1、第七章 行政执行、方法与效率,学习目标1.了解行政执行、行政方法、行政效率的概念2.理解行政执行研究途径3.理解四种基本的行政方法4.理解行政效率的类型5.了解政府绩效评估的意义及实践困难,主要内容,第一节 行政执行第二节 行政方法第三节 行政效率,第一节 行政执行,一、行政执行的涵义及特点二、行政执行的研究途径,一、行政执行的涵义及特点,1.涵义：行政执行（Administrative Implementation），特指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策诸活动的总称。其中对政策的执行也称为政策执行，行政执行的概念包含了政策执行
2、的概念。行政执行概念的缘起，可从学科发展史和行政实践两个方面分析：学科发展史方面，（1）行政学古典时期，信奉政治与行政二分法，形成了“政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行”这一理念。以至于政策制定与实际执行结果之间的差异没有进入传统公共行政学者视野。,（2）行政学的修正时期，行为主义的研究方法反对传统公共行政的规范理论，主张价值中立，转而研究实际的行政行为，将注意力集中在个人心理、组织行为和决策过程的研究。其中，以西蒙为代表的决策学派，揭示了传统公共行政理论原则之间的内在矛盾，提出“有限理性”的观点，动摇了传统公共行政所信奉的“政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行”的理念。但西蒙同
3、时认为“管理即决策”，将管理和决策等同，忽略了决策和执行之间存在差异这一客观事实。,（3）1952年西蒙和德怀特.沃尔多就“行政取向的行政学，还是价值取向的行政学”发生了一场著名的辩论。西蒙主张建立一种价值中立的行政学，而沃尔多则倡导公共行政当中的政治、规范和价值的主导地位。这场辩论之后，行政学进入了长达60年的范式分离、范式竞争、范式危机阶段。行政学研究出现了行为主义研究方法主导，借鉴其他学科研究方法的多元化特征。进入20世纪70年代，传统公共行政学、西门决策学派、新公共行政、公共政策学派、公共选择学派发展并存。其中，公共政策学派意识到公共政策制定与政策执行之间的差异，并将行政执行研究发展成
4、一个重要的研究领域。,在行政实践领域，从20世纪30年代开始，以罗斯福“新政”为标志，美国开始推行国家干预主义，直至20世纪80年代里根当选美国总统之前，公共投资、政府管制和福利国家构成了政府管理的基本特征。其间，美国历届政府陆续制定了许多政府规划项目，按照古典执行模型（政策一经制定便能得到很好的执行），这些目的正当、公共财政投入巨大的工程理应达到预期的目的，但是结果却多事与愿违。从70年代开始，一批学者通过对约翰逊政府的“城区新镇”项目、“伟大社会”项目、“初等和中等教育规划”等多项政府项目的系统研究，逐渐拓展了“政策执行”研究领域。,2.特点（1）行政执行以国家行政机关作为主要的主体长期以
5、来，国家行政机关一直被认为是行政执行的唯一主体。特别是凯恩斯国家干预主义学说和苏联计划经济体制的崛起，导致30年代到70年代国家和政府的作用不断扩大，行政国家成为一种历史现象。国家的意志、法律、法规和公共政策的贯彻落实以及公共产品的提供主要是通过国家行政机关来实现的。70年代末，随着政府改革运动的兴起，“国家行政机关是行政执行的唯一主体”理念被打破。行政机关扮演掌舵者角色，利用市场竞争机制，使企业和社会组织直接参与到公共政策的落实和公共产品的提供，形成行政执行的多元主体格局。行政执行的主体扩大到企业、第三部门、社会团体、社区等。它们与行政机关之间是掌舵与划桨关系，是公共产品的安排者和提供者之间
6、的关系。,（2）行政执行是目的性和手段多样性的统一行政执行是一项活动，目的在于贯彻和落实业已形成的国家意志、国家目标、法律、法规和公共政策。 但是，实现上述目标的手段可以是多样的。包括， 行政执行价值的多样性。行政执行是多种价值冲突和妥协的过程，如民主、公正、权利保护、效率等价值。 行政执行方式的多样性。执行主体多元化、执行客体的复杂性、价值多样性导致执行方式的多样性。一项任务既可以由通过行政机关直接执行，也可以通过委托、合同外包等方式让社会组织执行；既可以通过政府单一主体提供，也可以通过市场竞争方式提供。 行政执行结果的多样性。作为决策和评估的中间环节，相同目标会通过不同的执行，得到不同的执
7、行结果。,（3）行政执行具有直接现实性 与行政决策不同，行政执行具有直接现实性的特点。公共政策、法律和国家意志都是一种精神性的、抽象的存在，需要通过行政执行将其付诸于现实。（4）行政执行具有灵活性和经常性 政策目标的模糊性、执行过程中众多利益的协调导致政策执行过程中具有灵活性和经常性。（行政自由裁量权）（5）行政执行具有相对独立性 一项行政执行任务一旦启动，行政机关就可以在原有组织架构的基础上，调用资源，利用、变革、创新现有行政组织，设计合理的行政流程，形成相对独立的执行领导小组，通过合力保证执行的高效快捷。,二、行政执行的研究途径,三大研究途径：自上而下的研究途径、自下而上的研究途径、整合两
8、者的综合研究途径。1.自上而下研究途径时间：20世纪70年代初期到70年代末代表人物：阿伦.瓦尔达夫斯基、托马斯.史密斯、卡尔.范霍恩主要观点: （1）从中央政策制定者的角度看待政策执行问题。“自上而下的政策制定意味着：决定的重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出的；因此，最重要的决策是由政府机构的最高人物做出的，而处于科层等级中级层次的人们，只有执行决策罢了”。（2）政策执行开始于政策制定终止的地方，是将政策付诸行动的过程。,（2）自下而上的研究途径 时间：20世纪70年代末 代表人物：迈克尔.李普斯基、理查德.埃尔默 主要观点： 迈克尔.李普斯基的街头官僚理论是自下而上执行研究的典型代表，
9、其核心思想在于：街头官僚在政策执行中的作用，并不像自上而下研究途径认为的那样，消极地、被动地执行上级的政策；恰恰相反，街头官僚拥有很大的自主性和自由裁量的余地。政策目标能否实现与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关。 特点：（1）重视基层官员的作用。（2）行政执行活动是多个组织或个人（包括公众、社会组织、行政机关）之间互动的过程。（3）从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点。,3.综合研究途径时间：20世纪80年代中后期以来代表人物：保罗.萨巴蒂尔（政策变迁与学习模型）、文森特.奥斯特罗姆（制度分析途径）、政策网络理论、治理理论主要观点：
10、 （1）对前两种研究途径的研究成果达成了共识，肯定其取得成果的同时认识到两者的局限。 （2）对前两种研究途径的超越和分析工具的丰富化。如政府间关系研究、制度分析、治理理论、政策网络、统计和计量方法广泛的运用到执行研究当中。 （3）运用混合方法，建立一个整合模式来研究复杂的、多层次、多变量的执行问题，特别是府际关系。,第二节 行政方法,一、行政方法概述二、行政基本方法,一、行政方法概述,1.行政方法的内涵行政方法，也叫行政管理方法，是指国家行政机关和国家公务员在行政管理过程中为履行行政职能、开展行政工作、完成行政任务、实现行政绩效，而采用的各种管理手段、措施、办法、工具、技术、路径的总和。 行政
11、方法包括四个方面的内容： （1）行政基本方法，即行政手段、法律手段、经济手段、纪律手段、思想政治工作手段。 （2）行政程序，即整个行政管理过程中各个阶段环节所采取的一系列步骤。 （3）行政计划，即行政组织对未来行政行为的方案。 （4）行政技术，即行政方法中运用自然科学与工程科学方面的技术并逐步实现量化的方法。,2.从传统行政方法走向现代行政方法传统行政方法是在威尔逊韦伯范式影响下形成的遵循层级节制、程序至上、专业主义、相对封闭、政治行政二分法等原则的行政方法。具体到中国，这些传统的行政方法包括： “开诸葛亮会”的方法，即组织专家、学者、内行进行研讨调查的方法。 “解剖麻雀”的方法，即对典型案例
12、进行全面、深入细致的分析研究方法。 “走马观花与下马绣花”方法，即全面普查与重点调查相结合的调查研究方法。 “蹲点种试验田”的方法，即深入下层有代表性的单位，总结、试行先进经验，然后加以推广的方法。,“抓两头带中间”的方法，即通过鼓励、宣传先进和鞭策、转化后进来造成“两面夹攻”的局面，以促进整体系统的全面改观。“树标兵、评先进”的方法，即通过典型示范、榜样影响来推动一般，带动全局的方法。这些传统行政方法对于推动政府行政组织履行职能、完成任务起到了重要的作用，许多方法一直到现在也具有很大的作用，但是需要革新。现代行政方法，指以现代技术工程学、运筹学、系统论、信息论、企业管理学、经济学、计算机科学
13、等现代科学为基础而形成的行政方法。与传统行政方法相比，其具有以下特点：技术性、系统性、量化性、主导性。,二、行政基本方法,行政基本方法，是指一定的行政组织和行政人员，为了履职能、完成任务、实现行政绩效，而在开展行政管理的过程中普遍采取的措施、办法或手段。主要包括：强制性行政方法（行政指令方法、法律方法、经济方法）诱导性行政方法（思想政治教育方法、行为激励方法）参与管理方法行政责任方法,1.强制性行政方法 强制性行政方法，是指以事为中心的事务至上的行政方法，按照这种方法，人处于从属地位，其作用的结果是人们不得不服从于行政目标并为之努力工作。包括行政指令方法、法律方法、经济方法。 指令方法是行政主
14、体依靠行政组织的权威，运用命令、指示、规定、条例、规章制度等措施，按照行政组织的系统性和层次性进行行政管理活动的方法。具有强制性、权威性、层次性、具体性的特点。 法律方法是通过各种法律、法规、司法解释、法令等来进行行政管理的方法。除具有指令方法相类似的强制性、权威性外，还具有规范性、稳定性。 经济方法是根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆调节各种不同利益主体之间的关系，以取得较高的经济效益与社会效益的行政方法，其内容包括：价格、工资、信贷、税收、利润、罚款以及经济合同、经济责任制等。具有间接性、关联性、有偿性等特点。,2.诱导性行政方法诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理方
15、法，它通过有效利用非强制手段，使行政人员和公众自动、自觉、自愿地去从事政府所鼓励的工作、行为和活动。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，对于行政管理来说，仅有强制性手段是不够的，还必须要把非强制性的诱导手段与其相结合使用。诱导性行政方法包括，思想政治教育方法、行为激励方法。行为激励作为行为科学方法的一种，是通过有计划地设置一定的条件和情景，激发人们的行为动机，使之产生某种特定的行为反应。是“需要动机行为目的新需要”这样一个过程。,有关激励的理论主要有：需要层次理论、双因素理论、期望理论、强化理论等。在这些理论基础上，可归纳出行为激励的不同方式：目标激励，根据人们物质和精神利益的正当需求，设置一
16、定的目标作为诱因，鼓励人们去追求、进取。奖励激励，通过奖惩来激发人们的动机，激励人们积极性的方法。奖励包括，表扬、记功、记大功、授予奖品奖金、升级、升职、通令嘉奖等；惩戒则有批评、警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用查看和开除等。竞争激励，将优胜劣汰引入行政工作，使行政活动具有某种集体强化的自觉机制。反激励，从反面进行激励，设置一种强烈的危机情景，使行为者产生一种反作用力，形成强大的压力，以取得“置于死地而后生”的效果。,3.参与管理方法参与管理方法是通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政方法，可以激励人们更好地为完成行政目标而努力。这种方法与“
17、从群众中来，到群众中去”的群众路线工作方法有相似之处。行政机关参与管理的途径主要有：团体决策、咨询制度、建议制度、来信来访制度,4.行政责任方法行政责任方法作为现代行政管理中一种综合性管理方法，其用行政体制中职权划分的机制将组织中的目标和人事中的职位有机地结合起来，从而使行政工作中的职、权、责有效地统一起来。行政责任制包括机关责任制和岗位责任制。其中，机关责任制的实质是要合理有效地解决各级政府机关上下左右之间的工作关系；岗位责任制强调行政机关中各个工作岗位自身的特殊要求，以解决各岗位之间的工作关系。,第三节 行政效率,一、行政效率的涵义二、行政效率的类型三、行政效率的测定绩效评估,一、行政效率
18、的涵义,效率最初是电学和机械学中所使用的概念，指的是产出的能量或功与投入和消耗的能量的比值或比率。后来，这一概念被引入到社会活动中，泛指社会活动中所取得的结果和所消耗的劳动量的比率，人们用它来考察社会活动的有效程度。狭义的行政效率，是指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。广义的行政效率，指行政效率不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率上，更重要的是体现在社会效益上，是数量和质量的统一，价值和功效的统一。,按照国际目前通行的“三大E模式”，政府绩效由经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness，
19、又译效能）三部分构成。三大E实际上是三种关系，涉及政府管理活动的四个方面：资源（resources）、投入（inputs）、产出（outputs）、效果（outcomes）。以环境保护为例：资源指环保主管部门获得的财政拨款，它是管理资源的最初形态；部门从事管理活动所耗费的人力、物力、办公设施和设备等是其投入；产出既包括决策活动的产出如出台法规政策、实施细则、环保计划、环境标准等，又包括执行活动的产出如建设项目的审批、违规企业处罚数目或处罚金额、清洁生产技术推广数目等；效果主要体现为环境质量的改善。所谓管理，可以说是对资源到效果的转换过程的驾驭。管理的四个方面与政府绩效三大E之间的关系可用图表示
20、。,“经济”涉及资源与投入之间的关系，可以说是资源（资金）和投入之间的转换率。经济性表现为获得特定投入时成本最低，或者说充分使用已有资源获得最大量和最佳比例的投入。“效率”涉及投入和产出之间的关系，指行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率。高效率表现为获得既定量的产出时投入最少，也可表现为投入既定时产出最大。（投入最小化、产出最大化）“效益”涉及产出与效果之间的关系，指政府部门产出达到所期望的效果或影响程度，其中包括公民或顾客的满意度。,二、行政效率的类型,行政效率依据不同的标准划分为不同的类型。1.微观效率与宏观效率微观行政效率，指特定公共组织提供相同单位的产品和服务所
21、需要的相对成本来解释，即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入的比率。宏观行政效率，用不同国家中不同制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中的制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系，政府结构和不同政府部门的职能分工等；总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的发展速度。,2.技术效率和配置效率从投入/产出的角度看，一个行政组织的效率未达100%，它即具有无效率特征。导致无效率有不同的原因，由此产生不同类型的效率。导致无效率的一个重要原因是投入的资源未得到充分利用，因而在投入为定值时，产出未达到最大可产出值。这种无效率称为技术无效率
22、。换言之，技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的利用。导致无效率的第二个原因是多种投入要素未调整到最佳比例，由此引起的无效率称为配置无效率。所以，配置效率关注的是各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。,3.静态效率和动态效率从所涉及的时间段来看，行政效率可分为静态效率和动态效率。静态效率关注的是，在特定时段能否有效利用资源进行管理和服务，即特定时段内投入和产出的比率。动态效率关注的是，不同时间段效率的变化情况，即投入和产出比在不同时间段的变动率。,三、行政效率的测定绩效评估,1.公共组织绩效评估的作用和意义（1）绩效评估与公共管理新理念传统行政模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制
23、度、过程取向的控制机制、官吏的非人格化等是其主要特征。公共管理新理念主张公共服务的市场化、社会化，强调权力非集中化，公民为本和结果导向。绩效评估为这些新理念的实施提供了有力的技术支持。其意义，一方面在公共服务机构与公众的关系上，绩效评估能提供各个公共服务机构绩效方面的信息，引导公众做出正确的选择，从而对公共机构形成压力，迫使它们提高服务质量和效率。另一方面，在公共部门内部，绩效评估和在此基础上的横向、纵向比较有助于形成一种竞争气氛，同样会起到提高服务质量和效率的效果。,（2）绩效评估在管理中的功能现代政府管理的核心问题是提高绩效。要改进绩效，首先必须了解目前的绩效水平是什么。绩效评具有计划辅助
24、、监控支持、报告、政策评价和激励等多项功能，对政府绩效的提高和改进具有重要的意义。（3）绩效评估与政府的政治合法性绩效评估有助于提高政府的政治合法性，提高政府的形象并最终形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。通过展示政府所取得的成果可以获得公众的支持和理解；展示绩效状况能推动公众对政府的监督；绩效评估能帮助提高政府的信誉。,2.公共部门的特点和绩效评估的困难（1）公共部门的垄断性公共部门最显著的特征是其产出的非市场性质，即垄断性。这种垄断性是由规模经济、公共服务的非营利性、管制等原因造成的。垄断性对组织绩效评估带来两种后果：一是服务垄断性往往伴随着对信息的垄断，使得公众难以掌握充分的信
25、息对特定组织绩效进行科学的评判；二是确定评价标准的困难。由于管理和服务的唯一性，所以即使获得了有关信息，公众也无法通过横向比较来确定部门绩效的优劣，更难以确定绩效的理想水平或评价标准。,（2）公共部门的目标多元性和目标弹性公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体的总目标。企业活动的总目标是追求利润，一切工作和具体目标都是为了实现这个总目标。公共管理则不同，追求政治、军事、经济、社会、文化等不同性质的目标且目标常常发生变化。 与目标多元性相联系的是目标弹性。弹性目标即软目标，表述抽象笼统且难以量化为硬性指标。提高人的素质和道德水平、调动人的积极性等都是典型的弹性目标。组织目标是评价组织
26、绩效的主要依据，多元化目标必然带来绩效评估的困难，目标弹性职能加剧绩效评估的困难性。,（3）公共部门产出的特征产出多为无形产品。多数公共部门的产品是服务，而非有形的物质产品。服务具有无形性、不可储藏性且只能在提供者和接受者互动过程来实现等特点。因此，对提供服务的组织进行评估要困难得多。产品具有非商品性。公共部门的产品价值及价格难以量化。（4）公共部门对绩效评估的抵制心理绩效评估是对一项政策及其实施效果的评价，对政府部门人员来说，绩效评价的高低间接反映了政策制定、执行人员的业绩水平，普遍具有抵制心理。（5）公共管理环境的特点公共服务是公共部门在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。它要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，使得标准化难以实现。,思考题,1.如何理解行政执行概念的缘起及定义？2.如何从传统行政方法向现代行政方法的转变？3.如何理解管理与政府绩效之间的关系？4.公共部门实行绩效评估的意义及面临的困难有哪些？,
