城市黑臭水体治理PPP模式与依效付费机制.pdf

1、逯元堂2017年6月提 纲一 、 环 境 PPP实 施 要 求 与 政 策二 、 城 市 黑 臭 水 体 治 理 PPP模 式 依 效 付 费 机 制三 、 思 考 与 建 议（一）环境领域推进PPP的必要性1、 顺 应 国 家 政 策 导 向 ， 大 势 所 趋 ， 易 于对 接 国 家 政 策序 号 文 件 名 称 文 号1 关 于 制 止 地 方 政 府 违 法 违 规 融 资 行 为 的 通 知 财 预 2012463号2 关 于 加 强 地 方 政 府 性 债 务 管 理 的 意 见 国 发 201443号3 关 于 印 发 地 方 政 府 存 量 债 务 纳 入 预 算 管 理 清

2、 理 甄 别 办 法 的 通 知 财 预 2014351号4 关 于 深 化 预 算 管 理 制 度 改 革 的 决 定 国 发 201445号5 关 于 创 新 重 点 领 域 投 融 资 机 制 鼓 励 社 会 资 本 投 资 的 指 导 意 见 国 发 201460号6 关 于 推 广 和 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知 财 金 201476号7 关 于 政 府 和 社 会 资 本 合 作 示 范 项 目 实 施 有 关 问 题 的 通 知 财 金 2014112号8 关 于 印 发 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 操 作 指

3、南 （ 试 行 ） 的 通 知 财 金 2014113号9 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 发 改 投 资 20142724号10 关 于 推 行 环 境 污 染 第 三 方 治 理 的 意 见 国 办 发 201469号11 政 府 购 买 服 务 管 理 办 法 （ 试 行 ） 12 政 府 采 购 竞 争 性 磋 商 采 购 方 式 管 理 暂 行 办 法 财 库 2014 214 号13 政 府 和 社 会 资 本 合 作 项 目 政 府 采 购 管 理 办 法 财 库 2014 215号14 关 于 规 范 政 府 和 社 会 资 本 合 作

4、合 同 管 理 工 作 的 通 知 财 金 2014 156号 15 基 础 设 施 和 公 用 事 业 特 许 经 营 管 理 办 法 （ 征 求 意 见 稿 ） 16 污 水 处 理 费 征 收 使 用 管 理 办 法 财 税 2014151号 17 应 收 账 款 质 押 登 记 办 法 （ 修 订 征 求 意 见 稿 ） 中 国 人 民 银 行 ， 2015年 1月 21日18 关 于 开 展 中 央 财 政 支 持 海 绵 城 市 建 设 试 点 工 作 的 通 知 财 建 2014838号 19 关 于 开 展 中 央 财 政 支 持 综 合 地 下 管 廊 试 点 工 作 的 通

5、 知 财 建 2014839号 20 关 于 市 政 公 用 领 域 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 项 目 推 介 工 作 的 通 知 财 建 2015 29号21 关 于 鼓 励 和 引 导 社 会 资 本 参 与 重 大 水 利 工 程 建 设 运 营 的 实 施 意 见 发 改 农 经 2015488号22 基 础 设 施 和 公 用 事 业 特 许 经 营 管 理 办 法 23 关 于 推 进 水 污 染 防 治 领 域 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 实 施 意 见 财 建 201590号 24 关 于 在 公 共 服 务 领 域 推 广 政 府 和 社 会 资

6、 本 合 作 模 式 的 指 导 意 见 国 办 发 2015 42号25 关 于 实 施 政 府 和 社 会 资 本 合 作 项 目 以 奖 代 补 政 策 的 通 知 财 金 2015158号26 关 于 规 范 政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ PPP） 综 合 信 息 平 台 运 行 的 通 知 财 金 2015166号27 PPP物 有 所 值 评 价 指 引 （ 试 行 ） 财 金 2015167号2、 融 资 现 实 需 求 ， 拓 宽 融 资 渠 道环 保 投 资 总 量 呈 持 续 递 增 趋 势 ,“ 十 五 ”以 来 增 速 较 快 ， 但 与 需 求 相 比 尚

7、有 差 距 财 政 资 金 难 以 保 障 持 续 ， 政 府 投 资 缺 口 较 大大 量 社 会 资 本 难 以 与 环 境 保 护 需 求 融 合 ， 多 元 化 的 投 融 资 格 局 尚 未 形 成 由 政 府 提 供 向 社 会 提 供 转 变 政 府 角 色 的 转 变 ： 实 施 者 向 监 督 者 、 合 作 者 转 变3、推进政府职能的转变让专业的人做专业的事充分利用社会资本的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效率财政部金融五处处长阚晓西 以 效 付 费 机 制 建 立 ， 强 化 环 境 效 果 增 强 社 会 资 本 污 染 治 理 的 持 续 动 力

8、同 等 环 境 效 果 下 的 投 资 效 率 提 升4、管理方式的转变，提升环境效益（二）环境PPP推进的重点领域l公 共 产 品 与 服 务 领 域 （ 电 厂 烟 气 脱 硫 ）l长 期 合 同 关 系 （ BT）l社 会 资 本 参 与l风 险 合 理 分 配 （ 风 险 可 分 担 ）财 政 部 环 境 保 护 部 关 于 推 进 水 污 染 防治 领 域 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 实 施 意 见财 建 201590号l 逐 步 将 水 污 染 防 治 领 域 全 面 向 社 会 资 本 开 放 ， 推 广 运 用 PPP模 式 ， 以 饮 用 水 水 源地 环 境 综

9、 合 整 治 、 湖 泊 水 体 保 育 、 河 流 环 境 生 态 修 复 与 综 合 整 治 、 湖 滨 河 滨 缓冲 带 建 设 、 湿 地 建 设 、 水 源 涵 养 林 建 设 、 地 下 水 环 境 修 复 、 污 染 场 地 修 复 、 城市 黑 臭 水 体 治 理 、 重 点 河 口 海 湾 环 境 综 合 整 治 、 入 海 排 污 口 清 理 整 治 、 畜 禽 养殖 污 染 防 治 、 农 业 面 源 污 染 治 理 、 农 村 环 境 综 合 整 治 、 工 业 园 区 污 染 集 中 治 理（ 含 工 业 废 水 毒 性 减 排 ） 、 城 镇 污 水 处 理 （ 含

10、 再 生 水 利 用 、 污 泥 处 置 ） 及 管 网建 设 、 城 镇 生 活 垃 圾 收 运 及 处 置 、 环 境 监 测 与 突 发 环 境 事 件 应 急 处 置 等 为 重 点 。鼓 励 对 项 目 有 效 整 合 ， 打 包 实 施 PPP模 式 ， 提 升 整 体 收 益 能 力 ， 扩 展 外 部 效 益 。（三）环境PPP推进要求与相关政策财 政 部 环 境 保 护 部 关 于 推 进 水 污 染 防 治 领域 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 实 施 意 见 纳 入 国 家 重 点 支 持 江 河 湖 泊 动 态 名 录 或 水 污 染 防 治 专 项 资金 等

11、相 关 资 金 支 持 的 地 区 ， 率 先 推 进 PPP模 式 。 纳 入 国 家 一 般 引 导 江 河 湖 泊 动 态 目 录 的 江 河 湖 泊 ， 按 照 逐步 推 进 、 务 求 实 效 思 路 ， 积 极 推 广 运 用 PPP模 式 。财 建 201590号财 政 部 环 境 保 护 部 关 于 推 进 水 污 染 防 治 领域 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 实 施 意 见 财 政 部 、 环 境 保 护 部 每 半 年 在 全 国 范 围 内 组 织 一 次 水 污 染 防 治 领 域PPP项 目 评 选 工 作 ， 从 中 选 择 部 分 优 质 项 目 予

12、以 推 介 。 -财 政 部 PPP中 心 网 站 上 向 社 会 资 本 、 金 融 机 构 推 介 -向 财 政 部 PPP示 范 项 目 推 介 -向 PPP融 资 支 持 基 金 推 介财 建 201590号财 政 部 环 境 保 护 部 关 于 印 发 水 污 染防 治 专 项 资 金 管 理 办 法 的 通 知 第 八 条 地 方 财 政 及 环 境 保 护 部 门 要 按 规 定 管 理 和 使 用 中央 拨 付 的 专 项 资 金 ， 组 织 实 施 相 关 工 作 ， 落 实 工 作 任 务 ，对 采 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ PPP） 模 式 的 项 目

13、予 以 倾 斜支 持 。 财 建 2015226号项 目 库 申 报 、 入 库 项 目 评 审按 规 定 采 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ PPP） 模 式 的 项 目 情 况 （ 5分 ） ： 采用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ PPP） 模 式 ， 已 编 制 水 污 染 防 治 PPP规 划水 污 染 防 治 项 目 储 备 库 审 查 要 点关 于 在 公 共 服 务 领 域 深 入 推 进 政 府 和 社会 资 本 合 作 工 作 的 通 知 进 一 步 加 大 PPP模 式 推 广 应 用 力 度 。 在 中 央 财 政 给 予 支 持 的 公 共 服 务

14、 领 域 ， 可 根 据 行 业特 点 和 成 熟 度 ， 探 索 开 展 两 个 “ 强 制 ” 试 点 。 在 垃 圾 处 理 、 污 水 处 理 等 公 共 服 务 领域 ， 项 目 一 般 有 现 金 流 ， 市 场 化 程 度 较 高 ， PPP模 式 运 用 较 为 广 泛 ， 操 作 相 对 成 熟 ， 各地 新 建 项 目 要 “ 强 制 ” 应 用 PPP模 式 ， 中 央 财 政 将 逐 步 减 少 并 取 消 专 项 建 设 资 金 补 助 。在 其 他 中 央 财 政 给 予 支 持 的 公 共 服 务 领 域 ， 对 于 有 现 金 流 、 具 备 运 营 条 件 的

15、 项 目 ， 要“ 强 制 ” 实 施 PPP模 式 识 别 论 证 ， 鼓 励 尝 试 运 用 PPP模 式 ， 注 重 项 目 运 营 ， 提 高 公 共 服务 质 量 。 财 金 201690号 2017-6-27（一）依效付费机制建立的必要性相 关 要 求l 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知 （ 财 金 201476号 ） ： 对 项 目 的 绩效 目 标 实 现 程 度 、 运 营 管 理 、 资 金 使 用 、 公 共 服 务 质 量 、 公 众 满 意 度 等 进 行 绩 效 评 价 。 要根 据 评 价 结 果 ，

16、依 据 合 同 约 定 对 价 格 或 补 贴 等 进 行 调 整 。l 关 于 政 府 和 社 会 资 本 合 作 示 范 项 目 实 施 有 关 问 题 的 通 知 （ 财 金 2014112号 ） ： 定 期 组 织 绩效 评 价 ， 评 价 结 果 应 作 为 定 价 调 价 的 重 要 依 据 ， 保 证 公 共 利 益 最 大 化 。l 关 于 推 进 水 污 染 防 治 领 域 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 实 施 意 见 （ 财 建 201590号 ） ： 建 立 政 府 、服 务 使 用 者 共 同 参 与 的 综 合 性 评 价 体 系 ， 推 广 第 三 方 绩

17、 效 评 价 ， 形 成 评 价 结 果 应 用 机 制 和项 目 后 评 价 机 制 。l 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 (发 改 投 资 20142724号 ) 鼓 励推 进 开 展 项 目 绩 效 评 价 ， 对 公 共 产 品 和 服 务 的 数 量 、 质 量 以 及 资 金 使 用 效 率 等 方 面 进 行 综合 评 价 ， 并 作 为 价 费 标 准 、 财 政 补 贴 以 及 合 作 期 限 等 调 整 的 参 考 依 据 。环 境 PPP项 目 依 效 付 费 机 制 意 义l 改 善 环 境 质 量 是

18、 环 境 保 护 工 作 的 根 本l 适 应 环 境 管 理 战 略 转 型 的 需 要 ： 以 环 境 质 量 改 善 为 核 心l 提 高 投 资 效 益 ， 真 正 实 现 买 工 程 向 买 效 果 转 变 ： 注 重 环 境 效 果l 促 进 环 保 领 域 的 市 场 化 、 专 业 化 水 平 ， 倒 逼 企 业 提 升 技 术 水 平l 激 励 社 会 资 本 治 理 的 持 续 的 动 力存 在 问 题l 项 目 管 理 中 发 现 ， 环 保 PPP项 目 在 申 报 、 设 计 和 实 施 阶 段 ，存 在 注 重 程 序 规 范 化 、 轻 视 环 境 治 理 效 果

19、 的 问 题 ， 改 善 环境 质 量 尚 未 成 为 推 行 PPP模 式 的 核 心 目 标 。1.在 项 目 申 报 阶 段 ， 地 方 偏 重 于 争 取 政 策和 资 金 支 持 。 片 面 发 挥 其 融 资 功 能 ， 未 将环 境 效 益 作 为 推 进 PPP模 式 的 根 本 出 发 点 4.在 项 目 实 施 阶 段 ， 缺 少 环 境 服 务 价格 与 治 理 效 果 有 效 挂 钩 机 制 。 政 府 付费 一 般 分 为 可 用 性 付 费 和 运 营 绩 效 付费 两 部 分 ， 且 通 常 情 况 下 项 目 运 营 绩效 付 费 占 比 较 小 。 大 多 数

20、 项 目 与 治 理效 果 挂 钩 的 仅 为 运 营 绩 效 付 费 部 分 ，对 社 会 资 本 制 约 较 小 。 2.在 项 目 设 计 阶 段 ， 对 环 境 治 理 的 专业 要 求 体 现 不 够 。 忽 视 环 保 专 业 技 术与 考 核 要 求 ， 对 项 目 实 施 后 的 环 境 效果 与 环 境 质 量 改 善 缺 乏 系 统 考 虑 ， 导致 在 项 目 实 施 中 难 以 对 社 会 资 本 进 行有 效 考 核 和 约 束3.在 采 购 阶 段 ， 过 于 看 重 报 价 ， 对 于 项 目实 施 后 的 环 境 效 果 亦 关 注 不 够 。 绝 大 多 数项

21、 目 在 采 购 评 标 环 节 ， 对 报 价 分 值 设 置 较高 ， 由 于 后 期 缺 乏 绩 效 考 核 要 求 ， 造 成 对社 会 资 本 的 专 业 技 术 门 槛 限 制 较 低 ， 后 期服 务 效 果 也 将 难 以 保 障具 体 表 现（二）依效付费机制建立1.依 效 付 费 机 制 思 路 与 框 架 依效付费机制构成与建立过程 监 测 与 报 告 系 统 绩 效 评 价 系 统依 效 付 费 标 准绩 效 指 标绩 效 目 标绩 效 评 价 方 法 监 测 内 容 、 方 法 与频 率报 告 内 容 与 报 告 频率2.绩 效 指 标 ： 设 计 原 则 简 洁 性

22、 。 绩 效 指 标 数 量 应 尽 可 能 的 少 ， 只 包 括 绩 效 考 核 所 必 需 的 指 标 ， 突 出 重 点， 避 免 过 多 的 绩 效 指 标 增 加 绩 效 考 核 成 本 和 不 确 定 性 。 可 获 得 性 。 绩 效 指 标 所 需 数 据 因 根 据 实 际 情 况 利 用 现 有 设 备 测 量 或 其 他 数 据 生 成产 生 ， 避 免 需 要 使 用 复 杂 、 昂 贵 的 设 备 。 可 审 核 。 绩 效 指 标 应 具 有 可 审 核 性 ， 政 府 能 够 对 绩 效 报 告 中 的 数 据 进 行 审 核 。 以 定 量 指 标 为 主 。

23、 绩 效 指 标 应 以 定 量 指 标 为 主 、 定 性 指 标 为 辅 ， 定 量 指 标 的 测 度相 对 客 观 公 正 ， 能 够 避 免 人 为 主 观 因 素 干 扰 。 要 适 当 提 高 定 量 指 标 的 权 重 。绩 效 指 标 的 选 取 （ 1） 水 环 境 质 量 改 善 类 指 标 水 质 类 别 指 标 ， 结 合 水 体 的 水 环 境 功 能 定 位 与 水 质 控 制 单 元 类 型 ， 根 据 地 表水 环 境 质 量 标 准 （ GB3838-2002） 确 定 的 评 价 指 标 与 水 质 类 别 ， 建 立 水 质 综 合评 价 指 标 ， 明

24、 确 水 质 改 善 的 水 质 类 别 ； 污 染 物 指 标 ， 根 据 黑 臭 水 体 水 质 现 状 及 主 要 超 标 因 子 ， 在 确 定 水 质 类 别 基 础 上， 进 一 步 提 出 具 体 污 染 指 标 的 浓 度 改 善 要 求 。 比 如 ， 对 于 黑 臭 水 体 治 理 项 目 ，通 常 近 期 的 目 标 是 改 善 水 体 黑 臭 现 状 ， 根 据 城 市 黑 臭 水 体 治 理 工 作 指 南 ，可 以 选 择 溶 解 氧 、 氨 氮 、 氧 化 还 原 电 位 、 透 明 度 等 指 标 作 为 绩 效 指 标 。（ 2） 公 众 满 意 度 指 标

25、城 市 黑 臭 水 体 整 治 工 作 指 南 提 出 “ 至 少 90%的 老 百 姓 满 意 才 能 认 定 达 到 整 治 目 标 ” 。（ 3） 工 程 运 行 效 果 类 指 标 控 源 截 污 、 垃 圾 清 理 、 清 淤 疏 浚 、 生 态 修 复 等 治 理 工 程 运 行 效 果 直 接 影 响 到 水 环 境 质 量 改善 效 果 ； 工 程 运 行 效 果 类 指 标 包 括 工 程 服 务 的 数 量 与 质 量 、 项 目 效 益 等 ， 具 体 指 标 应 根 据工 程 类 型 和 项 目 特 点 分 别 设 立 。（ 4） 长 效 机 制 建 设 类 指 标 绩 效 考 核 应 注 重 社 会 资 金 项 目 运 营 长 效 机 制 的 建 设 情 况 。 长 效 机 制 建 设 指 标 包 括 建 立 完 善的 责 任 体 系 、 运 行 管 理 资 金 保 障 、 人 员 组 织 管 理 、 运 行 管 理 等 管 理 制 度 。