1、中国铁路的规制改革与竞争铁路是一个重要的基础设施产业，它对促进中国国民经济和社会发展具有重要作用。改革开放以来，中国铁路的基本建设、运输生产、技术装备和管理水平都得到了很大的发展。1999 年，全国铁路营业里程已达到 66400 公里（含地方铁路、合资铁路），居亚洲第一位，世界第四位；中国铁路的客运量（以人公里计算）位居世界前两位，货运量仅次于美国（以吨公里计算）。目前，全国除西藏自治区外，各省、市、自治区都通了铁路，全国铁路网已基本形成。中国铁路作为国家现代化交通运输方式之一，在国家综合交通运输体系中起骨干作用，特别在中长距离的旅客运输、大宗货物运输中，占有十分重要的地位。在过去，铁路以其能
2、力大、速度快、安全好、污染少的相对优势适应了社会对交通运输的需求。近年来，铁路面临着需求不旺和市场竞争所带来的困难。为了迎接新的挑战，中国政府和铁路部门正在不断深化改革，努力开拓市场，提高服务质量。中国铁路是国民经济的支撑行业，它作为联结全国城乡的纽带，对于改变中国资源分布、工业布局以及地区间社会经济发展的不均衡性发挥了巨大的作用，为拉动经济、扩大内需、带动相关产业的发展做出了重要贡献。由于铁路具有节约资源、污染少、适应中国能源结构的特点，铁路运输具有大运量、高密度、连续性强、规模集约、安全可靠的技术经济优势，铁路对中国经济来讲，将会有非常广阔的发展前景。一、中国铁路的规制与竞争1. 政府对铁
3、路的管理中国铁路是典型的具有自然垄断特征的网络型产业，也是国家重要的基础设施部门。在改革开放以前，铁路部门一直实行政企合一和高度集中的管理体制，政府对铁路的干预方式主要是行政管理，铁路由政府直接经营和管理，政府对铁路的经营权和控制权是合二为一的。80 年代初铁路开始实行一系列以放权让利为主要特征的改革，包括随后推行的“大包干” ，这些改革在一定程度上改变了国家对铁路实行单纯行政管理的状况，以经济责任制的形式确定了国家与铁路的关系，从而使铁路开始走上自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的道路，但是，这些改革并未从根本上改变铁路政企合一的管理体制。1991 年 5 月颁布的中国铁路法从法律上明确
4、了铁路的管理体制，具体来讲，就是由国务院主管部门（铁道部）主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助1.除铁道部之外，铁路部门还受到国务院其他几个部门的控制：国家计委：作为综合职能部门，计委的主要职责是制定整个中国经济的长期发展规划，在总体规划框架之内确定铁路部门的发展计划；除了审批铁路投资以外，由于铁路运价与铁路的收入乃至铁路的发展息息相关，计委还与国家物价局一起共同确定和监督铁路运价。财政部：作为政府的预算部门，财政部确定铁路部门每年的预算，同时制定成本核算规则，包括成本分摊（costing ）和折旧规则等。
5、物价局：作为综合物价部门，审核铁道部的运价调整方案并进行监督。根据铁路法，国家铁路运输企业行使法律和行政法规授予的行政管理职能。由此可以看出，目前中国铁路的管理体制具有以下几个主要特征：第一，作为中国铁路主体的国家铁路是由国家垄断的，铁路企业具有二级法人制，即铁路局和铁路分局2.第二，铁路的规制结构具有典型的多重委托人特征。对铁路具有不同控制权的政府部门包括铁道部、计委、财政部和物价局，其中计委和财政部的控制显然与铁路的国家所有密切相关3.第三，铁道部是政企合一的，它既是全国铁路的行业主管部门，同时又直接经营管理国家铁路运输企业，并对国家铁路工业、建筑施工和物资供销等铁路非运输企业实行统一计划
6、管理；既代表国家负责铁路国有资产的监督和管理，又对全路运输生产经营活动负有全责，同时负责全路运输的统一调度指挥，并对全路货车实施统一管理和运用。1998 年进行的政府机构改革，使铁路向政企分开的目标迈进了一步，但铁道部这次机构改革仍然只是一个过渡性调整，铁道部还需要按照国家对政府部门改革的总体要求，对职能设置和组织机构作进一步的调整，实现彻底的政企分开。2. 政府对铁路运价的管制由于铁路具有一定的自然垄断性，国家赋予了铁道部门独家经营的权利；同时，对铁路的运价也采取了直接规制的办法。长期以来，全国铁路一直实行统一运价，运价水平偏低，运价结构单一。改革开放后，随着全国范围内的价格改革的步伐不断加
7、快，政府对铁路运价的规制制也发生了一些变化。（1）运价调整为了回收铁路建设和运输服务的成本，促进铁路的发展，从 1983 年起，国家对铁路运价进行了多次调整，使铁路运价总水平有所提高，运价结构有所改善。如：1983 年，货运运价每吨公里上调 3 厘； 1985 年，对客货短途运输增收附加费；1989 年，客运运价上调 112；1990 年，货运运价每吨公里上调 5 厘等。（2）改革运价形成机制进入 90 年代后，铁路运价改革的重点是探索建立具有一定灵活性的多元化运价体系，以便更好地反映市场供求关系。如：1993 年，对郑武电气化铁路和大秦铁路分别实行了新路新价；1992 年，全路全列新型空调客
8、车票价上涨 50，实行优质优价；1993 年春运期间，对部分热线实行季节浮动价；对合资铁路则普遍实行特殊运价4.又如：1984 年，广深公司成立后，国家批准其客货运价可在统一运价基础上上下浮动 50，1996 年广深公司改制为股份有限公司后，国家又批准其普通客货运价可以在原基础上再上下浮动 50；准高速列车客运运价由公司根据市场情况自主定价，报国务院物价管理部门备案等。通过这些运价改革，铁路运价水平开始向投资成本和运营成本靠拢，铁路运输的供给能力和需求关系在运价上得到了一定程度的反映，初步建立了与市场供求相一致的多元化运价体系，为铁路企业的市场化经营创造了条件。3. 国家与铁路间的分配关系在国
9、家与铁路的分配关系上也进行了一系列改革，这些改革的目的在于建立铁路部门的约束机制，并且为铁路企业提供改善经营绩效的激励。第一，建国后，中国铁路长期实行由国家直接管理、直接经营、统收统支、统负盈亏的管理体制。铁路完全按照国家的指令性计划办事，自身没有经营自主权，投资由国家拨给，运价由国家规制，基本建设、技术改造项目由国家审批，职工人数、工资计划由国家下达，财务上实行收支两条线5，铁路收益的 85上缴国家（中央财政）。铁路与国家之间的关系，不是经济关系，而是行政关系。第二，在以“放权让利” 为主要内容的改革阶段（1978 到 1985 年），国家与铁路间分配关系进行了一些局部改革，先后实行了企业基
10、金制、全额利润留成制、税后利润递增包干制等。这些措施虽然在增加企业留利，从而增强企业激励和扩大企业自主权方面有较大突破，但从本质上并没有改变铁路收支两条线的财务制度，铁路仍然是把积累的绝大部分以利税的形式上缴国家，所需的建设资金由国家下拨，也就是说，铁路部门没有自己独立的预算约束，铁路的经营状况与铁路的发展建设仍然没有直接的联系。第三，“七五” 期间，铁路实行 “大包干” ，铁路与国家的关系发生了根本的变化6.按照“大包干” 方案，铁路应交的所得税和税后利润不再上缴国家，全部留给铁路作为建设资金，铁路只向国家交纳营业税、城建税和教育费附加 3 种税费，税率总和为 3。与此同时，国家计划安排的铁
11、路基本建设投资所需要的资金，全部依靠铁路自身的积累解决，不足部分向银行贷款。这样的安排打破了国家对铁路规定的收支两条线的财务体制，使铁路财务从国家财政中分离出来，形成铁路系统独立的预算约束，解决了铁路的经营状况与铁路自身的发展不挂钩、铁路缺乏自我改造、自我发展活力的问题。“大包干”后，国家不再对铁路实行统收统支，而是由铁路以收抵支，这样做大大增强了铁路企业的激励和约束机制。第四， “八五 ”期间，国家与铁路的分配关系基本维持了“七五”承包制的基本框架。在此期间，国家出台了一些政策，对铁路的外部环境进行了一定的改善。其中，批准征收铁路建设基金是一项比较重要的政策7.铁路建设基金纳入国家财政预算内
12、管理，专门用于铁路基本建设。通过建立铁路建设基金，铁路建设有了比较稳定的资金来源，使铁路得以在“八五” 、 “九五”期间取得大发展，但由于铁路建设基金是附加在铁路货运价格上的，占据了铁路货运价格的空间，从而使铁路参与市场竞争面临一定的困难8.4.铁路的竞争铁路的竞争包括两个方面：一是与其他交通运输方式的竞争；二是铁路系统内部产生的竞争。（1）与其他交通运输方式的替代性竞争中国的交通运输业经过 50 年的发展，已经在全国范围内初步形成了由铁路、公路、水运、民航、管道五种运输方式组成的综合运输网络。到 1998 年底，各种交通运输线路的总长度已达到 298.35 万公里，其中铁路营业里程 6.64
13、 万公里，民用航空线里程 150.6 万公里，公路通车里程 127.8 万公里，内河航道里程 11 万公里，输油（气）管道 2.31 万公里。1998 年，全社会完成旅客运输总量达 137.7 亿人次，旅客周转量 10559 亿人公里，其中铁路分别占 6.8和 35，公路占 91.3和 56.3，民航占 0.4和 7.6，水运占 1.5和 1.1；完成货物运输量126.4 亿吨，货物周转量 37840.7 亿吨公里，其中铁路分别占12.7和 32.5，公路占 77.2和 14.5，水运占 8.7和51.3，管道占 1.4和 1.6。铁路虽然具有一定的自然垄断性，但近年来随着公路、航空、水运的迅
14、速发展，各种运输方式之间的竞争越来越激烈，铁路已面临十分严峻的替代性竞争，在某些运输市场铁路客货运输已经不再具有优势。近 10 年来，虽然铁路客货运输总量一直在稳步上升，但运输市场份额却在逐年下降，尤其是客运表现得更加明显。1998 年，铁路客、货运量占全社会运量的比重分别从 1988 年的 15.1和 14.8降至 6.8和 12.7，铁路客、货周转量占全社会周转量的比重分别从 1988 年的 52.5和41.5降至 35和 32.5。（2）铁路系统内部的竞争在积极参加与其他交通运输方式竞争的同时，近年来，中国政府采取一些改革措施，在铁路系统内部引入了一定程度的竞争。合资铁路的发展，实际上是
15、向地方政府和其他经济实体有限度地开放了铁路建设和经营权，打破了铁路“独家建设，一家经营”的旧格局。合资铁路、地方铁路与国家铁路开办直通运输，实际上是向其他运输经营者开放了通路权，在同一径路上产生了不同经营者之间面对面的竞争。允许私人企业租用国家铁路的机车车辆和线路开行行包专列。以上竞争机制的引入，虽然对促进中国铁路建设和经营效率起到了一定的促进作用。但是总的来讲，铁路系统内部还没有建立起一种有效的（市场内）竞争机制，国家铁路仍然占据铁路运输的主导地位。5.铁路运输产业内部的收入分配改革开放以前，铁路是政企合一的组织，由于采取收支两条线的财务制度，铁路运输企业的收入及其分配问题并不是很重要。但是
16、改革开放以后，由于引入了激励机制，企业有了盈利动机，所以铁路运输收入及其分配不仅成为与政企关系密切相关的一个问题，而且成为一个涉及到改革过程中各个利益集团的分配格局的重要问题。1978-1999 年，铁路运输业内部在政企关系和分配制度方面进行了多次不同程度的调整，但由于铁路运输业自身的网络性以及铁路运输供给能力的严重短缺，政企关系的调整基本上都是在“放权让利” 的层次上展开的，一直没能突破铁路运输产业政企合一的模式，在这种背景下，铁路运输企业的收入分配制度只能在原有体制中不断变化，因而变得越来越复杂。（1） “清算单价”收入分配阶段（1978-1986）1979 年，在全国相当广泛的范围内开始
17、了企业实行利润留成、盈亏包干、以税代利等多种形式的经济责任制的试点，铁路为争取尽快走上经济责任制的道路，开始试行利润留成制。但是要使各铁路局能实行利润留成制度，首先要有能够体现其经营成果的利润，然后才能计算利润留成。而利润是由运输收入减去营业支出算出来的，所以要想实行利润留成，必须先核算出各个铁路局的运输收入，于是运输收入分配制度的改革便被提上议事日程9.自 1980 年 1 月 1 日起，铁路开始实施收入分配的“清算单价”办法。简单地讲， “清算单价”法是一种以铁路局的实际成本为基础，并考虑一定的利润（按每万换算吨公里全路平均利润额进行计算） ，从而确定各铁路局不同的清算单价来分配运输收入的
18、办法10.分配运输收入的具体做法是：客货运输清算收入，铁路局按实际完成的换算吨公里和铁道部规定的每万换算吨公里的“清算单价 ”取得运输收入。装、卸、排作业收入，按铁路局实际完成的装、卸、排车数计算。运输收入进款中“其他收入” 部分，不参加全路统一分配，而直接作为收款局的运输收入。铁道部在总收入中保留 3%的款额，主要用于增加超额完成运输进款的铁路局的收入，以及新线接管和自然灾害等临时性特殊用途。这部分保留款，年终如有结余，按各局全年实际运输进款比例分配，作为各铁路局运输收入列帐。铁路局超额完成运输收入进款时，按累计超额数的 10%增拨运输收入。1983 年实行“利改税 ”及 1986 年实行
19、“大包干”期间，又曾两次修订清算单价。 “清算单价 ”法在本质上是一种成本补偿法，但是对每个路局的成本补偿主要根据过去几年的实际经营成本判断，具有一定的局限性，不利于激励铁路局降低成本，无法满足效率原则。（2） “清算单价双挂钩 ”与“现收抵现支”收入分配阶段（1987-1993）1986 年，铁路实行“大包干” ，铁道部与国家的分配关系进一步发生变化。为了适应经济承包责任制的要求，进一步调动各铁路局增收节支的积极性，在铁路内部对运输收入的分配办法再次进行了改革，从 1987 年 1 月 1 日起，实行“清算单价、超产加价、超收提成”的“ 双挂钩”内部清算办法。各铁路局的清算收入既与完成的换算
20、周转量挂钩，使得运输成本得到合理补偿，并有一定利润，以鼓励超产；又与运输收入进款直接挂钩，以促进增收。实行“双挂钩” 方案，铁路局的清算收入由以下各项组成：各铁路局按实际完成的换算周转量和核定的清算单价向铁道部清算的收入。各铁路局实际完成的运输收入进款按核定的挂钩率向铁道部清算的收入。各铁路局实际完成的装、卸、排车数按核定的单价向铁道部清算的收入。各铁路局按规定支付给离休干部的费用向铁道部清算收入。各铁路局运输收入进款中的其他收入。实行“清算单价双挂钩 ”，调动了各企业增运超收的积极性，对搞好铁路“大包干”，起到了积极的推动作用。但是这种办法也有其局限性，比如基于历史成本（如“大包干” 以 1
21、985 年为基数） ，以成本加成的方式调整“清算单价”，因此各运输企业缺乏降低成本的激励；虽然对整个铁路来讲， “大包干” 强化了企业的预算约束，但是对每个局来讲，收支仍然是分开的，企业仍然缺乏独立的预算约束；更重要的是，各个路局之间的接入服务未予清算，从而每个路局都缺乏为其他路局提供接入服务的激励。1987 年，在全路普遍实行“双挂钩”运输收入分配制度的同时，广州局开始实行“现收抵现支” 的运输收入分配办法。随后，柳州局、乌鲁木齐局也相继实行这一办法。 “现收抵现支” 是指各铁路局以运输进款作为运输清算收入，以补偿运输支出11，同时将经济承包的内容扩大到承包基建投资。这样，在全路便形成了“双
22、挂钩 ”与“现收抵现支”两种不同的运输收入分配办法。实行“现收抵现支 ”，调动了各局增加客货收入和控制成本两个方面的积极性。直接从收入中定额上缴，有利于资金的聚集和积累，财务清算也较简便。缺点主要是：由于铁路的网络性，采用这种分配办法使得铁路局的收支与自己的付出不相适应，收入全靠客货发运，对于接卸、通过、排空、中转、机车跨局牵引等主要的接入服务，都因得不到相应的直接收入而缺乏积极性。由于收入与付出脱节，不便于准确地进行盈亏考核。（3） “管内归己、直通分配 ”收入分配阶段（ 1994-1999）1994 年，为适应全民所有制企业转换经营机制、建立现代企业制度和转变政府职能的需要，全路实行了“管
23、内归己、直通清算”收入分配制度。该方案规定参加清算的运输收入范围是指除去“保价收入”和“铁路建设基金 ”收入以外，并扣除按单项法核算的收入（包括春运浮动价和加价收入、集装箱使用费收入、大秦线收入、海南收入）之后的运输收入。 “管内” 收入包括：发到站属于同一路局且运行不经过其他局的客货运输收入、行包收入、邮政收入及全部杂项收入和其他收入：“直通” 收入包括：发到站不属于同一路局，或发到站属于同一路局但运行要通过其他局的客货运收入、行包和邮政收入。按照“管直 ”方案，各铁路局清算收入包括以下 3 个部分：“管内 ”收入（按实际的发生额计算） ；“直通 ”收入（各局按实际完成的客运、货运、行包的直
24、通周转量乘以全路“统一 ”的分类直通清算单价计算直通收入） ；不参加“管直”分配的其他应得收入（包括电气化附加费、优质优价列车定额补贴、定额补贴收入、宏观调控奖罚的清算收入、按单项规定分配的春运浮动价和加价收入等） 。1995 年，对“管直 ”方案进行了一些改动，总的来讲，是按照“管直清算、一次到位” 的思路设计，采取 “管内部分调节，直通不同单价”的办法。考虑到各局间的不平衡性，且管内收入也存在收支不匹配的问题，所以在管内收入中拿出一部分进行全路调节；全路的直通平均单价根据全路的直通收入加上管内收入的调节上缴部分以及全路的直通周转量确定，各局的直通清算单价或者接入定价以不同的清算系数12乘以
25、全路的平均直通单价后得出。1995 年实行的“管内部分调节，直通不同单价 ”办法，其基本特点是以（调解后的）收入为基础，以劳动量为依据，实行完全的成本补偿方法。由本局独立完成的管内运输，收入全归本局；提供接入服务的部分，通过内部清算单价进行结算，相互间提供的接入服务相互补偿。纵观改革开放以来铁路运输业内部收入分配关系的变迁过程，是一个清算办法越来越细、越来越复杂的发展过程，这个过程的产生是由于铁路运输业迄今为止的改革探索，仍然没有摆脱政企不分的约束，依然是“收支两条线 ”，因而只能以放权让利为主。铁道部无论是过去实行的“清算单价 ”、 “清算单价双挂钩”，还是现在实行的“ 管内归己、直通清算
26、”，都没有摆脱“收支两条线” 的财务管理模式束缚。铁道部仍然向每个路局既下达运输收入计划，又下达运输清算收入计划、运输总支出计划以及运输盈亏计划。进一步加快铁路运输产业政企分开，打破“收支两条线 ”的财务管理管理模式，打破运输收入由铁道部“统收、统支、统分”的清算模式，实行运输收入由各局之间相互清算，实现“收支一条线 ”的体制，为各运输企业创造公平的竞争环境，将是推进改革的必要条件。二、中国铁路现行体制存在的主要问题及今后的改革设想1.现行体制存在的主要问题改革开放 20 年来，铁路的改革取得了很大成就，为铁路行业的快速发展提供了强大的推动力。但由于铁路企业长期以来受计划经济体制的影响很深，加
27、之自身有一些特殊的行业特点，与电信等其他网络部门相比，改革仍显滞后，特别在体制改革方面尚未取得重大突破，从政企不分的意义上讲，铁路部门是所有基础设施行业中体制改革进行得最慢的领域之一。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，铁路现行体制已经越来越难以适应市场经济发展的要求。（1）铁道部政企合一，在处理与铁路运输企业之间的关系时，产生职能错位这个问题在铁路经营领域表现得比较突出。铁道部政企合一，既是国务院铁路主管部门，又对国家铁路运输企业实行统一管理，负有国家铁路运输企业经营盈亏的责任，这一方面使得铁道部不能有效地行使行政管理和规制职能，另一方面也使铁路运输企业难以真正做到自主经营，自负盈亏。在国家
28、考虑铁路的经营性时，往往将铁道部作为铁路企业群体的代表，要求其承担起铁路全行业扭亏增盈的责任。在本质上，铁道部本身是一个巨型企业，全路实行统一核算的财务体制，运输企业实行收支两条线的财务清算制度，铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，不能直接从市场取得收入，缺乏经营自主权，因此很难称为真正的法人实体和市场竞争主体。从这个意义上讲，虽然从法律上赋予了铁路局和铁路分局法人地位，但它们都不是真正意义上的企业。（2）铁路部门的盈利性与公益性之间的矛盾铁路是国家的基础设施，客观上要求铁路具备基础性和公益性，注重社会效益，但同时作为企业来讲，又必然追求盈利的目标。铁路的公益性与盈利性之间的矛盾是铁路建设面临的
29、一个根本性难题，随着运输市场竞争程度的加剧，这个问题变得更加突出。目前，中国铁路仍然采用交叉补贴的方法，用盈利性运输服务的收入补贴公益性服务，而没有对公益性和经营性项目加以区分，铁路建设基本上由铁路以铁路建设基金（在运价上征收）或贷款为主要资金来源进行建设。这一方面使铁路经营缺乏透明度，企业因而缺乏改善经营绩效的激励；另一方面，也使竞争机制难以引入，产生典型的“撇奶油” 现象，影响铁路的长期发展。公益性铁路建设项目，投资大、投资回收期长、投资资本的沉淀性强，有明显的社会效益性，不能依靠自身的盈利收回投资。比如：最近召开的九届人大三次会议提出要加快经济结构的战略性调整，实施西部地区大开发战略。西
30、部开发，铁路要先行，正在编制的铁路“十五” 计划对西部铁路做出了一个总体的建设规划，这些铁路大部分属于公益性铁路，不仅在建设期间需要巨额资金投入，并且在经营的初期将产生大量的政策性亏损，这样的铁路如果仅仅由铁路部门承担投资建设责任和政策性经营亏损的补贴，铁路企业将不堪重负。（3）现行的“重手规制 ”政策使铁路企业缺乏改进绩效的激励中国铁路长期处于政府的高度管制下，突出表现在对运价的直接规制方面。首先，定价权高度集中，中央政府始终将铁路运价作为国家直接管理的价格之一，定价权在国务院价格主管部门，铁道部作为行业主管部门在定价方面的权限仅限于杂费；其次，运价的确定主要是依据成本，没有考虑需求特性，不
31、能反映运输市场的需求关系，从而失去了调节市场供求的功能，不能实现资源的合理配置；最后，现有的规制政策基本上是成本加成，缺乏价格变动的灵活性，企业缺少降低成本的动机。（4）铁路系统内部没有形成有效的竞争机制，企业缺乏提高内部效率、改善服务质量的积极性由于铁路是具有一定自然垄断性的网络型产业，国家赋予铁道部门特有的经营权，除其他运输方式替代竞争的威胁外，铁路系统内部并没有竞争的威胁。同时，由于中国铁路是处于政府高度保护下的，铁路运输企业与许多国有大中型企业一样，事实上免受破产、兼并的威胁，没有危机感。中国铁路在内缺动力，外乏压力的情况下，企业缺乏提高内部效率、改善服务质量的积极性，经营活动还不很规
32、范。（5）铁路运输企业内部组织机构不合理首先，在运输企业内部，铁路局、铁路分局两级法人重叠，管理重复，权责不清，相互之间协调很困难，都不能成为完全意义上的市场主体和法人实体；其次，现行铁路运输企业内部组织机构基本上是面向生产、面向计划设置的，而不是面向市场、面向产品设置，不适应市场竞争的需要。2.铁路下一阶段改革的总体设想（1）实现政企分开，明确政府管理、调控铁路的职能，确立铁路运输企业的法人实体和市场竞争主体地位，加快走向市场第一，要深化投资体制改革，实行铁路分类建设，建立权、责、利相统一的投资机制。铁路是国家的基础设施，有明显的社会效益性，在开发国土资源，促进经济发展方面具有十分重要的作用
33、，但铁路建设投资大、投资回收期长，投资资本的沉淀性强，对社会资金的吸引力有限，因此，在铁路建设中，应根据铁路建设项目的性质，由政府和企业分别承担建设投资责任。所谓分类建设，是将铁路建设项目依据其修建的目的、在路网中所起的作用以及运量水平划分为公益性和经营性两大类，以公益性为主要特征的铁路建设项目，由政府财政投资为主进行建设，其中跨地区、关系国民经济全局的国家重点建设项目，由中央财政投资为主，地区性项目以地方财政投资为主；以经营性为主要特征的铁路建设项目，以企业筹资为主进行建设；介于两者之间的铁路建设项目，视具体情况由政府给予一定的资金和政策支持。第二，要明确划分政府主管部门和铁路运输企业的权利
34、和责任，实现两者职能分开，按照适应客、货运输市场的要求，重构铁路运输企业，确立铁路运输企业的市场主体地位。第三，要按照中国政府机构改革的方向，对铁道部现有职能和机构进行调整，实现政企分开，使铁道部从政府的行政主管部门向适应市场经济的专业规制机构过渡。今后国务院铁路主管部门保留的职能包括：铁路基本运价的规制；制定铁路行业发展规划和政策法规；检查监督运输安全与服务质量；制定运输市场准入原则及有关市场规则。国务院铁路主管部门不再承担管理国铁运输企业的职能，将铁路运输经营盈亏责任明确交由企业承担，实现运输企业与政府主管部门“脱钩” 。（2）打破垄断，引入竞争，促进铁路改进服务质量，提高经济效益从其他国
35、家的改革经验来看，随着技术的发展和规制制度的创新，一些过去被认为是自然垄断的行业，已经变成不再是或不完全是自然垄断性的行业，即使是具有自然垄断性的行业，也不一定在所有部门或领域都是垄断的，在某些不具有垄断特征的部门或领域，同意可以展开竞争。如电信业，过去一直被认为是典型的自然垄断性行业，但是现在正在迅速向竞争结构转化；又如电力行业，在输电、配电领域可能是垄断的，但在发电领域是可以引入竞争的。伴随着全球自由化的浪潮，中国国内其他一些基础设施产业，如电力、电信、民航等相继打破垄断，引入竞争机制，并收到了较好的效果，铁路也必须改变垄断经营的状况，在尽可能大的范围和领域引入竞争，以达到改进服务质量，提
36、高经济效益的目标。随着改革的不断深化，引入竞争将成为中国铁路改革中的主旋律之一。从国外铁路改革的实践和经验看，在铁路系统内部引入竞争的途径主要有两种：一是在客货运输领域引入竞争，如欧洲铁路，即一国铁路路网由一个公司统一经营，但向不同的客货运输公司开放，在同一径路形成不同经营者之间的竞争。二是既有不同铁路公司的之间平行径路的竞争，也有在同一铁路公司的同一径路上，以开放通路权方式而形成的不同铁路公司之间的竞争，如北美铁路。国外铁路改革的经验还表明，基础设施管理与客货运输经营分离（即“网运分离 ”） 、开放通路权、组建区域性或干线公司、特许权经营、部门制等模式是铁路改革在不同阶段所采取的引入竞争的主
37、要手段。基本原则是，在可以引入竞争的部分，要尽量实现充分的竞争。中国铁路应该根据中国的国情、路网的结构和客货流特点在不同的阶段以不同的方式引入竞争。（3）按照市场需求进行企业组织结构调整，推进铁路运输企业重组由于铁路运输业具有设备联网，生产联动，部门联劳的特点，对规模经营和整体效益的要求高，存在全路统一运价和企业不同成本，以及运输集中统一指挥和企业自主经营的矛盾，因此，在进行运输企业重组时，要以市场经济理论为指导，从铁路实际出发，寻求市场经济的一般原则在铁路行业的具体实现形式。从世界范围看，如果从“网” 与“运”的关系划分，铁路运输企业重组不外乎以下三种模式：一是欧洲的“网运分离” 模式，二是
38、北美的以“网运一体化 ”为主，辅之以开放通路权的模式，三是日本的“网运一体化 ”的区域性公司的模式。三种模式显然各有利弊，至于中国铁路运输企业重组要选择哪一种模式，要从中国国情出发，经过充分的比选论证后确定。中国铁路运输企业的重组应遵循以下基本原则：一是减少管理层次。目前铁路局、铁路分局两级法人重叠，职责交叉，管理重复，利益冲突严重，因此必须进行调整。二是合理确定管理跨度，减少路网分割，顺畅车流，以实现规模经营，发挥整体优势。三是铁路局内部机构重组，必须以市场为导向，以落实经营责任、主要是利润责任为原则，客运、货运、基础设施都要实行独立核算，都要承担利润责任。四是适应运输能力、管理技术手段的实
39、际，中国铁路客货并重，线路混用，运输能力总体不足，同时技术装备较差，安全保证手段比较落后，信息技术的应用远不如发达国家铁路，在铁路运输企业重组中要充分考虑这些因素。（4）深化企业体制改革，强化企业经营机制的转变，建立面向市场的客货营销机制，不断开拓市场随着市场经济的深入发展，各种运输方式之间的竞争越来越激烈，铁路要在激烈的市场竞争中立于不败之地，就必须坚持市场取向，强化客货营销，大力开拓市场。第一，要进行市场细分，确立铁路的目标市场。市场可以按运输距离、运输品类、运输径路性质等进行细分，根据细分市场特征，结合铁路的技术经济优势，铁路运输的目标市场应确定为：大宗货物运输，中长距离货物运输，中长途
40、旅客运输，大强度的城间短途旅客运输，城市及市郊旅客运输。第二，根据目标市场，制定铁路营销战略，组建营销机构，确立营销主体。根据现阶段运输市场竞争发展态势，全路客货营销战略的重点是：巩固发展中长途客运市场，争取需求量大的短途客运市场，扩大行包市场；保持大宗货物运量的持续增长，提高集装箱和高运价率货物的市场份额。由于长期受计划经济体制的束缚，铁路企业现有组织机构和内部的管理体制及运行机制与市场经济很难对接，不利于开展客货营销活动。因此，有必要根据运输市场的供需特点和铁路营销的重点，调整铁路现有组织机构，确立营销主体。第三，根据市场需求，不断开发新的运输产品，提高服务质量。对于任何企业而言，其产品的
41、质量都是维系其生存发展的关键所在。随着国内运输市场的建立和完善，旅客和货主对运输的要求已不再是单一的数量要求，而转为全方位和多层次的质量要求。铁路要在激烈竞争的运输市场不断增强竞争力，就要面向市场，采取有效措施，提高运输产品和服务的质量。根据客流和货源的情况，设计适应市场需求的客货运输新产品，提高列车速度，优化开行方案，提供多品种、多档次、多元化的服务。（5）建立新的铁路规制框架第一，改革铁路现行运价管理体制。建立能够体现运输价值、反映供求关系的运价形成机制，以及能够适应市场需求的铁路运价管理体制，使现行规制向“轻手规制 ”方向转变。为此，可以考虑引入上限规制，赋予铁路企业一定范围内的客货运价
42、上下浮动权。这样做不但会使运价结构更加趋于合理13，而且有助于有效竞争的形成。第二，加强法规建设，依法对铁路行业进行调控。在一个法治健全的国家，政府对经济的调节和干预、实施各种规制、推行重大的改革措施等都必须依法进行，法律对自然垄断行业的调控起着至关重要的作用。国外铁路改革的经验表明，政府对铁路的规制和铁路管理体制的改革都必须要有法律做后盾。为此，首先要建立和健全有关的法律法规，依法对铁路行业进行调控，同时要把铁路改革纳入法治的轨道；其次要适时修改铁路法 。现有铁路法的颁布与实施，对于加强中国铁路法制建设，明确国家、铁路和用户的责任和义务，起到了积极的作用。但是，目前的铁路法主要是依据计划经济
43、管理模式制定的，没有考虑到铁路的市场化建设。因此，必须根据市场经济的需要，调整、修改铁路法，从确立铁路企业的主体地位、转换企业机制和转换政府职能入手，进一步明确国家与铁路的关系。铁路法的调整与修改应以市场经济为导向，以市场经济基本原则为根本出发点和主要依据，使之有利于铁路走向市场，只有这样，才能使中国铁路改革以及铁路走向市场具有法律的规范和保障。3.铁路内部收入清算制度改革的方向铁路运输企业作为市场经济的主体，即真正的法人实体，必须全面规范运输企业的财务管理。作为运输企业收入主要内容的运输清算收入也必须保证其完整性和独立性。这样就必须打破收支两条线的核算方式。过去执行的“清算单价” 或现行的“
44、管直框架” ，本质上都是收支两条线的计划经济核算方式。这种核算方法实际上是把铁道部作为市场经济主体，运输收入是由按客货发送量取得的收入组成的，运输企业通过完成运输工作量通过向铁道部清算而得到清算收入，路局之间提供的接入服务没有得到有效地体现。现在要建立现代企业制度，企业是市场的经济主体，要把运输收入真正作为运输企业完整和独立的收入，就必须使清算收入与实际运输收入相吻合，使运输企业取得的运输收入是根据本企业完成客货运输量而得到的实际收入。在这种改革目标中，各铁路运输企业或公司的运输收入可以分为以下 4 个组成部分：企业内部运输收入（发站、到站均在运输企业内部） 。输出企业运输收入（发站在企业内部，到站在企业外部，其清算收入为发站至分界口这段运输收入） 。输入企业运输收入（发站在企业外部，到站在企业内部，其清算收入为分界口至到站运输收入） 。通过企业运输收入（发站、到站均在企业外部，其清算收入为进入分界口至出去分界口运输收入） 。通过这种划分方式，运输企业公司的运输收入便可以与企业完成的换算周转量对应起来。这种运输收入清算制度在实际操作上也是可行的。铁路运输企业公司通过组织客货运输，实
