土地资产管理导论.docx

1、孙 陶 生 王 耀魏 丹 斌 朱 勇土 地 资 产 管 理 导 论编 著经 济 管 理 出 版 社责 任 编 辑 苏 全 义 版 式 设 计 蒋 方 责 任 校 对 贾 全 慧土 地 资 产 管 理 导 论孙 陶 生 王 耀魏 丹 斌 朱 勇 编 著出 版 : 经 济 管 理 出 版 社( 北 京 市 新 街 口 六 条 红 园 胡 同 8 号 邮 编 : 1 0 00 3 5 ) 发 行 : 经 济 管 理 出 版 社 总 发 行 全 国 各 地 新 华 书 店 经 销 印 刷 :85 1168 毫 米 1/ 32 775 印 张 千 字1997 年 8 月 第 1 版 1997 年 8 月

2、 北 京 第 1 次 印 刷印 数 : 12000 册ISBN 7-80118-490-4/ F 469定 价 : 13.60 元版 权 所 有 翻 印 必 究 ( 凡 购 本 社 图 书 , 如 有 印 装 错 误 , 由 本 社 发 行 部 负 责 调 换 。地 址 : 北 京 阜 外 月 坛 北 小 街 2 号 邮 编 : 10 0 8 36 )1目 录第 一 章 土 地 资 产 管 理 总 论 ( )第 一 节 土 地 资 产 的 概 念 与 特 点 ( )第 二 节 实 行 土 地 资 产 管 理 的 必 要 性 和 迫 切 性 ( )第 三 节 土 地 资 产 管 理 的 基 本

3、特 征 、 原 则 和 内 容 ( )第 二 章 土 地 资 产 产 权 管 理 ( )第 一 节 土 地 产 权 概 述 ( )第 二 节 土 地 资 产 产 权 管 理 的 目 标 和 原 则 ( )第 三 节 土 地 资 产 产 权 管 理 的 内 容 和 方 法 ( )第 三 章 土 地 资 产 开 发 管 理 ( )第 一 节 土 地 资 产 开 发 管 理 概 述 ( )第 二 节 土 地 资 产 开 发 的 规 划 管 理 ( )第 三 节 土 地 资 产 开 发 的 效 益 管 理 ( )第 四 节 土 地 资 产 开 发 的 风 险 管 理 ( )第 四 章 土 地 资 产

4、利 用 管 理 ( )第 一 节 土 地 资 产 的 利 用 与 管 理 ( )第 二 节 土 地 资 产 利 用 管 理 的 基 本 内 容 ( )第 三 节 土 地 资 产 利 用 的 宏 观 管 理 ( )第 四 节 土 地 资 产 利 用 的 监 督 管 理 ( )第 五 章 土 地 资 产 存 量 处 置 管 理 ( )第 一 节 土 地 资 产 存 量 处 置 概 述 ( )第 二 节 土 地 资 产 存 量 处 置 的 基 本 方 式 ( )第 三 节 土 地 资 产 存 量 处 置 方 式 的 选 择 与 管 理 ( )第 六 章 土 地 资 产 收 益 管 理 ( )第 一

5、节 土 地 资 产 收 益 的 概 念 与 特 征 ( )第 二 节 土 地 资 产 收 益 的 形 成 与 测 算 ( )第 三 节 土 地 资 产 收 益 征 收 管 理 ( )2第 四 节 土 地 资 产 收 益 分 配 管 理 ( )第 七 章 土 地 资 产 增 值 管 理 ( )第 一 节 土 地 资 产 增 值 的 理 论 基 础 ( )第 二 节 土 地 资 产 增 值 的 规 律 和 作 用 ( )第 三 节 土 地 资 产 增 值 管 理 的 基 本 措 施 ( )第 八 章 土 地 资 产 估 价 与 地 价 管 理 ( )第 一 节 土 地 资 产 估 价 概 述 (

6、)第 二 节 土 地 资 产 估 价 的 理 论 与 原 则 ( )第 三 节 土 地 资 产 估 价 的 技 术 途 径 和 方 法 ( )第 四 节 地 价 管 理 ( )第 九 章 土 地 资 产 管 理 新 体 制 的 建 立 ( )第 一 节 现 有 土 地 资 产 管 理 体 制 存 在 的 问 题 ( )第 二 节 建 立 新 型 土 地 资 产 管 理 体 制 的 指 导 思 想 ( )第 三 节 新 型 土 地 资 产 管 理 体 制 的 基 本 职 能 及 实 现形 式 ( )第 四 节 建 立 新 型 土 地 资 产 管 理 体 制 的 配 套 改 革 措 施 ( )附

7、录 ( )中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 ( )中 华 人 民 共 和 国 城 市 房 地 产 管 理 法 ( )关 于 确 定 土 地 所 有 权 和 使 用 权 的 若 干 规 定 ( )划 拨 土 地 使 用 权 管 理 暂 行 办 法 ( )中 华 人 民 共 和 国 城 镇 土 地 使 用 税 暂 行 条 例 ( )中 华 人 民 共 和 国 土 地 增 值 税 暂 行 条 例 ( )国 家 建 设 部 关 于 城 市 国 有 土 地 使 用 权 出 让 转 让规 划 管 理 办 法 ( )城 市 国 有 土 地 使 用 权 价 格 管 理 暂 行 办 法 ( )股

8、份 有 限 公 司 土 地 使 用 权 管 理 暂 行 规 定 ( )1第 一 章 土 地 资 产 管 理 总 论第 一 节 土 地 资 产 的 概 念 与 特 点一 、 资 产 的 一 般 概 念资 产 ( Ass et ) 的 一 般 含 义 是 为 某 一 主 体 所 拥 有 的 , 能 带 来 一 定 收 益 的 各 种 财 产 和 权 益 的 总 称 。资 产 最 一 般 的 特 征 是 收 益 性 。 资 产 与 普 通 意 义 上 财 产 的 根 本 区 别 在 于 资 产 能 够 通 过 生 产 经 营 活 动 , 不 断 地 增 值 , 成 为 资 产 拥 有 者 一 笔 源

9、 源 不 断 的 收 益 来 源 。 资 产 的 具 体 表 现 形 式 可 以 是 一 定 的 实 物 财 产 , 如 具 体 的 财 物 ; 也 可 以 是 某 种 特 权 , 资 产 拥 有 者 可 以 凭 借 这 种 特 权 带 来 超 额 利 润 。资 产 的 另 一 个 重 要 特 征 是 具 有 明 确 的 产 权 关 系 。 在 一 定 的 社 会 经 济 制 度 下 , 资 产 总 是 归 某 一 产 权 主 体 所 拥 有 的 , 资 产 的 所 有 者 拥 有 对 资 产 占 有 、 使 用 、 收 益 和 处 分 的 权 利 。 在 所 有 权 与 使 用 权 分 离

10、的 情 况 下 , 资 产 使 用 者 虽 然 不 具 有 资 产 的 所 有 权 , 但 可 以 通 过 某 种 方 式 取 得 资 产 的 使 用 权 , 并 享 有 资 产 使 用 权 所 衍 生 出 的 一 定 权 益 。在 现 代 社 会 经 济 活 动 中 , 资 产 表 现 出 多 样 化 的 特 征 。 从 存 在 形 态 上 看 , 既 有 以 实 物 形 态 存 在 的 资 产 , 如 房 屋 、 建筑 物 、 机 器 设 备 等 ; 也 有 以 非 实 物 形 态 存 在 的 资 产 , 如 专 利 权 、 商 标 权 、 著 作 权 等 。 通 常 称 前 者 为 有

11、形 资 产 , 后 者 为 无 形 资 产 。按 所 有 权 的 性 质 , 资 产 可 分 为 全 民 所 有 资 产 、 集 体 所 有 资 产 和 个 人 所 有 资 产 。按 形 成 的 方 式 , 资 产 可 分 为 资 源 性 资 产 和 开 发 性 资 产 。 资 源2性 资 产 是 指 自 然 界 长 期 自 身 运 动 形 成 的 , 能 为 人 类 提 供 生 存 、 发 展 和 享 受 的 自 然 物 质 , 包 括 森 林 、 草 原 、 矿 产 、 水 产 、 野 生 动 植 物 等 。 开 发 性 资 产 是 指 人 类 经 过 自 身 劳 动 、 加 工 、 改

12、造 、 开 发 等 活 动 所 形 成 的 具 有 一 定 使 用 价 值 和 价 值 的 人 工 物 质 , 房 屋 建 筑 物 、 机 器 设 备 、 知 识 产 权 等 均 属 于 开 发 性 资 产 。按 实 际 用 途 , 资 产 可 分 为 生 产 经 营 性 资 产 和 非 生 产 经 营 性 资 产 。 生 产 经 营 性 资 产 是 指 直 接 投 入 生 产 经 营 过 程 之 中 , 作 为 生 产 要 素 存 在 和 发 生 作 用 的 各 种 资 产 ; 非 生 产 经 营 性 资 产 是 指 不 直 接 参 与 生 产 经 营 过 程 的 资 产 , 如 各 类 行

13、 政 事 业 单 位 占 有 使 用 的 资 产 。二 、 土 地 的 属 性土 地 是 人 类 生 存 和 发 展 的 最 基 本 条 件 之 一 , 正 如 马 克 思 指 出 的 “土 地 是 一 切 生 产 和 一 切 存 在 的 源 泉 ” 、 “劳 动 并 不 是 它 所 生 产 的 使 用 价 值 , 即 物 质 财 富 的 唯 一 源 泉 。 正 像 威 廉 . 配 第 所 说 , 劳 动 是 财 富 之 父 , 土 地 是 财 富 之 母 。 ” 在 现 代 社 会 经 济 活 动 中 , 土 地 以 不 同 的 功 能 , 在 国 民 经 济 各 个 部 门 和 人 们 日

14、 常 生 活 的 各 个 方 面 发 挥 着 不 同 的 作 用 。 随 着 人 口 数 量 的 不 断 增 加 和 人 类 活 动 范 围 的 扩 大 , 人 类 存 在 与 发 展 对 土 地 的 依 赖 性 越 来 越 大 。从 土 地 物 质 的 角 度 来 分 析 , 土 地 是 由 地 球 上 一 定 高 度 和 深 度 的 岩 石 、 土 壤 、 水 分 、 空 气 和 植 被 等 构 成 的 自 然 综 合 体 。 土 地 是 在 长 期 自 然 演 化 过 程 中 历 史 形 成 的 , 具 有 位 置 固 定 性 、 面 积 有 限 性 、 质 量 差 异 性 和 功 能

15、永 久 性 等 自 然 特 性 。 承 载 地 球 上 的 万 物 , 为人 类 生 存 和 发 展 提 供 必 须 的 活 动 场 所 和 空 间 是 土 地 最 基 本 的 物 质 功 能 。自 人 类 出 现 以 来 , 人 类 活 动 就 不 断 对 土 地 产 生 这 样 那 样 的 影 响 , 从 而 使 其 特 性 发 生 相 应 的 变 化 。 因 此 , 在 人 类 活 动 范 围 内 , 作为 纯 粹 自 然 物 质 的 土 地 已 经 基 本 不 再 存 在 。 人 类 现 实 社 会 经 济 活 马 克 思 恩 格 斯 全 集 第 12 卷 , 人 民 出 版 社 1

16、9 72 年 版 , 第 7 57 页 。 马 克 思 恩 格 斯 全 集 第 23 卷 , 人 民 出 版 社 1 9 72 , 第 57 页 。3动 中 所 利 用 的 土 地 , 实 际 是 人 类 经 济 活 动 投 入 的 经 济 物 质 与 作 为 自 然 物 质 的 土 地 共 同 形 成 的 自 然 经 济 综 合 体 。 从 经 济 属 性 来 看 , 在物 质 资 料 生 产 过 程 中 , 土 地 既 是 一 种 基 本 生 产 要 素 , 又 是 生 产 工 具 和 劳 动 对 象 ; 既 可 以 作 为 资 金 、 物 质 和 活 劳 动 投 入 的 承 受 者 ,

17、又可 以 作 为 一 种 资 本 再 次 投 入 生 产 过 程 。 在 人 类 对 土 地 开 发 利 用 的 过 程 中 , 土 地 表 现 出 供 给 稀 缺 性 、 性 质 可 改 良 性 、 报 酬 递 减 性 和 利 用 后 果 的 社 会 性 等 一 系 列 经 济 特 性 。从 土 地 的 社 会 属 性 来 分 析 , 当 人 类 社 会 进 入 所 有 制 范 畴 的 历 史 发 展 阶 段 后 , 就 形 成 了 土 地 所 有 权 , 一 部 分 人 成 为 对 土 地 拥 有 支 配 权 的 所 有 者 。 谁 拥 有 土 地 所 有 权 , 就 等 于 具 有 了

18、土 地 这 一 物 质 财 富 , 可 以 凭 借 对 土 地 所 有 权 的 垄 断 而 获 取 一 定 的 收 益 。 不 同 的 社 会 经 济 制 度 产 生 了 不 同 的 土 地 产 权 制 度 。 一 定 社 会 生 产 方 式 下 的 土 地 产 权 制 度 , 直 接 决 定 土 地 的 利 用 方 式 和 收 益 分 配 格 局 。三 、 土 地 资 产 的 概 念综 上 所 述 , 从 不 同 的 角 度 , 可 以 对 土 地 的 特 性 做 出 不 同 的 界 定 。 从 其 自 然 属 性 的 角 度 分 析 , 土 地 是 多 种 自 然 物 质 的 综 合 体

19、, 是人 类 生 存 和 发 展 不 可 缺 少 的 一 个 自 然 资 源 ; 从 其 经 济 属 性 的 角 度 分 析 , 土 地 是 包 括 人 类 大 量 物 化 劳 动 和 活 劳 动 投 入 的 自 然 经 济 综 合 体 , 是 一 种 重 要 的 生 产 资 料 ; 从 其 社 会 属 性 的 角 度 分 析 , 土 地 表 现 为 一 定 主 体 所 拥 有 并 能 带 来 收 益 的 一 种 财 富 。 土 地 资 产 就 是 从 土 地 的 经 济 属 性 和 社 会 属 性 出 发 , 对 土 地 内 涵 的 一 种 界 定 。 土 地 资 产 , 是 指 归 一 定

20、 经 济 主 体 所 拥 有 , 经 过 一 定 的 投 资 经 营 方 式 , 能 够 实 现 增 值 的 土 地 。 作 为 资 产 形 态 的 土 地 具 有 以 下 特 点 。1. 在 表 现 形 式 上 , 土 地 资 产 是 土 地 自 然 物 质 与 土 地 投 入 资 本 的 综 合 体 。( 1) 土 地 资 产 属 于 一 种 资 源 性 资 产 , 任 何 土 地 都 是 在 自 然 界 的 长 期 演 化 过 程 中 形 成 的 , 在 物 质 内 容 上 包 括 地 表 一 定 高 度 和 深 度 内 所 有 的 自 然 物 质 。 作 为 一 种 资 源 性 资 产

21、 , 土 地 是 自 然 环 境 的 一 个 有 机 组 成 部 分 , 其 开 发 利 用 与 科 学 技 术 和 经 济 条 件 密 切 相 关 ,4随 着 科 技 进 步 和 经 济 发 展 , 土 地 的 利 用 广 度 不 断 扩 大 , 深 度 不 断 增 加 。( 2) 土 地 资 产 是 人 类 长 期 劳 动 的 产 物 。 人 们 在 开 发 利 用 土 地 的 过 程 中 , 投 入 了 大 量 的 人 力 、 物 力 和 财 力 , 这 些 为 改 善 和 提 高 土 地 使 用 价 值 , 使 其 以 更 好 的 功 能 满 足 人 类 利 用 而 投 放 的 资 金

22、 所 形 成 的 土 地 资 本 , 是 土 地 资 产 的 一 个 有 机 组 成 部 分 。 由 于 这 部 分 固 定 资 产 与 作 为 自 然 物 质 的 土 地 结 合 为 一 体 , 不 可 分 割 , 且 具 有 位 置 的 固 定 性 , 故 土 地 资 产 通 常 也 称 为 不 动 产 。2. 在 法 律 意 义 上 , 土 地 资 产 表 现 为 一 定 经 济 主 体 所 拥 有 的 财 产 客 体 , 具 有 明 确 的 产 权 归 属 , 这 是 资 产 形 态 的 土 地 与 资 源 形 态 的 土 地 的 一 个 基 本 区 别 。 不 同 的 土 地 所 有

23、 制 产 生 出 相 应 的 土 地 产 权 关 系 和 产 权 结 构 , 从 而 形 成 一 定 的 土 地 产 权 制 度 。 土 地 产 权 制 度 如 何 , 对 土 地 资 产 的 配 置 、 利 用 和 收 益 分 配 具 有 决 定 性 影 响 。 3. 为 获 得 收 益 而 使 用 经 营 , 能 够 给 所 有 者 和 使 用 者 带 来 经 济 收 益 , 是 土 地 资 产 的 另 一 个 重 要 特 征 。 土 地 资 产 所 有 者 凭 借 土 地 所 有 权 的 垄 断 , 可 以 以 地 租 的 形 式 获 取 一 定 的 收 益 。 土 地 资 产 使 用

24、者 可 以 通 过 投 资 经 营 活 动 , 获 取 经 营 利 润 、 增 值 分 成 等 收 益 。 4. 在 现 代 社 会 中 , 城 市 土 地 成 为 最 重 要 的 一 种 土 地 资 产 。 按 用 途 的 不 同 , 土 地 可 以 划 分 为 农 业 用 地 和 城 市 用 地 两 大 类 。 农 业 用 地 主 要 是 通 过 人 类 的 生 产 劳 动 , 利 用 土 地 自 然 力 , 生 产 各 类 农 产 品 。 而 城 市 土 地 则 主 要 以 其 承 载 功 能 服 务 于 人 类 , 为 人 类 各 种 活 动 提 供 场 所 , 为 城 市 建 设 提

25、 供 地 基 和 空 间 。 随 着 社 会 经 济 发 展 ,在 工 业 化 过 程 中 , 农 业 用 地 不 断 转 化 为 城 市 用 地 是 一 种 必 然 趋 势 。1994 年 , 中 国 城 市 总 数 已 达 622 个 , 比 1949 年 的 79 个 增 加 近 7倍 , 比 1985 年 的 城 市 数 量 增 加 33% 。 城 市 作 为 一 定 地 域 的 社 会 经 济 、 政 治 、 文 化 中 心 , 为 了 实 现城 市 的 必 要 功 能 , 城 市 土 地 的 固 定 资 产 投 入 水 平 要 大 大 高 于 农 业 用 地 。 因 此 , 城 市

26、 土 地 是 一 种 资 本 投 入 集 约 程 度 较 高 的 巨 大 财 富 。 著 名 土 地 经 济 学 家 伊 利 估 计 , 在 本 世 纪 20 年 代 , 美 国 全 部 财 产 中5几 乎 一 半 是 城 乡 不 动 产 , 而 占 整 个 土 地 面 积 很 少 的 城 市 不 动 产 所 占 的 比 例 高 达 近 1/ 3, 大 中 城 市 的 黄 金 地 段 , 更 是 寸 土 寸 金 。 改 革 开 放 以 来 , 我 国 的 城 市 化 步 伐 明 显 加 快 , 1994 年 的 城 市 市 区 土 地 面 积 达 162 万 平 方 公 里 , 比 1985

27、年 的 82 万 平 方 公 里 翻 了 一 番 , 比1990 年 的 120.80 万 平 方 公 里 增 加 % 。 据 土 地 管 理 部 门 的 初 步 估算 , 现 有 城 市 国 有 土 地 资 产 总 额 达 15 万 亿 元 。 因 此 , 在 现 代 社 会 中 , 城 市 土 地 是 一 种 最 主 要 的 土 地 资 产 。第 二 节 实 行 土 地 资 产 管 理 的 必 要 性 和 迫 切 性一 、 实 行 土 地 资 产 化 管 理 的 必 要 性( 一 ) 新 中 国 成 立 的 至 1986 年 以 前 , 中 国 土 地 管 理 体 制 的 不足新 中 国

28、成 立 后 至 1986 年 以 前 , 土 地 管 理 处 于 一 种 城 乡 分 立 、部门 分 管 的 多 头 分 散 管 理 局 面 。 从 建 国 初 期 到 80 年 代 初 , 一 直 没 有 建 立 全 国 统 一 的 土 地 管 理 体 制 , 只 是 随 社 会 主 义 建 设 的 逐 步 发 展 , 开 展 了 某 些 初 步 的 或 临 时 性 的 土 地 管 理 工 作 。 这 一 时 期 , 中 国 的 整 个 土 地 管 理 工 作 基 本 上 是 围 绕 如 何 加 强 土 地 资 源 管 理 展 开 的 。土 地 资 源 管 理 是 把 土 地 仅 仅 作 为

29、 一 种 自 然 资 源 从 物 质 形 式 上 所 进 行 的 管 理 。 由 于 中 国 是 一 个 人 多 地 少 的 国 家 , 客 观 上 要 求 将 保 护 土 地 资 源 , 合 理 利 用 土 地 资 源 放 在 土 地 管 理 工 作 的 首 位 , 通 过 提 高 土 地 资 源 利 用 效 率 , 优 化 资 源 配 置 结 构 , 来 保 证 经 济 发 展 对 土 地 资 源 的 当 前 和 长 远 需 要 ; 同 时 , 合 理 开 发 利 用 土 地 资 源 , 实 现 土 地 资 源 利 用 与 生 态 环 境 的 良 性 循 环 , 创 造 并 保 持 良 好

30、 的 自 然 环 境 , 充 分 满 足 人 民 生 活 水 平 提 高 对 土 地 资 源 的 需 要 , 增 进 社 会 的 共 同 利 益 , 也 是 土 地 管 理 工 作 的 一 个 基 本 出 发 点 。 但 从 实 际 管 理 结 果 来 看 , 以 资 源 化 管 理 为 核 心 的 原 有 土 地 管 理 体 制 还 难 以 完 全 实 现 土 地 管 理 的 经 济 、 社 会 和 环 境 目 标 。 以 资 源 管 理 为 中 心 的 土 地 管 理 体 制 还 难 以 完 全 实 现 土 地 管 理 的 经 济 、 社 会 和 环 境 目 标 。6以 资 源 管 理 为

31、 中 心 的 土 地 管 理 体 制 的 不 足 之 处 突 出 表 现 在 以 下 几 个 方 面 :1. 在 管 理 机 构 方 面 , 土 地 管 理 机 构 不 健 全 , 职 责 不 清 , 政 出 多 门 。 农 村 土 地 资 源 由 土 地 、 水 利 、 林 业 等 多 家 分 管 , 缺 乏 综 合 管 理 。 许 多 地 区 将 城 市 土 地 管 理 工 作 并 入 房 产 管 理 部 门 , 并 以 管 房 为 主 , 附 带 管 地 。 但 由 于 土 地 是 生 产 和 生 活 中 不 可 缺 少 的 物 质 要 素 , 城 市 中 与 土 地 利 用 有 密 切

32、 关 系 的 部 门 很 多 , 国 家 又 没 有 规 定 各 有 关 部 门 相 应 的 职 权 范 围 , 致 使 房 地 产 、 规 划 、 城 建 、 公 安 、 工 商 等 部 门 都 程 度 不 同 地 介 入 了 城 市 土 地 管 理 工 作 , 造 成 土 地 资 源 管 理 职 责 不 清 , 政 出 多 门 , 互 相 扯 皮 , 形 成 土 地 管 理 工 作 “都 管 又 都 不 管 ”的 混 乱 局 面 。2. 在 管 理 手 段 上 以 行 政 管 理 手 段 为 主 , 完 全 排 斥 市 场 机 制 的 调 节 作 用 , 导 致 土 地 资 源 在 开 发

33、 利 用 方 面 , 由 于 没 有 资 源 市 场 , 缺 少 价 格 信 号 , 使 土 地 资 源 缺 乏 流 动 性 , 难 以 提 高 土 地 资 源 的 利 用 效 率 和 实 现 土 地 资 源 的 优 化 配 置 ; 在 计 划 上 存 在 着 一 定 的 盲 目 性 , 计 划 方 法 不 完 善 , 有 时 会 出 现 “有 计 划 ”地 破 坏 资 源 、 阻 碍 资 源 合 理 利 用 的 现 象 , 如 盲 目 围 湖 造 田 、 毁 林 开 荒 等 ; 在 经 营 使 用 上 , 将 土 地 划 拨 给 用 地 单 位 无 偿 无 限 期 地 使 用 , 缺 乏 激

34、 励 机 制 , 难 以 有 效 地 调 动 土 地 使 用 者 节 约 用 地 , 保 护 土 地 资 源 的 积 极 性 。3. 土 地 资 源 家 底 不 明 , 权 属 不 清 。 建 国 以 后 , 中 国 对 各 地 土 地 资 源 的 数 量 、 等 级 及 使 用 分 布 情 况 一 直 没 有 进 行 科 学 全 面 的 调 查 , 许 多 土 地 资 源 的 权 属 也 未 明 确 界 定 , 导 致 农 村 每 年 都 发 生 大 量 的 权 属 纠 纷 。 城 市 土 地 实 行 国 家 所 有 以 后 , 在 相 当 程 度 上 被 部 门 、 单 位 所 有 所 代

35、 替 ; 加 之 国 有 土 地 又 是 无 偿 无 限 期 使 用 , 用 地 单 位 变 更 频 繁 , 权 属 关 系 严 重 不 清 , 单 位 、 部 门 侵 占 国 有 土 地 的 现 象 时 有 发 生 。 整 个 土 地 资 源 没 有 一 套 系 统 的 地 籍 基 础 资 料 。( 二 ) 实 行 土 地 资 产 化 管 理 势 在 必 行实 践 表 明 , 在 社 会 主 义 条 件 下 , 把 土 地 仅 仅 视 为 一 种 资 源 , 只 实 行 资 源 化 管 理 既 不 能 满 足 社 会 经 济 发 展 对 土 地 利 用 和 配 置 的 需7要 , 也 难 以

36、 实 现 土 地 管 理 工 作 的 最 终 目 标 。 因 此 , 必 须 在 加 强 土 地 资 源 化 管 理 的 同 时 , 充 分 认 识 土 地 的 资 产 属 性 , 将 土 地 资 产 管 理 作 为 土 地 管 理 工 作 的 一 项 重 要 内 容 。 实 行 土 地 资 产 管 理 的 必 要 性 体 现 在 以 下 几 个 方 面 。1. 实 行 土 地 资 产 管 理 是 社 会 主 义 市 场 经 济 发 展 的 需 要 。 在 计 划 经 济 体 制 下 , 以 土 地 资 源 管 理 为 核 心 的 土 地 使 用 和 管 理 制 度 模 式 , 是 以 无 偿

37、 占 有 和 使 用 土 地 资 源 为 基 本 特 征 的 , 这 必 然 导 致 土 地 资 源 利 用 效 率 低 下 和 土 地 收 益 的 流 失 。 在 市 场 经 济 条 件 , 国 家 作 为 土 地 所 有 者 , 不 仅 具 有 土 地 资 源 的 法 定 所 有 权 , 而 且 还 通 过 土 地 资 产 的 保 值 和 增 值 , 使 土 地 所 有 权 在 经 济 上 得 以 充 分 实 现 。 而 做 到 这 一 点 , 就 必 须 显 化 土 地 的 价 值 量 , 对 其 实 行 资 产 化 管 理 。2. 实 行 土 地 资 产 化 管 理 是 巩 固 社 会

38、 主 义 公 有 制 的 一 个 重 要手 段 。 土 地 公 有 制 是 社 会 主 义 生 产 资 料 公 有 制 的 一 个 重 要 组 成 部 分 。 虽 然 我 国 现 有 的 土 地 公 有 制 有 国 家 所 有 和 集 体 所 有 两 种 形 式 , 但 从 一 定 意 义 上 说 , 集 体 所 有 的 土 地 不 过 是 后 备 的 国 有 土 地 。 在 市 场 经 济 体 制 下 , 加 强 土 地 资 产 化 管 理 可 以 理 顺 国 家 与 使 用 者 之 间 的 经 济 关 系 , 把 维 护 社 会 主 义 土 地 公 有 制 和 发 展 生 产 力 统 一

39、起 来 。对 土 地 实 行 资 产 化 管 理 的 一 个 主 要 方 面 是 明 确 土 地 所 有 权 的 经 济 权 益 , 在 土 地 资 源 的 配 置 利 用 上 , 将 过 去 的 土 地 无 偿 无 限 期 使 用 , 改 为 有 偿 有 限 期 使 用 , 通 过 收 取 土 地 资 产 的 国 家 所 有 权 收 益 , 使 国 有 土 地 的 国 家 所 有 权 能 够 在 经 济 上 得 以 充 分 现 实 。 对 土 地 实 行 资 产 化 管 理 , 不 仅 不 会 改 变 土 地 国 有 的 性 质 , 而 且 进 一 步 强 化 了 国 家 土 地 所 有 权

40、 , 巩 固 和 发 展 了 社 会 主 义 土 地 公 有 制 的 基 础 。3. 实 行 土 地 资 产 化 管 理 是 合 理 开 发 、 利 用 和 保 护 土 地 资 源 的 重 要 保 证 。 长 期 以 来 我 国 土 地 资 源 的 开 发 利 用 处 于 一 种 混 乱 状 况 。 由 于 缺 乏 一 个 能 够 有 效 地 进 行 自 我 调 节 、 自 我 约 束 的 土 地 开 发 利 用 运 行 机 制 和 管 理 手 段 , 这 种 状 况 只 靠 加 强 土 地 资 源 管 理 是 无 法8从 根 本 上 扭 转 的 。 在 原 有 的 土 地 使 用 和 管 理

41、 制 度 下 , 对 于 土 地 使 用 者 来 说 , 土 地 是 一 种 可 以 无 偿 取 得 和 使 用 的 公 共 资 源 , 即 不 存 在 由 于 考 虑 使 用 成 本 而 合 理 、 珍 惜 利 用 土 地 资 源 的 外 在 压 力 ; 也 不 存 在 通 过 土 地 资 产 保 值 增 值 , 提 高 其 生 产 经 营 经 济 效 益 的 内 在 动 力 , 其 结 果 必 然 是 占 用 土 地 越 多 越 好 。 所 以 , 要 想 真 正 使 土 地 使 用 者 将 合 理 开 发 利 用 土 地 资 源 变 成 一 种 自 觉 的 行 为 , 就 必 须 加 强

42、 对 土 地 的 资 产 化 管 理 , 通 过 建 立 合 理 的 土 地 收 益 分 配 关 系 , 调 动 用 地 单 位 提 高 土 地 利 用 效 益 的 积 极 性 。 只 有 在 此 基 础 上 , 保 护 土 地 资 源 的 基 本 国 策 也 才 能 得 到 落 实 。对 土 地 实 行 资 产 化 管 理 不 是 取 消 或 削 弱 土 地 资 源 管 理 , 土 地 的 资 源 化 管 理 和 资 产 化 管 理 是 实 现 土 地 管 理 总 体 目 标 不 可 缺 少 的 两 个 方 面 。 土 地 资 产 管 理 必 须 以 严 格 的 系 统 的 土 地 资 源

43、化 管 理 为 基 础 ; 同 时 , 土 地 资 产 化 管 理 也 是 实 现 土 地 资 源 化 管 理 的 一 个 重 要 保 证 。4. 实 行 土 地 资 产 化 管 理 是 深 化 土 地 制 度 改 革 和 建 立 新 型 土地 管 理 体 制 的 有 效 途 径 。 从 整 体 上 看 , 中 国 以 土 地 有 偿 使 用 为 突 破 口 的 土 地 使 用 制 度 已 经 取 得 了 明 显 的 成 效 , 但 在 土 地 使 用 制 度 改 革 中 也 遇 到 了 许 多 原 有 体 制 无 法 解 决 的 问 题 。 这 些 问 题 集 中 表 现 在 土 地 使 用

44、 方 式 尚 未 全 面 转 变 和 土 地 收 益 分 配 不 合 理 方 面 。 而 这 两 方 面 的 问 题 只 有 通 过 加 强 土 地 资 产 管 理 才 能 从 根 本 上 解 决 。 按 国 家 对 土 地 管 理 部 门 重 新 确 定 的 职 能 , 资 产 管 理 是 整 个 土 地 管 理 系 统 的 一 项 基 本 职 能 。 因 此 , 建 立 与 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 新 型 土 地 管 理 体 制 , 离 不 开 土 地 资 产 化 管 理 工 作 的 全面 开 展 。二 、 实 行 土 地 资 产 化 管 理 的 可 行 性

45、随 着 中 国 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展 , 与 整 个 经 济 体 制 改 革 相 适 应 , 从 80 年 代 开 始 , 中 国 对 传 统 的 土 地 使 用 制 度 和 管 理 制 度 进 行 了 大 胆 改 革 , 为 全 面 开 展 土 地 资 产 管 理 工 作 奠 定 了 基 础 。( 一 ) 与 计 划 经 济 体 制 相 适 应 的 城 市 土 地 使 用 制 度 的 改 革 势 在9必 行1. 与 计 划 经 济 相 适 应 的 城 市 土 地 使 用 制 度 的 特 点 。 在 建 立 社会 主 义 土 地 公 有 制 的 过 程 中 , 中 国 逐

46、 步 形 成 了 一 套 与 计 划 经 济 体 制 相 适 应 的 城 市 土 地 使 用 制 度 , 这 一 土 地 使 用 制 度 基 本 特 点 是 :( 1) 城 市 土 地 分 配 实 行 行 政 划 拨 使 用 制 度 , 国 家 机 关 、 部 队 、 学 校 、 国 营 企 业 等 如 果 需 用 土 地 , 按 照 一 定 的 建 设 用 地 审 批 程 序 , 由 土 地 管 理 部 门 无 偿 拨 给 用 地 ; 国 家 因 进 行 经 济 、 文 化 、 国 防 建 设 或 者 兴 办 社 会 公 共 事 业 , 需 要 使 用 国 家 机 关 、 部 队 、 学 校

47、 、 国 营 企 业 等 正 在 使 用 的 土 地 , 可 动 用 行 政 手 段 无 偿 调 用 。( 2) 在 使 用 方 式 上 实 行 无 偿 无 限 期 的 使 用 , 即 用 地 单 位 从 国 家 得 到 土 地 时 不 支 付 地 价 , 在 使 用 土 地 过 程 中 也 不 缴 纳 地 租 或 土 地 使 用 费 。 同 时 国 家 在 将 土 地 划 拨 给 用 地 单 位 使 用 时 , 也 没 有 规 定 具 体 明 确 的 土 地 使 用 期 限 , 除 非 遇 到 国 家 新 的 建 设 需 用 该 块 土 地 , 否 则 用 地 单 位 可 以 无 限 期 地

48、 占 用 下 去 。( 3) 禁 止 土 地 流 转 。 用 地 单 位 无 权 将 所 使 用 的 以 土 地 买 卖 、 出 租 、 抵 押 、 赠 与 、 交 换 等 方 式 将 土 地 转 给 其 他 单 位 或 个 人 使 用 。 如 果 用 地 单 位 不 再 需 要 使 用 该 块 土 地 , 必 须 将 土 地 无 偿 交 给 国 家 有 关 部 门 , 由 国 家 重 新 安 排 使 用 。在 计 划 经 济 体 制 下 , 政 府 几 乎 集 中 了 一 切 经 济 活 动 的 决 策 权 。 以 指 令 性 计 划 组 织 生 产 , 为 了 保 证 各 项 计 划 的

49、实 现 , 实 行 实 物 控 制 , 对 各 种 经 济 资 源 通 过 计 划 调 拨 进 行 全 面 配 置 , 成 为 传 统 经 济 体 制 的 必 然 选 择 。 土 地 作 为 一 种 重 要 的 生 产 要 素 , 自 然 不 会 被 排 除 在 计 划 调 拨 体 制 之 外 。2. 中 国 经 济 改 革 的 不 断 深 入 , 原 有 土 地 使 用 制 度 改 革 势 在 必行 。( 1) 无 收 益 甚 至 补 贴 性 的 城 市 土 地 划 拨 使 用 制 度 , 使 城 市 基础 设 施 建 设 严 重 缺 乏 , 城 市 社 会 功 能 不 全 , 迫 切 要 求 土 地 有 偿 使 用 , 增 加 政 府 收 入 , 以 缓 解 城 市 建 设 资 金 不 足 。 更 为 重 要 的 是 企 业 改 革 使 原 有 的 计 划 经 济 体 制 下 的 企 业 成 为 一 个 自 主 经 营 权 的 企10业 , 企 业 要 生 存 和 发 展 必 须 按