1、政府职能的几种观点：世界银行在其1997年的发展报告中政府的五项最基本的责任：确定法律基础；保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护环境。 国内行政管理学领域的著名学者张国庆:“行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以
2、明示规定的国家行政机关各种职责的总称” 。,3.1.1 地方政府职能的内涵,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,把政府职能归结为“政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能，具体地说就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用” 。政府职能“就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用” 。从历史的观点来看，政府职能是一种社会历史现象，是随着社会历史的不断发展变化而发展变化的，因此政府职能是“政府在一定的历史时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能”。,3.1.1 地方政府职能的内涵,地方政府学概论 21
3、世纪公共管理系列教材,地方政府职能的内涵不同国家不同历史时期，地方政府所行使的职能是不同的，因此，对地方政府职能内涵给予一个准确而全面的定义是很困难的。 可以简单的概括为：地方政府职能是在一定历史时期内，地方政府对社会发展和公民需求所承担的职责和功能。,3.1.1 地方政府职能的内涵,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,（1）法定性地方政府职能必须经过国家法律加以认可，才能获得足够的权力行使。（2）变动性 古今中外，地方政府的职能都不是一成不变的，而是一个动态的发展过程。（3）层次性 地方政府本身是划分层次的，每一层级地方政府也是由不同部门组成的，因此，地方政府职能具有明显的层次性。 （
4、4）多样性 从地方政府职能的整体和类型划分上来看，地方政府的职能具有多样性。,3.1.2 地方政府职能的特征,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,地方政府之间、地方政府内部之间职能如何化分的问题，就是地方政府职能的配置问题。.地方政府职能配置的影响因素 ：（1）制度因素 （2）历史传统因素 （3）自然环境因素 （4）政党因素,3.1.3 地方政府职能的配置,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,2.地方政府职能配置的原则（1）规范性原则 （2）权能一致原则 （3）效能原则（4）灵活性原则3.地方政府职能配置的途径（1）法律规定 （2）改革调整 （3）层层授权,3.1.3 地方政府职能
5、的配置,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.2.1 地方政府的政治职能,1.地方政府政治职能的内涵政治职能又可称为政治功能，是指“国家行政机关中的强力机构（如公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等）通过约束、控制、防御、保卫以及镇压手段，维护统治阶级的社会秩序，是任何国家行政都不可缺少的功能。主要包括军事功能、保卫功能、镇压功能、民主功能。” 地方政府政治职能的范畴也是比较广泛的，包括保卫功能、镇压功能和民主功能，而且在不同的国家和历史时期表现出有很大差异。就目前而言，地方政府的政治职能无论在西方发达国家还是发展中国家都更多表现为保卫职能和民主职能。,地方政府学概论 21世纪公
6、共管理系列教材,2.地方政府政治职能的发展封建社会集权统治的东方和将近一千年封建神权统治的中世纪欧洲，对内部的被统治者进行镇压和阶级统治，对外进行扩张或防卫，维护统治阶级的特殊利益。资本主义时代，这种政治职能也是长期存在并发展着的。今天，资本主义国家地方政府的政治统治职以更隐蔽的形式体现出来。 现代社会由于公共事务的增多，地方政府的社会管理职能不断增强和膨胀，从而使地方政府的政治职能呈现出弱化的趋势。时下地方政府的政治职能，更多的体现为保卫和民主的功能。,3.2.1 地方政府的政治职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.当代中国地方政府的政治职能文革期间，“阶级斗争为纲”的口号把政
7、治统治职能放在了第一位。改革开放以来，社会管理职能不断加强，相对来说政治统治的职能不再突显。 当代中国地方政府的政治职能主要体现在两个方面：一是注重民主建设。二是维护社会稳定。,3.2.1 地方政府的政治职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.2.2 地方政府的经济职能,1.地方政府经济职能的内涵地方政府的经济职能涉及地方政府在社会经济活动中所起的作用，主要是指怎么处理地方政府与经济发展的关系。 在市场经济体制下，实际上就是如何处理政府和市场这两只“看得见的手”和“看不见的手”的关系。,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,2.地方政府经济职能的发展前资本主义时期的奴隶社会和封
8、建社会，由于社会分工不发达，经济发展处于一种自然经济的状态，经济受政府政策的影响很大。自由资本主义时期，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信条，地方政府不直接干预社会经济活动，充当“守夜人”的角色，只提供法律制度、产权保护等最基本的核心公共产品。垄断资本主义阶段，面对 “市场失灵”的现象，西方各国政府都不同程度地加强了对经济和社会事务的直接干预，以弥补市场的不足。 当代社会既不赞成政府只承担守夜人的职能，也不赞成政府全面干预经济，而主张有选择的干预。,3.2.2 地方政府的经济职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.当代中国地方政府的经济职能计划经济体制时代，政府既“掌舵”
9、又“划桨”，市场配置资源的作用得不到发挥。在当代中国，地方政府推动经济发展的职能主要应该是：一是做好地区经济发展的中长期规划。二是完善经济法规。三是创造良好的外部环境。 四是做好国有资产管理者。 五是在经济发展的同时维护社会公平。六是地方政府要发挥好市场监管职能。,3.2.2 地方政府的经济职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,1.地方政府社会职能的内涵地方政府社会职能是指地方政府的社会管理和公共服务方面的职能，是与政治职能相对应的职能。此项职能的内容主要包括以下四个方面：一是制度供给和创新职能；二是提供良好的公共政策服务；三是提供公共产品；四是提供公共服务。,3.2.3地方政府的社
10、会职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,2.地方政府社会职能的发展在奴隶社会和封建社会，统治者重视的是如何维护阶级统治，提供公共服务和社会管理的社会职能相对较弱。到了现代社会，尤其是二战以来，西方国家普遍重视政府社会职能，其中最引人注目的是北欧各国建立的“从摇篮到坟墓” 的福利制度。 20世纪70年代以来，随着全球性经济危机的爆发，自英国开始，西方国家的地方政府改革引入“顾客选择”、“企业化管理”等理念，实行公共服务民营化。 在北欧国家中，地方政府改革不希望改变原有的基本福利政策，通过重新行政区划、界定各级地方管理职能、管理机构改革，以及“自由市镇试验”等方式进行的。,3.2.3 地
11、方政府的社会职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.当代中国地方政府的社会职能中国地方政府需要从以下几个主要方面来实现社会管理职能：1.提供优良的公共服务2.建立健全社会保障体系3.保护好资源环境,3.2.3 地方政府的社会职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,1.地方政府文化职能的内涵简单而言，地方政府的文化职能就是指地方政府指导和管理文化事业的职能。文化职能是政府通过制定和实施各项文化政策得以实现的，其核心在于政府通过对文化事业的管理，维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。 在当代，地方政府的文化职能还包括在全社会支持、鼓励、引导和提倡反映人类进步
12、文明的积极的价值取向、伦理道德、行为模式和健康的生活方式等等 。,3.2.4 地方政府的文化职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,2.地方政府文化职能的发展 古代社会，文化职能更多的表现为统治阶级对思想的控制，通过宣扬“受命于天”的思想愚昧人民，使人民无条件的服从，以达到阶级统治的目的。 西方发达国家经过几百年的文化发展，其地方政府的文化职能日益加强。一方面，继续积极倡导影响社会的价值取向，资助各种各样的文化团体，加强文化交流；另一方面地方政府通过设立学校、图书馆、博物馆、科技馆、艺术中心等公共设施来提高公民的文化水平，并设立专门的机构来管理。,3.2.4 地方政府的文化职能,地方政
13、府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.当代中国地方政府的文化职能当前，我国地方政府文化职能的建设主要表现在以下几个方面：（1）要坚持和不断发展中国特色社会主义理论。（2）要弘扬民族传统文化。 （3）积极吸收外来先进文化。（4）提高公民文化素质。,3.2.4 地方政府的文化职能,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.3.1地方政府职能转变的内涵,政府职能转变是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职责范围、内容、职能关系、方式等进行的调整与转移。地方政府职能转变与国家层面政府职能转变的差别在于主体的改变，是地方政府在起主导作用。地方政府职能转变是随历史发展需要而产生的，理论
14、上讲，任何历史时期都会发生。 20世纪70年代以来各国地方政府的改革，都是在积极探索有效转变政府职能的方式，这种努力和探索持续至今。在中国，地方政府职能转变是适应时代、顺应潮流的选择，是市场经济发展对政府发展的客观要求。,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.3.2地方政府职能转变的原因,地方政府的职能是随着社会经济的发展而发生变化的，当内外部环境发生变化时，需要适时调整加以应对。促使地方政府职能转变的原因如下：（1）外部环境的压力使地方政府的社会职能不断扩张（2）地方政府内部管理导致的信任危机（3）私有企业改革的成就对地方政府的压力和示范效应 （4）公民权利意识的增强对地方政府提出更
15、高的要求,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,1.职能重心的转变地方政府职能重心的转变，就是指地方政府把哪项职能作为工作的重点，哪些方面需要政府投入更大的人力、物力和财力。 地方政府职能重心改变的依据是社会发展的主要矛盾，是社会经济发展的形势所决定的。在不同的时期，地方政府关注的重点是不同的，随着内外部形势的变化，地方政府职能会发生重心的转变，以适应变化了的经济社会。,3.3.3 地方政府职能转变的内容,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,2. 职能范围的转变地方政府职能范围的转变，主要是指重新划分政府发挥作用的职责范围，政府把握好该管、有能力管好的领域，退出不能管、管不好的地方，
16、正确处理政府、社会、市场三者的关系。范围转变的实质就是建立有限政府，实现全能政府向有限政府的转变。在国外地方政府职能内容转变的实践中，主要是通过出售政府资产，让权给公民、团体等方式实现政府从市场和社会某些领域的退出。中国地方政府职能仍然存在着“错位”、“缺位”、“越位”等各种现象，要学习国外先进的可适用的经验，结合中国国情，努力让地方政府“归位”和“到位”。,3.3.3 地方政府职能转变的内容,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,3.职能方式的转变（1）实现管制政府向服务政府的转变。（2）实现从权力政府向责任政府的转变。 （3）由低效政府向高效政府转变。（4）由传统政府向电子政府的转变。
17、,3.3.3 地方政府职能转变的内容,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,4.职能关系的转变 职能关系的转变是指政府系统内部纵向层级和横向部门之间的职能重新划分和配置。 从纵向方面来看，主要是中央与地方政府之间的职能划分和配置，应按照必要的集中和适当的分散相结合的原则，合理划分中央与地方政府的职能范围，明确各自的权力和责任。从横向方面来看，主要是地方政府部门之间的职能划分和配置，应按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理划分和配置政府各职能部门之间的职能，形成协调配合、完整统一的部门职能体系。另外，地方政府要协调好和私人企业、利益集团、政党、非营利组织、媒体、公民等之间的关系。,3.3.3 地方政府职能转变的内容,地方政府学概论 21世纪公共管理系列教材,
