1、对交通事故认定书的监督和实 施，是政府部门进行监督的一种重要方式.道路交通事故认定是否可诉，一直在学术 界、法院与公安机关之间争论。最高人民法院曾与公安部联合发文，认为这种行为不属于行政诉讼受案范围, 交通事故认定书不具有拘 束力和公定力。行政行为的拘束力是指行政行为具有法律规定的或者行政机关决定的法律效果，行政机关和相对人有义务服从，并且必须积极履行。公定力是指行政行为一经成立，不论合法与否，即具有被推定为合法而要求所有行政机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。由于交通事故认定并不产生实际的法律效果，对相对人来说也就没有可以实现的内容和必须服从乃至履行的义务；在当事人其后有可能提起的交通事
2、故损害赔偿纠纷的民事 诉讼中，交通事故认定并不具有法律效力，而只是证据的一种形式，在因构成交通肇事罪而提起的 刑事审判时亦事如此。 通过对这类案件的审理和探讨新的道路交通安全法及相关法规 、规章的有关规定，拟就道路交通事故责任认定是否可 诉和审查问题作些粗浅探讨。对交通事故的认定的责任提出了新的课题。关键词法律效力；交通肇事；损害赔偿；拘束力道路交通事故认定是否可诉，一直在学术界、法院与公安机关之间争论。最高人民法院曾与公安部联合发文，认为这种行为不属于行政诉讼受案范围。2002 年 最高人民法院公报第 5 期刊登了罗伦富不服泸州市公安交警大队作出的道路交通事故责任认定的行政诉讼案例，该案经一
3、、二审判决，撤销了公安 交警大队作出的道路交通事故责任认定。这一案例的公布，开创了人民法院受理公民、法人及其他组织不服公安交通管理机关作出的交通事故责任认定的先例，使各级人民法院有了参照执行的范例。自 2003年 3 月最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称若干解释）开始执行后，因未明确将此类行为排除在行政诉讼受案范围之外，一些法院开始探索这类案件的受理和审判。我院自去年开始受理并审结了一批这类行政案件。2004 年5 月1 日，中华人民共和国道路交通安全法（以下简称新 道法）施行，该法同样没有设定对道路交通事故认定书不服可以向人民法院提起诉讼的救济途径。就交通事
4、故认定书作为证据的真实性、合法性和关联性提出质疑。如果交通事故认定书存在错误，法院可以不采信这一证据，进而作出与交通事故认定不一致的民事判决。笔者通过对这类案件的审理和探讨新道法及相关法规、规章的有关规定，拟就道路交通事故责任认定是否可诉和审查问题作些粗浅探讨。11 交通事故认定书的性质道路交通事故认定行为是否可诉，关键取决于对该行为性质的认识，即究竟属于技术性分析结论（技术鉴定），还是属于一般意义上的行政执法行为或者说是具 体行政行为？因为根据我国行政诉讼法的规定，只有具体行政行为才属于人民法院行政诉讼的受案范围。笔者认为，交通事故认定兼具具体行政行为与技术鉴定的双重属性。1.1.1 交通事
5、故认定书是一种具体行政行为，它符合具体行政行为所应有的一些基本特征。确定行为性质是否是具体行政行为，首先应当判断行为主体的属性是否为行政机关，其次是行为的权力要素是否与行政管理职能相联系。据此标准看，毋庸置疑，公安机关是国家行政机关之一。那么，公安机关行使的道路交通事故的责任认定权是否与行政管理职能相联系。新道法第七十三条规定：公安交通管理机关应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交 通事故认定书，作为处理交通事故的证据。该规定表明，公安机关是处理道路交通事故的主管机关。处理交通事故，作出认定书，是公安交通管理机关的职责。该法并未授权专业技术部门进行道路交通事
6、故的认定。根据法律的授权，公安交通管理部门就取得了依法处理交通事故的行政执法主体资格。因此，道路交通事故的处理关系，应当是公安 机关与道路交通事故当事人之间的行政管理法律关系。从这一法律关系的特点来看，公安机关在道路交通事故处理上处于主导 地位，而事故当事人则处于被动的从属地位。公安机关如未履行处理交通事故的职责，事故当事人则有权要求公安机关履行职责。这些特点完全符合了一般具体行政行为的构成特征。由此可以认为，道路交通事故责任认定是某一特定的公安机关，在某一特定时间，针对特定的交通事故，适用法律作出相应处理的行政管理行为。该认定只对该交通事故的有关当事人有效，它是一种具体行政行为。1.2 道路
7、交通事故认定书是一种技术鉴定，它与一般行政行为有着区别。1.2.1 从交通事故认定的性质和含义上看。新道法第七十三条的规定明确了交通事故认定的性质和含义。交通事故认定书是公安交通管理部门通过交通事故现场勘察、技术分析和有关检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实、成因和当事人责任所出具的法律文书。公安机关交 通管理部门作出事故认定是基于交通事故这一特殊的民事侵权行为的发生，先发生了交通事故，公安交通管理部门才以一个专业部门的角度作出事故认定，目的在于解决当事人之间因交通事故这一民事侵权行为而产生的损害赔偿纠纷，为人民法院处理交通事故损害赔偿案 件，确定当事人的民事责任提供依据，是处理交通 事
8、故的证据1.2.2 交通事故认定不直接确定当事人的权利义务，不产生实际 的法律效果，而只是交通违章行政处罚的 先决条件。对法院而言，交通事故认定书主要起一个事实认定、事故成因分析作用，是一个专业技术性的分析结果，这个认定书具有证据的效力，而不是进行赔偿的当然依据。当事人在道路交通事故损害赔偿诉讼或者调解中，双方当事人都可以将交通事故认定书作为自已主张的证据，也可以就交通事故认定书作为证据的真实性、合法性和关联性提出质疑。如果交通事故认定书存在错误，法院可以不采信这一证据，进而作出与交通事故认定不一致的民事判决。1.2.3 交通事故认定书不具有拘束力和公定力。行政行为的拘束力是指行政行为具有法律
9、规定的或者行政机关决定的法律效果，行政机关和相对人有义务服从，并且必须积极履行。公定力是指行政行为一经成立，不论合法与否，即具有被推定为合法而要求所有行政机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。由于交通事故认定并不产生实际的法律效果，对相对人来说也就没有可以实现的内容和必须服从乃至履行的义务；在当事人其后有可能提起的交通事故损害赔偿纠纷的民事诉讼中，交通事故认定并不具有法律效力，而只是证据的一种形式，在因构成交通肇事罪而提起的刑事审判时亦事如此。1.2.4 交通事故认定书不具有执行力。交通事故认定书不具有可以实现的内容和必须履行的义务，当然也就根本不存在相对人履行或者不履行该义务，行政机关或者
10、其他国家机关强制其履行该义务的问题。1.3 行政行为可诉性的思考所谓行政行为的可诉性，是指在现实情况下，行政相对人对某一行政行为向法院提起行政诉讼的可能性，包括法律上的可诉性和事实上的可诉性。法律上的可诉性是指按照法律规定是否属于法院行政诉讼的受案范围，法律对此有无明确排除或者禁止的情形。如果某一行政行为为法律明确排除或者禁止，该行政行为则不具有法律上的可诉性；事实上的可诉性是指所诉的行政行为是否已经对当事人产生实际的或者最终的法律效果，正如有的学者所指出：可诉性的行政行为是对相对人的权利义务发生实际影响的行为。行政机关的活动作为一种权力的行使都有或多或少地对相对人的权利义务发生一定的影响。当
11、这种影响没有发生或者影响还没有达到对权利义务发生实际影响的程度，那么救济就没有必要。法律上的可诉性和事实上的可诉性是确定某一行政行为是否属于行政诉讼受案范围的双重标准。我国行政诉讼法采取法律上的可诉性和事实上的可诉性相结合的办法，来确定行政诉讼的受案范围的。关于法律上的可诉性。行政诉讼法第二条规定：;公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员具体行政行为侵犯其合不法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。该条对行政诉讼的受案范围作了概括性规定，从而确定了行政诉讼受案范围的基本界限。同时，行政诉讼法第十一条对可诉的具体行政行为作了肯定性的列举，第十三条对不可诉的行政行为作了明确的排
12、除。可以这样认为，除了明确排除的抽象行政行为、国家行为、内部行政行 为和终局行政 行为以外，其他的具体行政行为都属于行政诉讼的受案范围。第二章 对交通事故责任认定书不服怎么办经常有人咨询这个问题，尤其是交通事故中行人（受害者）一方最为关注。新的道交法实施后，对于事故认定书的制作程序有明确的规定，对肇事一方对事故认定有异议的救济途径有较大变化。下面是根据道交法以及相关的规定指出的救济途径，希望对大家有所帮助。2.1. 对于交通事故责任认定书不服的，不可以提起行政复议和行政诉讼。中华人民共和国道路交通安全法第七十三条对于交通事故认定书的性质给予了明确规定。第七十三条 公安机关交通管理部门应当根据交
13、通事故现场勘验、检查、调查情况和 有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。 全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见中也明确规定，交通事故责任认定行为不是具体行政行为，不能提起行政诉讼。2.2.对于交通事故认定书不服，应该如何处理？2.2.1.向上级公安机关交通管理部门申请复核。公安部交管局 16 项便民措施第 14 条：交通事故当事人接到交通事故认定书3 日内，可以向上一级公安机关交通管理部门申请复核。上一级公安机关交通管理部门复核结束后
14、，召集事故各方当事人，当场宣布复核结果。交通事故处理程序规定 第六十六条 公安机关督察部门可以依法对公安机关交通管理部门及其交通警察处理交通事故工作进行现场监督，依法查处违法违纪问题。上级公安机关交通管理部门对下级公安机关交通管理部门处理交通事故工作进行监督，发现错误应当及时纠正。 交通事故处理工作规范 第六十二条 各级公安机关交通管理部门应当成立由具有交通事故处理高级资格的交通警察组成的交通事故处理专家小组，负责交通事故认定的审核、复核工作。上级公安机关交通管理部门对承办单位的交通事故认定工作进行监督检查，检查中或者接群众投诉经审查发现交通事故认定书存在错误的，应当作出撤销该;交通事故认定书
15、;的决定，由承办单位在规定期限内另行制作交通事故认定书。对承办单位拒不执行上级公安机关交通管理部门决定的，按照公安机关内部执法监督规定予以撤销或者变更，同时按照公安机关执法过错责任追究规定进行错案追究。 2.2.2.在民事诉讼过程中向法庭提出自己对事故认定书有异议，并阐明理由，人民法院有权决定是否采纳。因交通事故认定书只是处理交通事故的证据，在人民法院审理交通事故损害赔偿诉讼中，要对其进行当庭质证，对其不服的当事人可以向法庭说明自己的理由，人民法院有权决定是否采纳，并有权决定事故的赔偿责任比例。公安机关交通事故认定书是指公安交通管理部门通过对交通事故现场勘察、技术分析和有关检验、鉴定结论，分析
16、查明交通事故的基本事实、成因和当事人责任后所作的结论。审判实践中，对于公安机关所作的责任认定的采用长期存在一种误区，认为交通事故责任认定是一种行政决定，只要没有提起复议和行政诉讼，就当然具有法律效力和可以直接采用；怠于行使审查的权力，直接以其责任认定比例确定民事赔偿数额，对当事人的 抗辩事由不作过多的考虑。笔者认为，由于公安机关作为行政管理机关及认定事故责任的依据及原则与人民法院作为审判机关的角色不同，上述做法有时并不符合民事案件的处理原则和立法要求。 理由一：道路交通安全法第七十三条规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定
17、书，作为处理交通事故的证据。从中不难发现，和原来的道路交通事故处理办法相比，首先名称有 所变化，将原来的道路交通事故责任认定书更名为交通事故认定书，删除了道路和责任二词，相对淡化了行政色彩；其次对交通事故认定书的性质予以澄清，将交通事故认定书明确界定为证据。因此，人民法院有权依据勘验、鉴定等材料改变对当事人事故责任的认定；如果当事人提出充分可靠的证据足以推翻事故认定书则应采信新的证据；如果条件许可，且当事人足以质疑交通事故议定书的证据的，可参照最高人民法院民事诉讼证据规定的有关规定 ，在必要时考虑当事人提出的重新勘验、重新鉴定的申请。理由二：2004 年5 月 1 日施行的道路交通安全法实施条
18、例第九十一条 规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故的行为对交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。根据本规定，认定交通事故的责任有两个因素，即行为人对交通事故所起的作用和过错的严重程度。在民事侵权损害赔偿案件中，对于赔偿数额的确定而言，主观过错程度是主要标准，原因力的影响具有相对性，仅起微调作用。在一方过错和双方过错的情况下，亦即是大多数情况下，公安机关根据道路交通事故处理程序规定，依据事故原因和过错大小确定事故责任，应当与人民法院确定民事赔偿责任的原则没有 根本的区别。但应当明确，在民事诉讼当中，对过错以及原因力进行综合分析，以及据此确定赔偿责任，是法官的一项职权，不是证
19、据提供者的权利或义务。公安机关作为鉴定人，对民事赔偿法律、民事赔偿原则的理解和运用，显然无法同法官相比较，加之其处理交通事故的着眼点和观察问题的角度不同，其不能代替法官确定具体的赔偿义务。此外，根据公安部道路交通事故处理程序规定第四十五条 规定，各方均无导致交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任；一方当事人故意造成交通事故的，他方无责任。从这些规定来看，公安机关认定的交通事故责任显然也不等同于民事赔偿责任。因为，民事赔偿诉讼当中，双方均无过错的，可以适用公平原则对受损害一方确定适当的补偿，并不一定都不承担责任。理由三：从实践来看，导致交通事故发生的原因力和导致事故损失发生的原因力是不
20、完全相同的，与此相对应，交通事故责任和损害赔偿责任是有所区别的。例如，在一起交通事故当中，甲方负有主要责任，乙方负有次要责任，因乙方对受重伤的甲方抢救不及时导致甲方死亡，事故发生原因和甲方的死亡原因就有两重性，如果仅仅依据事故发生原因，根据交通事故责任认定判令乙方负次要赔偿责任，显然是不妥当的。理由四：公安机关交通管理部门在认定交通事故责任的过程中，往往伴随着采取一些强制手段，并始终保持一种强力态势，这种情况下当事人很难行使有效的抗辩。此外，交通事故的责任认定是公安机关交通管理部门作最终具体行政行为的一个环节，它所适用的法律被限制在一定的范围内，主要包括道路交通安全法、道路交通安全法实施条例和
21、道路交通事故处理程序规定等，由于受到本身权力范围和法律适用范围的限制以及民事法律知识方面的限制 ，在责任认定中，有可能对过错的举证责任、责任人的范 围等不能作出全面、客观的分析，从而导致交通事故的责任认定和损害赔偿的责任分配不相一致，这都需要人民法院在审理民事纠纷的时候重新予以认定。通过法条的分析比较，我们可以看出新规定的交通事故认定书的新特点：1、在道路交通安全法施行后，公安机关交通管理部门出具的交通事故认定书在名称上没有原来的责任二字；2、公安机关交通管理部门不再确定赔偿义务人；3、某些案件中，交通事故认定书中可以不载明责任认定与划分；4、交通事故认定书仅仅作为处理交通事故的证据，是公安机
22、关交通管理部门对事故发生状况的分析和认定，不是具体的行政行为，所以当事人不能就交通事故认定书提起行政复议或行政诉讼。2.3. 新的交通事故认定所引发的争议观点一认为道路交通安全法中关于事故认定的新规定是立法的一大进步。交通事故认定书只是处理事故的一种证据，不具有强制力。而且认定书未具体确定当事人的权利义务，对当事人权利义务不产生实际影响，更没有侵害当事人的合法权益，因此不能复议，也不可诉。同时，新规定使交通事故认定书更具有客观性和透明性，并维护了司法的权威性。首先，据道路交通安全法相关规定，公安机关交通管理部门做出交通事故认定时，应当严格以交通警察对事故现场进行勘验、检查而收集的证据和有关专门
23、机构做出的检验、鉴定结论为依据，不得搀杂主观判断或者其他间接证据。这从法律上确保认定书的客观性；其次，人民法院是确认证据合法性合理性的司法机关。新的交通事故认定将事故认定书作为民事证据的一种，它并不具有高于其他证据的效力，其是否合法、真实，是否具有关联性，应当由人民法院在质证、认证过程中进行审查。对公安机关认定道路交通事故责任确有错误的，人民法院可以依法纠正。人民法院认定当事人在交通事故损害赔偿案件中的责任大小时，认为公安机关的责任认定确有错误的，可以不予采纳。观点二认为道路交通安全法中关于事故认定的新规定阻碍了当事人救济的途径。将交通事故认定界定为不可复议也不可诉，这是某些权力机关为了避免自
24、己承担责任的结果，有悖于法律的基本原则和精神。1、行政复议法 第二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，适用本法和行政诉讼法 第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。可见，公安机关的交通事故认定从法律属性上看，是一种可复议可诉的具体行政行为。首先，交通事故认定是公安机关做出的，主体适格；其次，交通事故认定是对特定的交通事故，就特定的当事人做出；再次，它实际上影响到相对人的权益；2、新法取消了旧法当事人对事故责任认定的申请上
25、级机关的重新认定程序，从而使行政机关失去了一个自我纠错的机会，也使得当事人失去一条寻求合法权益保护的途径。在现代法治国家，权利救济的途径和方 式呈现出多样化的特点，司法救济不一定是解决包括行政争议在内的各种纷争的最佳途径，行政救济因其专业化 、效率高等优点而倍受重视。行政复议作为行政救济中的一个重要方式，通过上级对下级具体行政行为的监督，在合法性和合理性方面进行检查，可以更为有效地解决纷争；3、当事人对事故的认定不能提起行政诉讼使当事人失去一个司法救济的机会。众所周知，权力有着被滥用的天然属性，没有制约的权力，必将肆无忌惮。尤其是进入行政国家，行政权渗透到公民生活的各个角落，对行政权的行使进行
26、制约已是共识，行政诉讼就是通过司法权对行政权的审查进行控制的一种重要方式。所以，将交通事故认定这种具体行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围是可行的，也是应该的。第三章 交通事故认定书取代交通事故责任认定书 3.1 交通事故损害属于特殊的民事侵权行为.道路交通安全法第 73 条规定： 公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故 认定书，作为处理交通事故的证据。这样在形式上交通事故认定书 取代了交通事故责任认定书，在性质上，交通事故认定书是一种证据，而不再是一种法律文书。 对于当事人损害赔偿责任的认定 ，是法院的职责。公安机关制作的交通
27、事故认定书主要起一个事实认定、事故成因分析的作用，对法院而言，这个认定书具有证据的效力，而不是进行 损害赔偿的当然依据。 3.2. 将交通事故认定书定性为证据具有如下优点：第一，减少纠纷和诉讼 环节。过去的交通事故责任认定书是当事人受到处罚和承担赔偿责任的依据， 也是公安机 关和司法机关追究当事人行政责任和刑事责任的重要依据 。当事人因责任认定与交警部门经常发生纠纷，从现象上看是不服交警对其责任的认定 ，而实质上是不服在责任认定基础上对其实施的处罚及赔偿处理，因为受到什 么处罚、赔偿多少经济损失才是当事人 关心的最终目的或核心问题。把交通事故认定书定位为证据以后，既然是一种证据，而不属于具体行
28、政行为 ，因此交通事故认定书不能作为当事人提起行政诉讼的对象，避免了不服 责任认定这类纠纷或诉讼的出现。第二，避免同一起事故存在两个互相矛盾且 都具有法律效力的责任认定结果（交警部门的行政处理决定和人民法院的司法 判决），有利于维护法制的统一。 交通事故认定书取代交通事故责任认定书，反映出了交通事故处理观念、机制的转变和认识的提高，也使道路交通事故的处理更加淡化了行政 色彩，更多体现出民事侵权责任的特点，与国际上处理交通事故的理念和机制 更加接近。不少事故的当事人对交警部门的事故认定书不服，认为证据有瑕疵或事实有出入，不知道该如何处理，急需了解救济的渠道，以寻求真正的公平合理。 综上所述，交通
29、事故的认定，尤其是责任的认定牵涉到当事各方的利益。目前法律对于交通事故认定书的不可复议也不可诉的规定影响了当事人利益取得的预期。笔者就对交通事故认定的处理提出自己的一点意见，仅是初探，以期抛砖引玉。参考文献1.中华人民共和国道路交通安全法释义，李忠信、周晓红主编，中国物价出版社2003 年 11 月第 1 版2:根据公安部服务群众十六项措施（公交管2007103 号）3交警执法疑难案件评析余凌云主编，中国人民公安大学出版社 2001年 6 月第1版邱哲儒 滕风武 4中华人民共和国道路交通安全法 5国务院法制办政法司.中华人民共和国道路交通安全法释义.北京：人民交通出版社，6道路交通事故处理程序规定7 全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见
