 总体城市设计并非德国法定规划体系的组成部分，但德国建筑法的第一
17、条第五款第十项6规定，建造指导规划应充分考虑城市设计层面的因素。在柏林，总体城市设计是土地利用规划的基础依据之一，以上三个案例的设计方案也都是编制具体地区和项目建造规划的指导。规划在编制阶段，无一例外的对已有规划进行了整合，对上位规划进行了贯彻，与相关的政府部门和民众展开的充分的对话，考虑实施的可能，以保证规划得到贯彻执行 。 此外，作为一门综合性的学科，德国的城市设计早已不仅仅是从建筑学中衍生出的对城市形态的设计，而把研究领域拓展到而是包含了经济学、社会学、景观学、城市交通等方面。通过多学科和多领域的合作，城市设计取得了相对广泛的专业共识，为规划的实施提供学术支撑。 3 对上海新一轮总规编制
18、中融入城市设计的思考 3.1 上海城市设计编制现状 随着上海城市建设发展阶段由粗放型进入集约型，时代新的需求和城市新的发展目标对传统控规“重指标、轻空间”的管理方式提出了新的挑战。为此，上海开展了较多重点地区城市设计国际招投标工作及设计工作实践，并在控规层面实现了城市设计法定化。 3.1.1 通过控规附加图则实现城市设计法定化 为落实上海市重点地区空间精细化管理的具体要求，明确城市设计要素纳入法定管理的途径，衔接建管实施，上海于 2011 年制定发布附加图则成果规范，并在当年与 2013 年两次对规范进行完善。附加图则以城市设计确定的城市空间形态为基础，对控规普适图则中无法控制的城市空间景观要
19、素提出控制要求，将城市设计成果总结提炼，“转译”为后续建管工作可具体管控的法定图则形式。附加图则规范推出以来，已完成虹桥商务区、前滩、世博 B 片区等一系列地区的附加图则。其中许多附加图则已经在指导地区的开发建设。 - 8 - 图 6：黄浦江南延伸段前滩地区城市设计与控制性详细规划图 3.1.2 通过地区规划师促进城市设计落实 为加强控详规划管理，提高规划质量，2013 年，上海任命首批地区规划师，试行地区规划师制度。通过地区规划师全过程参与重点项目规划的编制、审批工作，发挥上下联动作用，提高规划编制的科学性、合理性和可操作性，通过行政沟通、技术咨询、公众协调，提高规划编制与实施质量。 3.1
20、.3 重点地区划示确定适用范围，地区之间缺乏协调 附加图则仅针对重点地区进行编制。重点地区的划示，依据上位规划中对市、区重点地区的划示要求，或根据技术准则中对重点地区的规定要求。全市重点地区在空间特色条件上类型各异，应考虑的因素各有不同。因此，重点地区被划分为五类三级，根据重点地区分类分级，成果的空间系统内容和深度有相应的规定。重点地区的类型包括公共活动中心区、历史风貌区、重要滨水区和风景区、交通枢纽地区和其他城市重点区域。然而整体来看，这些局部地区的城市设计个性特色鲜明，但在一定程度上缺乏空间上的彼此衔接，并且缺少以及理念与风格整合和统筹。 3.2 上海新一轮总规编制中，城市设计面临挑战 将
21、城市设计融入总体规划，不仅是对城市空间形态的整体管控，而是将以人为本的理念贯彻到规划当中。作为编制新一轮总规的基础和支撑，由上海规土局联合相关单位，启动 18 项战略研究议题，其中第三大类，“提升城市魅力，建设令人向往的国际文化大都市”中，上海城市公共开放空间体系和休闲活动网络研究与上海城市历史文化保护与城乡特色风貌体系研究与城市设计紧密相关，而公共服务体系与交通等研究课题，也与城市设计有重要的联系。这些战略研究，将为城市设计融入总体规划提供理论和战略支撑。然而，我们也必须看- 9 - 到，对比德国城市，上海的城市设计工作刚刚起步，还面临着许多挑战。这些挑战主要来源于三个方面： 3.2.1 城
22、市缺乏整体形象目标 当前，上海的城市面貌呈现出拼贴化的特征，高品质城区以及特色风貌区的形象差异较大，一般城市区域的形象品质不高，各城市组团特征不强，联系不足。在上海城市在规划管理部门、规划设计机构、开发商、既有建设路径、规划建设规范等多方影响因素的共同作用下，上海正在形成一种具有一定特征的城市形象。然而在这个过程中，既没有对其品质和发展状况的整体评估，也缺乏对其长远发展方向的思考；各个要素之间的协调与整合，也尚处于起步阶段。 3.2.2 设计区域覆盖面小，对大范围建成区域设计经验不足 上海的现有的城市设计主要针对新开发的城市区域和历史风貌地区，设计范围较小，覆盖面有限。总体城市设计需要对更大范
23、围的城市区域进行统筹设计，其对象大多为一般的建成区域，无论在尺度上，还是在控制要素和设计方法上，都与小尺度的新区和风貌去城市设计存在较大差异。一般建成区域的社会经济状况更为复杂多样，调整余地不尽相同，需要形态塑造与功能调节进行更为紧密的统筹。 3.2.3 总体城市设计涉及面广，实施难度大 城区的总体城市设计的实施方式，既包括重要地区的大规模开发更新，也包括许多区域的针灸式调整与改造，建设形式多样，建设主体和利益相关方庞杂，要使规划设计方案能够得到贯彻实施，既需要在规划编制过程中对不同专业、不同政府职能部门以及相关民众的核心主张和利益诉求进行整合，并需要在实施过程中建立评估与协调机制，对方案进行
24、动态完善，对实施提供跟踪指导。 3.3 思考与建议 为应对这些挑战，结合德国城市总体城市设计的经验，笔者提出以下建议： 3.3.1 加强基础研究，摸清家底 上海城市空间尺度较大，中心城各个板块和外围的新城情况差异较大，面临的问题各式各样，无法用统一的标准进行衡量规范。因此，必须首先就城市肌理和形态、建筑类型、公共开放空间分布与类型、功能格局、交通等情况进行调查研究，准确把握现状特征和问题，才能提出有针对性的解决方案。 3.3.2 加强专业对接，凝聚共识 - 10 - 总规编制过程，涉及大量规划师的协作，这些规划师教育背景、工作经历各异，对城市设计的理解也不尽相同。与总规工作相关的规划师，应当就
25、城市设计的内涵、作用、体系、地位等基本理念，以及城市设计语境下城市发展的愿景达成共识，以便在工作中形成合力，将城市设计作为一种思想，融入总体规划的各个条线中。 除此之外，规划师还应加强与其他相关专业的对接。规划的转型，牵扯到各个方面，单靠一纸规划，无法对抗长久以来形成的城市建设模式。运用围合式建造方式，形成高品质连续街道界面，塑造富有特色的城市肌理和城市形象，需要建筑师的配合；使公共开放空间的设计满足城市功能的需求，需要景观设计师的理解；扭转以机动车为导向的城市交通组织模式，需要规划师与交通规划师紧密合作。只有规划师在总体规划中为其他专业留有接口，并且其他专业真正理解规划中城市设计的思想，规划
26、才能得到有效的贯彻执行。 3.3.3 加强公众参与，贴近需求 总体城市设计必须使政府相关部门和利益相关民众参与到规划编制过程中，充分了解各方需求，在规划中整合发展愿景与利益诉求，保障规划在实施过程中，能得到政府的财政支持，提高各相关部门执行规划的积极性，并能够得到民众的拥护。 3.3.4 加强分区统筹，分层协调 城市总体规划视野宏观，内容涵盖面广，而各个条线过于关注自身系统，条线之间缺乏城市设计层面的协调。因此，有必要编制专项总体城市设计。鉴于上海庞大的空间尺度和多样化的状况，建议分层次进行总体城市设计编制，将中心城和新城的核心区域划分为若干编制单元，在中观尺度上进行总体城市设计，并与各总规条
27、线进行协调整合。各板块的总体城市设计 再进行目标、策略与路径协调。 3.3.5 加强工具创新，有效管控 在控规层面，上海已经形成了一套系统、有效的管控工具，但在总体层面，城市设计面临着更加宏观的管控和协调对象，为此，必须针对发展愿景，进行管控方式与工具创新，加强实施战略研究，完善规划执行、协调、反馈机制，从人员、财政、体制等方面，确保规划实施。 3.3.6 加强项目导向，推动实施 在新型城镇化建设过程中，城市规划必须完成由蓝图式规划向行动式规划的转型。城市设计贴近生活，应当率先实现规划转型。在编制阶段，规划不仅应当对理想的目标进行描绘，也必须充分考虑后期项目化的实施方式，制定分期建设方案，并对
28、结合近期的建设需求，对近期建设项目进行深化设计与协调，作为中远期建设的示范和指导。 - 11 -注释 1. 1 包括联邦德国和民主德国。2. 2 Planwerk Innenstadt Berlin 1999.3. 3 Planwerk Innere Stadt Berlin 2010.4. 4 Lebendige Geschichte Urbane Stadtlandschaft. Dresden PlanungsleitbildInnenstadt 2008.5. 5 StadtKernZiele. Innenstadtkonzept Entwurf 2006.6. 6 该法条大意为：建造
29、指导规划应当保障城市设计层面的发展，以对未来世代负责的态度，满足社会、经济、环境保护要求，保障符合公众社会利益的方式使用土地。建造指导规划应当保障以人为本的生活环境，保护和发展自然的生存基础，通过城市发展，促进空气保护与气候适应，保护和发展城市设计中的美学要素以及地区、景观意象。城市发展应当优先考虑内向型发展。参考文献 1 Planwerk Innenstadt Berlin. Senatsverwaltung fr Stadtentwicklu ng，1999. 2 StadtKernZiele. Innenstadtkonzept Entwurf 2006. Landeshauptstad
30、t Stuttgart. Amt fr Stadtplanung und Stadterneuerung，2006 3 Lebendige Geschichte Urbane Stadtlandschaft. Dresden Planungsleitbild Innenstadt 2008. pesch partner architekten stadtplaner，2008 4 Lehrbausteine Stdtebau. Basiswissen fr Entwurf und Planung. Stuttgart: St dtebau-Institut. Universitt Stuttgart,2010 5 上海市控制性详细规划技术准则专题研究. 德国建造规划翻译与适用专题. 上海：同济大学建筑城规学院，2010 6 上海市控制性详细规划成果规范.上海：上海市规划和国土资源管理局，2013 7 上海市控制性详细规划附加图则操作手册. 上海：上海市规划和国土资源管理局，2013 作 者简介：金山，规划师，上海市城市规划设计研究院。
