1、免费为民第 1 页 共 15 页【行政组织理论】 第一章 绪论一、行政组织：1、广义：各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。2、狭义：国家的行政机关，是社会组中中最大的组织。 （本书研究的是狭义）二、行政组织的要素：1、物质要素：人员（主体、核心） ；经费（不可缺少） ；物资设备（物质基础）2、精神要素：目标（灵魂） ；权责机构（形成部门体系） ；人际关系三、行政组织的性质：1、一般性质：静态的组织结构；动态的组织过程；生态的组织环境；心态的组织意识2、特殊性质：阶级性；社会性；权威性；法治性；系统性；主动性（现代组织仅有）四、行政组织与其他社会组织的区别：1、管理对象不同；2、为
2、社会所提供的服务内容不同；3、活动的依据不同；4、活动的目的不同五、行政组织在行政管理中的作用：1、行政组织是行政管理的主体；2 行政组织是行政人员发挥作用的物质基础；六、行政组织的功能：1、含义：在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。2、内容：政治功能（核心问题：巩固国家政权） ；经济功能（最主要、最基本的功能） ；文化功能；社会功能（提供社会保障；促进公正的收入分配；控制人口增长；环境保护） 。3、特点：广泛性和有限性、稳定性和变异性七、本书的研究内容:1、行政组织的综合性总体研究（一般原理的阐述；研究行政组织的历史发展和理论发展）2、行政组织的静态研究（目标、结构、体制）3、行
3、政组织的生态和心态研究（外部环境；内部条件）4、行政组织的动态研究（研究行政组织的建立于管理；研究行政组织的变革）八、本学科性质：阶级性、社会性九、行政组织理论与相关学科的关系1、行政组织理论的专业基础理论是政治学2、行政组织理论是管理学的分支学科3、行政组织理论是行政管理学的分支学科4、行政组织理论与心理学有相互渗透的关系十、行政组织理论的研究方法：1、阶级分析的方法2、系统分析的方法3、理论联系实际的方法4、静态与动态相结合的方法5、纵向与横向相结合的方法十一、行政组织理论的研究意义： 1、为了建立具有中国特色的行政组织理论体系2、实现行政组织科学化、民主化、法治化、现代化的需要，是社会健
4、康发展的需要3、是我国当前行政组织改革的需要，为行政组织改革的实践提供理论上的指导4、是优化行政工作人员的素质、提供其管理水平和工作能力的需要第二章 行政组织的演变一、奴隶制时期外国行政组织的特点：1、职能简单且未明确分化 2、初步的原始分工免费为民第 2 页 共 15 页3、中央与地方关系相对简单4、行政工作未职业化PS:该时期各国的行政组织情况：1、古埃及：高度混合；最高统治者：法老2、古希腊雅典：五百人会议（常设机构）公民大会（最高权力机关）特点：具有原始的民主行政特征；强调依法行政；行政官员非专业化、非职业化、无报酬；行政职能简单3、古罗马：执政官（共和国时期，最高官职，拥有最高军事权
5、和行政权）保民官、检察官、营造官二、封建时期的外国行政组织的特点：1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约2、宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织3、地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展4、王权与教权关系密切，既斗争又合作PS：该时期各国的行政组织情况：1、英国：议会和内阁的始发地；“盎格鲁撒克逊”时代形成了比较固定的行政组织形式枢密院的产生；贤人会议：全国最高法庭；“地方自治之乡在英国”2、法国：君主制度演变的三阶段：地方分封的封建君主制；等级君主制；中央集权的专制君主制监察官的设置，是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志三、资本主义时期的外国行政组织的特点：（资本主义时期的国
6、家行政组织才是现代意义上的行政组织）1、日趋独立，职能扩大，数量增加2、职能由以政治职能为主转变成以经济和社会职能为主3、行政权力越来越大4、中央与地方行政组织关系多样PS：该时期各国的行政组织情况：1、英国内阁、地方行政组织的职能：内阁：行政职能；决策职能；立法职能；监督职能地方行政组织：管理交通道理；维护公共秩序和治安；搞好环境卫生；制定和实施城乡规划；发展公共事业；提供福利服务2、美国的独立行政机构（三权分立的典型国家）特点：专业型强；独立性；混合权力；办事效率高联邦政府与州政府的关系：分权，不存在直接的领导和从属关系市行政组织形式：市长一市议会制；市经理制；委员会制；大都会区制联邦行政
7、机构由：总统直属机构、内阁和行政部、独立行政机构 （部 是最重要的行政机关）3、法国：（高度中央集权）行政二头制：总统与政府总理都享有最高行政权。四、中国古代的行政组织特点：1、强化中央集权2、前后因袭、循序渐进3、结构严谨、分工精细、层级节制、集中统一4、具有强烈的宗法色彩PS：该时期中国的行政组织情况：1、夏商周：“亲贵合一“的组织原则免费为民第 3 页 共 15 页夏：王位世袭制；商：职能设官定制；周：三司2、秦汉：专制主义中央集权的行政管理体制；三公九卿制；“百官之长”指丞相3、隋唐：三省六部制4、宋元明清：明初：结束了丞相制度和三省制度五、中华民国的行政组织特点： 六、中华人民共和国
8、的行政组织特点：1、初创时期接受西方三权分立与民主思想 1、充分的人民性2、孙中山提出的五权并立思想具有历史进步意义 2、其设置与运行本着精简、统一、效能的原则3、从法律上确定了国民党一党专政的政治体制 3、中央与地方关系：民主集中制4、中央集权制与地方军阀割据并存 4、发展过程中存在弊端PS：该时期中国的行政组织情况：南京国民政府 行政院（最高行政机关）第三章 外国行政组织理论外国行政组织思想 人物 其思想或原则柏拉图理想国政治家篇社会分工是国家行政组织存在的基础无学识者不能治国治国者应以教育为“第一要务”依法行政亚里士多德政治学首次提出将议事权力、司法权力和行政权力相区别提出设置行政机构的
9、依据行政组织的职能的思想行政人员的任用原则建立行政监督机构崇尚法治马基雅维利君主论 讲话集第一个论述过国家行政组织管理原则的人。群众支持原则组织内聚力原则组织领导者必须具有超出常人的能力原则持续存在下去的原则官房学派建立统一、完整有效的行政组织制度与方法选用优秀的人才担任国家官职国家行政机构应将管辖的事务分部门来管理，简化礼仪和行政手续；加强国家及政府的权力，人民须服从行政管理卢梭社会契约论政府与公民的关系：强调政府官员是人民的仆从政府与法律的关系：强调政府行为必须以法律为依归汉密尔顿联邦党人文集扩大行政部门的权力建立强有力的行政组织早期密尔衡量行政组织工作好坏的标准：能否促进社会利益的增长界
10、定了政府的职能行政组织的分工要合理政府工作是专业性业务，要有专业性人才担任传统时期 威尔逊 明确行政组织的职能、任务和范围免费为民第 4 页 共 15 页“西方行政学”创始人改进政府机关的组织结构与工作方法行政组织应成为公众信赖的机关泰罗“科学管理之父”科学管理原理管理职能与作业职能相分离管理职能的专门化组织工作要计划化、标准化、程序化组织管理中的例外管理法约尔工业管理与一般管理组织与管理密切相关管理理论应用范围组织的层级结构组织管理的五要素14 条组织管理原则韦伯“组织理论之父”合法的权威的三类型：传统权威；超人权威；法理型权威官僚制组织的特征（是法理型权威最适宜的组织形式。 ）产生于19
11、世纪末20 世纪初古立克、厄威克 首次提出“组织理论“的学科名称组织管理的 7 项要素和 8 项原则梅奥 “社会人”理论非正式组织 组织成员的满足度巴纳德“社会系统学派”创始人组织的本质是一个协作系统组织三要素理论权威来自接受组织平衡的思想行为科学时期西蒙“决策理论学派”创始人组织的功能就是决策组织的目标是追求决策的合理性组织平衡论组织影响论组织设计论柏森斯社会系统中的组织四方面的特质：适应环境、达成目标、统一协调、形态维持组织的三层次：决策层级、管理层级、技术层级卡斯特、罗森茨韦克组织是一个开放的系统组织是一个整体系统组织的权变观念雷格斯最先运用“生态理论”三种行政组织模式：融合性；棱柱形；
12、衍射型（农业社会过度社会工业社会）外部生态环境与公共行政之间的制约关系帕金森定律彼得原理 详见课本 P74-76新公共行政学对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判公平之上，组织变革公共行政组织的四种基本运作过程现代企业家政府理论掌舵不是划桨；要妥善授权，而非事必躬亲注重引入竞争机制；注重目标使命重产出而不重投入；树立“顾客意识”免费为民第 5 页 共 15 页重收益、集资、赚钱；重事前预防，不是事后救补重分权模式和合作式组织；重视市场机制调节，并非仅靠行政指令控制彼得斯 改革理论：政府治理的四种模式休斯 改革理论：新公共管理模式的六大特征登哈特 改革理论：公共行政组织的思想第四章 中国行政组
13、织理论一、儒家1、孔子 儒家学派创始人维护严格的等级秩序；强调组织的和谐；选拔正直的人来参与管理2、孟子以人为本的行政组织思想；举贤任能的用人原则；专业化分工思想3、荀子礼法结合的行政组织思想；社会分工与组织的重要；“义”是人类社会组织的行为规范选贤任能的用人思想二、法家1、商鞅以人为本；强调组织领导的一致性2、韩非 法家思想集大成者分析了法、术、势各自的含义；法、术、势兼用来治理国家和行政组织自身；组织的分级管理与监督原则三、道家1、老子 道家学派创始人崇尚“道法自然” ，主张“无为而治” ；善下的用人思想四、墨家1、墨子提出了尚同的组织原则；主张尚贤的用人原则；强调组织中上下沟通的必要性；
14、组织中参谋、智囊人员的重要性；“节用” “非乐”的组织经济原则PS：古代行政组织值得借鉴的思想：政令统一、等级节制、专业分工、以法治国、责权统一、组织和谐与内聚力、组织经济与效率等思想。五、近现代伟人的行政组织思想1、孙中山创五权分立原则，谋求“万能政府” ；倡导地方自治，提出均权制主张；重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才2、毛泽东其思想的根源：马克思主义社会主义国家行政组织的性质：人民自己的政府、对人民代表大会负责、服从党的领导社会主义国家行政组织的职能：政治职能、社会职能社会主义国家行政组织设置与运行原则：精简、统一、效能、节约和反对主义的原则中央与地方的权力分配：调动中央与地方的积极
15、性，统一领导、分级管理的思想3、邓小平应以经济职能为中心；必须进行改革；必须克服官僚主义，提高工作效率必须加强法制建设六、现阶段中国领导人的行政组织思想：免费为民第 6 页 共 15 页1、深化行政机构改革，促进政府职能转变2、推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍3、坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会第五章 行政组织目标一、行政组织目标1、含义：指一个社会组织在一定的时间和空间范围内努力争取达到的一种未来状态。外部目标（宗旨和合法性所在）内部目标（实现外部目标的依托） （目标的二分法主要从内外目标论述的）2、核心内涵：对于组织成员的活动具有公共指向性；代表着一种未来状态；实现组织木
16、需要投入特定资源；具有评估组织及其成员绩效的工具作用。二、特征：强制性；服务性；和谐性；复杂性；动态性三、作用：导向作用；激励作用；整合作用；管理工具作用四、结构：纵向目标；横向目标；外部目标；内部目标；战略目标；战术目标五、类型：消极目标；积极目标；经济目标；文化目标；社会目标六、外部目标：维护社会公平；提高社会生产率；回应社会公众的要求；提供公共服务七、内部目标：管理资源：较私人组织最大的区别就是在于它拥有权力机构赋予的公共权力资源；根据用途的限定程度高低分为：高限定用途、低限定用途、不确定性用途绩效管理：原则：效率与公平并重；效率与民主兼顾；经济增长与社会发展同步机关管理组织发展八、制定
17、组织目标1、原则：民主参与；系统协调；定性与定量相结合；现实可行性2、方法与技术：目标分解法；目标综合法；目标滚动法；环境适应法；资源规划法3、目标管理的过程：制定、执行与协调、监督评估与反馈4、杜拉克：目标与管理结合；奥蒂奥纳：程序性活动；韦里奇：一套广泛的管理系统九、目标执行：1、前提条件：组织及其成员的自我控制能力强；组织认同感强；组织目标得到组织领导的重视；目标明确2、具体开展执行事项：目标与人力配置；目标与组织资源配置；组织协调与监管目标修正十、1、目标评估： 1、评估标准（回应性标准；数量标准；质量标准；成本标准；满意度标准） ；2、评估方法（数据分析；现场分析；自我评估；内部评估
18、；外部评估）2、目标反馈：奖惩责任人员；提供目标管理信息十一、目标管理优点：奖励作用明显；管理成本低；资源配置效率高；有利于组织发展不足：容易偏重于短期目标；设置目标存在困难；管理权变性差；容易导致管理缝隙十二、进行目标管理的注意事项：适于目标管理的组织与情势；组织的成熟度与组织成员的素质；合理组合组织目标第六章 行政组织结构一、行政组织结构含义：是行政组织各要素排列组合的方式，它是各要素的分工合作关系。 免费为民第 7 页 共 15 页要素：物质要素：人；精神要素：权责关系物质与精神要素的综合体现为：人、目标、特定的人际关系。人、目标、权责，这三者的最初结合，构成职位，职位是构成行政组织结构
19、的基本要素功能：有效的达成行政组织目标，稳定人员情绪，调动人员的积极性，保持组织的良好沟通关系，是提高微观和宏观行政效率的前提条件；有助于推动行政方式的创新。二、合理的行政组织结构1、合理的行政组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件，有助于推动行政方式的创新2、标准：任务与组织平衡；组织、人员之间按比例配置；分工明确，合作良好；适应环境，具有弹性 （良好的行政组织都以职能为中心）三、影响行政组织的因素：战略与结构；规模与结构；技术、任务与结构四、行政组织宏观纵向分工 以层级制为基础的垂直分工，垂直分工的内容是管辖地域的大小1、特点：层级越高，管辖地域的范围愈广，数量愈少层级愈低，管辖地域的
20、范围愈窄，数量愈多 2、当今世界上比较大的国家，起行政组织纵向结构一般是四级行政组织。3、影响因素：政体；国家发展战略；外部性五、行政组织微观纵向分工1、新趋势：有代表性的分工模式；强调分权、责任统一和目标导向原则六、行政组织纵向分工1、职责分配关系：高层（决策层，负责制定总目标、总方针、总政策和实施方案，本机关的人、财、物分配）中层（执行层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策）基层（基本为封闭型，纯属内部问题）2、优点：有利于分层负责、行动迅速、决策及时，调动各层级行政组织的积极性，能培养全面的行政管理人才3、缺点：易于形成地方块块分割七、行政组织横向分工1、就是行政组
21、织的部门间分工。有宏观和微观之分。宏观指一级政府内的部门分工；微观指一个部门内部的各个机构和职位的划分，形成组织的机构系列和职位系列2、必要性：适应各项社会事务管理的需要；适应行政管理专业化、技术化的需要；适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；适应行政管理程序的需要。3、分类：按行政业务性质：如国务院下设外交部、国防部、财政部按行政管理程序：如统计局是信息部门、监察部是负责监督按管理对象：如农业部、铁道部、交通部等按地区：如铁道部在各个地方的铁路局八、影响行政区划的三因素：在同一层级，按地区设置行政组织的基础是：行政区划利于各地区人民和各民族的安定团结；利于国家政权的统一和巩固；利于调动地方政
22、府的积极性，充分发挥地方政府的作用第七章 行政组织体制一、行政组织体制：实质是：权力关系的制度化、程序化。权力分配关系，是行政组织结构的灵魂和核心和运行动力二、权力分配关系制度 代表国家集权制 法国分权制 美国政权均权制免费为民第 8 页 共 15 页制约其权力分配关系的因素社会的需要；国家的结构形式首长制 美国的总统制委员会制 瑞士混合制完整制 分权制国家大部分采用分离制 中央集权制、我国采用名誉经理制市经理制 产生于美国三、行政组织类型1、按职权大小：统率机关；被统率机关2、按业务性质：业务机关；辅助机关；综合性管理机关；专门性管理机关3、按活动程序：决策机关；执行机关；咨询机关；信息机关
23、；监察机关4、按行政层级：中央行政机关；地方行政机关5、按设置时间：常设机关；临时机关6、按其特殊性：派出机关（街道办） ；分支机关；合署办公机关第八章 行政组织的外部环境一、行政组织的界线：含义：指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界。功能：抵抗外界环境的干扰，保持行政组织的独立性；过滤来自外部环境的投入和行政组织自身的产出，维持行政组织的生存和运转特点：开放性；可渗透性二、外部环境的构成：1、自然环境2、社会环境（可分为：国际社会环境、国内社会环境）三、行政组织与外部环境的互依性体现在：统一辩证的关系1、行政组织对外部环境的依
24、赖2、行政组织对外部环境的选择与塑造3、宏观环境与微观环境四、经济环境对行政组织的影响 生产力与生产关系两要素1、物质生产与人口生产的发展状况 行政组织本质是阶级概念、政治概念生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能2、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响基本的生产关系直接决定着行政组织的性质和变化具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式 （经济体制类型：自然经济、市场经济、计划经济）3、计划经济中，其行政组织的特征：直接而广泛；命令强
25、制；企业被动适应五、政治环境对行政组织的影响1、国体决定着行政组织的基本性质2、政体规定了行政组织的具体形式和地位3、政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度4、政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度5、政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态免费为民第 9 页 共 15 页6、法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位7、法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平六、文化、民主、宗教环境对行政组织的影响1、文化 即价值观念、行为模式（一般行为的期望、首脑权力、运行方式、内部人际关系、行政到的观念）2、民族民族环境：影响着政府的民族政
26、策及相应的行政组织设置；影响着行政组织的体制；制约着行政组织权力的行使；关系着行政组织的凝聚力大小3、宗教宗教环境：制约着行政组织的机构设置和职权行使；推动或妨碍着行政组织的管理活动七、其他因素对行政组织的影响1、自然地球环境制约着行政组织的发展模式、财力基础、部门设置、功能发挥地球环境决定论是机械唯物论的观点，应该是影响论而不是决定论2、国际环境国家之间的密切交往；重大国际事件的发生；国际社会中的许多共同问题；国际组织的出现；国际社会公认的行为准则和国际法对行政组织的影响八、创建良好的外部环境：1、经济环境：巩固、发展和完善社会的基本经济结构；建立、健全符合本国国情的经济体制；充分调动一切人
27、、财、物力，发展生产力，提高人民的生活水平2、政治环境：积极稳妥地推进政体制改革，实现行政组织的民主化、科学化和法治化自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现；自觉地接受共产党的领导、重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向大力推动法制建设3、国际环境：培养行政组织成员的国际意识；反对侵略、霸权主义，争取和平的国际环境坚持独立自主的外交政策；坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间关系坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流第九章 行政组织的内部条件一、物质条件1、构成：人员（主体性要素）物资设备（物质前提）图书资料（重要
28、保证）经费（财力基础）2、影响：人员决定行政组织的生存、结构与活动效率；物质设备制约行政组织的活动及效率经费是影响行政组织活动的命脉；图书资料影响行政人员的素质及工作效率二、制度条件1、分为：对外行使功能的制度；内部自我管理的制度（包括：组织制度、领导制度、人事制度、办公制度、检查监督制度、岗位责任制度）2、影响：制度使行政组织具有：相对稳定性/ 统一性；促进行政组织活动的法治化，有利于克服官僚主义和保持行政组织的廉洁；制度的健全程度影响行政组织的工作效率；制度的优劣影响行政组织的生存与发展免费为民第 10 页 共 15 页制度问题，是行政管理中最根本、最具全局性的大问题。三、人群关系1、行政
29、组织内部的人际关系：行政领导者与一般行政人员之间的关系 （是否内聚力的关键）行政领导者之间的关系（团结或分裂的关键）一般行政人员之间的关系（整个组织是否团结一致的最终反映）2、人际关系的影响：成员的素质与能力发挥；内聚力；工作效率四、群团 强调人际关系层面1、含义：指行政组织中为达到共同目标而相互依赖、互相作用的两个以上的人所组成的集合体。2、特点：具有共同目标；成员之间有特定的地位体系；成员相互依存；群团也有自身的结构与规范3、按其构成的原则和方式，分为：正式群团、非正式群团按其功能发挥情况划分：分文：有效群团、无效群团4、功能：完成行政组织的任务；满足群团成员自身需要；与其他群团建立良好关
30、系五、非正式群团的影响：积极影响：帮助行政领导全面、及时的掌握信息；增强行政组织的内聚力；弥补正式群团的不足消极影响：抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现；反对改革和创新，妨碍行政组织的自我发展和完善；破坏行政组织内部的团结与纪律六、区分“正式群团”和“非正式群团”正式群团 非正式群团有意识建立 自发建立的领导是正式委任，其成员的地位体系和其职位结构相一致领导是自然形成的，成员地位是在领导能力、资历、技能等因素的基础上自发形成的有正式的组织分工与任务分工，成员相对固定没有正式分工，自发分工的，也没有固定成员七、区分“有效群团”和“无效群团”有效群团 无效群团完成组织任务同时满足群团
31、成员自身的需要 不能完成组织任务，或只能满足成员自身的需要与其他群团保持良好、和谐的群团关系 与其他群团之间缺少必要的良好关系八、组织摩擦1、含义：指行政组织中两个以上的人或群团为了达到各自的利益而形成的彼此对立、争执与争斗的关系。2、原因：客观：组织结构和体制的不合理；角色摩擦；信息沟通渠道受阻；资源短缺；主管：目标与利益不同；价值观念的不同；性格爱好的不同3、影响：积极：提高行政决策的质量；统一群团成员的思想；促使行政组织效率的提高；保持其心理平衡，利于组织的稳定；利于组织的自我完善消极：造成对峙局面，妨碍组织的团结；免费为民第 11 页 共 15 页造成其成员心理不平衡，导致工作情绪低落
32、，妨碍行政组织效率的提高导致摩擦的双方片面地追求局部利益，妨碍行政组织整体利益和目标的实现九、创造良好的内部条件：1、物质条件：科学选人、严格培训、合理调配人员；按需适时购置，统一分配使用，及时维修和更新物资设备发展国民经济，增加行政经费 物质条件的改善程度：取决于行政经费的多寡大力节约行政开支2、制度条件：填补制度空白，使行政组织制度配套化，形成结构合理的制度网络在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运行规律的切实可行的制度3、人际关系：平等民主的原则与方法；利益共享的原则与方法；意见沟通的原则与方法；激励强化的原则与方法4、群团关系：使群团目标与组织目标保持一致；增强群团的内聚力5、处理
33、组织摩擦：订立平衡目标；增强沟通机会；设立共同而合理的竞争目标与规范；强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献第十章 行政组织的设置于自身管理一、设置的指导思想：主观性与客观性的对立统一；科学性与阶级性的对立统一；稳定性和变动性的对立统一二、西方不同时期设置的一般原则传统理论时期 行为科学时期 系统权变理论时期组织目标指挥统一层级节制与幅度适中权责相称授权专业分工以人为本人与组织平衡参与、沟通、激励正式组织与非正式组织互动系统整体开放封闭回路权变三、行政组织设置原则的作用：有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构；有助于指导和规范行政组织的日常管理；有助于改革与完善行政组织四、中国行政组织设
34、置原则：1、服务原则 （为人民服务是根本宗旨）2、职能决定原则3、统一原则 （机构设置统一、领导指挥统一、职责与职权统一）4、系统原则 （保持整体平衡、坚持平衡、坚持开放、管理封闭回路）5、效能原则 （机构设置与人员编制要精简、层级与幅度要适中、进行专业化分工、简化办事程序）6、法治原则五、行政组织的管理方法：1、内容：行政组织对系统内部的自身管理；行政组织对社会的管理2、确立依据：经济上；政治上；理论上（性恶论=X 理论 亦善亦恶=Z 理论）3、研究意义：是行政领导控制与管理行政组织的工具；做好其自身管理是行政组织实施社会事务管理的前提4、一般方法：规制型管理 （组织标准化；工作秩序化；管理
35、规范化）该管理模式盛行于工业社会情感型管理 （激励、沟通、参与、协调）市场型管理 （内部管理；内部人事制度；自我服务功能）六、中国行政组织自身管理的方法：1、民主集中制 免费为民第 12 页 共 15 页自身管理要民主；其自身管理在高度民族和的基础上应实行高度的集中2、重人与重制度相结合 人与制度是最主要和基本的两要素重视人（尊重人；理解人；关心人） ；重视制度3、目标管理 “德鲁克”首次提出目标管理分类：长期目标（5 年以上）中期目标（2-5 年）短期目标（2 年以下）方法：制定执行检查成果反馈注意问题第十一章 行政组织的编制管理一、行政组织编制（是行政组织的结构表现形式）1、含义：指一个行
36、政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。2、种类（社会组织的种类决定的）：行政组织编制 （最基本最重要的一类）国家权力机关、司法机关的编制中国共产党各级委员会的领导机关的编制各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制各人民团体的领导机关编制中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制特殊编制 （专项编制；单列编制；临时编制；机动编制）二、行政组织编制管理1、内容：职能管理 （1988 年，我国正式把职能管理作为编制管理的内容之一）（职能管理的原因：没有注意行政职能的调整与变革） （“三定”方针：定职能、定机构、定人员）机构管理 （职能总量和类别、规模、划分机构、级别、名称
37、等）人员管理 最大量、最经常的工作（内容：制定各级政府的编制比例和编制标准；核定各部门人员编制总额；确定人员编制结构）2、性质：（国家政权的性质决定行政编制的性质和服务方向）政治性 ；服务性； 系统性3、意义：利于勤政、廉政和提高行政效率；利于节省财政开支；利于整个行政管理组织管理的法治化三、行政组织编制设计1、原则：职能决定原则；职位设置原则；协调平衡原则；动态调整原则；经济原则；依法管理原则2、总体设计依据：职能种类；人口数量、质量与人口密度；地域面积及地势地貌（决定各级政府编制数量的因素）经济发展水平；行政区划3、单元设计依据：部门设计依据：实际业务需要；种类与工作量大小相结合；上下级业
38、务对口，但机构不一定对口；不同性质核定编制内部设计依据：以最少的职位完成最大的工作量；员额的结构合理相同业务尽量交由一个具体单位或个人完成四、行政组织编制1、设计程序：发现问题，确定目标；拟制方案，分析选优；试行实施，反馈调整；依法呈报，核定实施2、审批程序：权限及程序；要求3、管理方法：管理工作：标准化、程序化、制度化管理手段：法律手段、经济手段、行政手段4、现代管理：借鉴方法：纵向比较；横向比较免费为民第 13 页 共 15 页第十二章 行政组织变革的一般规律一、变革原因：1、外部原因：社会形态的变迁引发 （雷格斯行政生态学 ，农业社会过度社会工业社会）社会形态 决定 规模和独立性；社会形
39、态的变迁 决定 发展和变化经济类型的转换、经济体制的转轨导致 （经济职能的增加，是变革的根本动因）政治制度的更迭 （其表现：质变量变）（政治的质变，是制度性质的根本性变化，为谁服务的问题；量变：只是具体政治制度的变动）社会发展程度促进或制约 国际环境的重大变化影响2、内部原因：目标的选择与修正；规模的过度膨胀（帕金森现象） ；人员的变化3、行政组织变革的原因：主要来自社会环境的变化，其次则是行政组织自身的膨胀和老化。二、变革征兆：1、职能膨胀引起与其他社会组织职能的冲突2、与国家政治系统中其他组织的职责关系不顺3、部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难4、上下级间的纵向信息沟通困难，指挥不灵5
40、、内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活力，空气沉闷6、与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其行政职能三、变革四内容：目标 组织目标是组织的基本要素1、目标变革的重要性：定位作用；定向作用2、基本目标：提高行政组织对外在环境的适应力、改造力；加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地开展工作稳定性是变个性的基础职能1、职能作用领域的变革 （由政治职能为重心，逐步以经济、社会、科技文化职能为重心转移）2、职能作用性质的变革 （早期政府是保卫性质、统治性质，转变为管理性和服务性职能）3、职能分化程度的变革 （传统时期的政府，立法组织、司法组织职能机构都是混合的，现代政府其分权明显法
41、治化）4、职能行使方式的变革5、职能作用深度与广度的变革结构1、横向部门：行政管理的过程看：由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门平衡行政管理的社会功能看：关键看适应社会需要，不断调整行政组织的职能范围2、纵向层级：多数国家采用三级制；大国采用四级制权力1、横向分权 （过去单纯的直线型权力关系转向直线关系与参谋关系相交织的状态）2、纵向分权 （科学纵向分权，是领导成功的关键）3、向社会组织还权4、领导者向普通成员分权5、社会的宏观控制从分权走向集权四、变革中动力与阻力1、动力：为满足统治阶级完成国家行政管理的职能需要；（最直接、最
42、深层的动力）社会经济的发展和生产方式的更替组织成员为自身的全面发展免费为民第 14 页 共 15 页社会的需要和人民群众的要求所推动新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织变革提供了理论基础和指导思想（廉价政府、 “3E”管理理念效率、效果、效益）2、阻力：最大的阻力来自其自身“经济人”特征资历较高者，年长者的阻力人际关系的阻力对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应而产生的阻力对陌生事物的疑虑、对变革后果不了解而产生的阻力3、克服阻力方法：克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆论声势，并有针对性地克服
43、心理障碍发动群众民主参与变革尽量减少损失和代价，从而减少阻力，变消极因素为积极因素建立专门研究行政组织变革的高层次议事机构4、变革的趋势：组织结构的扁平化；组织形态的网络化；组织边界的柔性化；组织形式的多元化；组织规模的小型化第十三章 当代中外行政组织的改革实践一、美国行政组织改革1、背景：二战后到 20 世纪 70 年代，美国政府职能的扩张引起公众的不满美国政府规制过多过滥，抑制了组织及其工作人员的积极性和创造性信息技术的发展为行政组织的变革创造了有利条件国际环境的变化也促使美国行政组织出现了一些变化2、内容：政府职能市场化 （内容：公共服务民营化；政府业务合同化）重点放松规制 放权与分权并
44、行精简结构3、其改革特点简述：以放松规制为突出特点二、英国行政组织改革1、背景：撒切尔夫人的“竞争性”改革 （借助私营部门的管理方法来改革政府公共部门）布莱尔的“合作型政府”改革 （第三条道路）2、内容：重新界定和优化行政组织职能，将部门职能市场化以加强中央宏观调控权为宗旨，调整中央与地方行政组织之间的关系以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制重视信息技术对行政改革的支持改革人事制度增强政府的回应性，优化公共服务3、其改革特点简述：英国是推行市场化行政改革最早的国家，注重学习、循序渐进三、日本的行政组织改革1、背景：发端于明治维新时期过度的规制抑制了民间的创造和活力；经济增长速度减慢，出现持
45、续的财政困难和赤字中央政府对地方政府干预较大，限制了其自治的健康发展国际环境的变化社会弊端日渐增多免费为民第 15 页 共 15 页2、内容：放松国家规制，调整官民关系，缩减政府职能及机构推动地方分权，重新调整中央与地方的关系建立防止行政机构膨胀的机制建立公务员制度，纠正条条行政的弊端3、其改革特点简述：其行政机构不但没增加，反而比十年前减少。加一减一的原则过程的民主参与和公开透明；注重依法改革；根据形势的发展，积极主动的进行行政改革四、中国的行政组织改革1、背景：社会主义市场经济体制的建立民主化政治体制的改革提供了空间传统的体制导致行政效率底下，引起公众不满，为改革提供动力国外行政改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴知识经济时代的到来，带来机遇和挑战2、内容：理顺行政组织与其他组织的职能关系；理顺型组织内部的职能关系其职能的转变机构的改革3、经验：坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，转变政府职能为机构改革关键坚持精简统一效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务坚持渐进的、稳妥的改革方针，坚持统一领导，分级负责，分步实施，实际出发，因地制宜坚持机构与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善分配人员，优化干部队伍结构。
