1、1山东省德州禹城市城乡教育综合发展 PPP 项目一、项目摘要表 1-1 项目基本信息表项目名称 山东省德州禹城市城乡教育综合发展 PPP 项目项目类型 新建所属行业 教育合作内容项目总投资 34378.77 万元，建筑面积 171567 平方米，建设内容包括李屯中学、辛寨中学、安仁中学等 10 所乡镇学校以及禹城一中、综合高中、齐鲁中学等 4 所城区学校的学生宿舍、食堂餐厅、教学楼、实验楼、宿舍楼以及相关配套工程。项目的建设需符合与本工程有关的国家及行业现行施工标准、施工规范以及省市相关部门发布的各项技术验收标准以及相关规定等。项目公司成立时项目在建和已完工部分资产转入项目公司，政府已支付款项
2、作为政府出资注入项目公司（不足部分以现金补足），未付款部分作为债务由项目公司承担。项目建设完工，资产交付使用后，项目公司提供资产的维修、校园内绿化养护、保洁等后勤服务和两所幼儿园的经营管理。运营维护标准包括保洁服务、垃圾收集与处理服务、绿化养护服务、设施维护服务、公众监管五方面内容，有关细则在产出说明中约定。合作期满后，项目公司将项目设施完好、完整、无偿的移交给市教育局，并不再享有幼儿园的经营权和收费权。合作期限 合作期限 16 年，其中建设期 1 年，运营期 15 年运作方式 改建-运营- 移交（Rebuild-Operate-Transfer，ROT）回报机制 可行性缺口补助实施机构 禹城
3、市教育局2采购方式 竞争性磋商中选社会资本山东省禹城市外资机械施工有限公司和禹城市鲁泰建筑有限公司联合体签约日期 2015 年 9 月 19 日项目公司设立概况公司名称：禹城市竣安教育发展有限公司设立时间：2015 年 9 月 24 日股权结构：政府方代表禹城市众益城乡建设投资有限公司持股35%；中选社会资本方山东省禹城市外资机械施工有限责任公司持股 65%。图 1-1 交易结构图二、项目实施要点（一）项目前期准备1. 项目背景根据绩效付费禹城市众益城乡建设投资有限公司授权代表政府禹城市政府 山东省禹城市外资机械施工有限责任公司授权担任实施机构代表政府签署PPP 合同禹城市教育局禹城市竣安教育
4、发展有限公司 禹城市财政局国家开发银行山东分行本项目 社会公众特许经营协议持续提供可用性出资占股 65%相关机构衔接支持还本付息绩效信息公开公众监督投资建设运营维护幼儿园使用者幼儿收费出资占股 35%3禹城市各乡镇中学建校几十年，师资力量不断增强，学生数量逐年递增，大部分中学不同程度的存在办学条件不完善、设施落后不配套、存在缺陷校舍等问题，与校舍楼房化、标准化的要求差距较大。食堂简陋、无餐厅，就餐无场所，学生住宿条件差，师生的学习生活环境比较艰苦，严重制约着禹城市农村学校的教育教学质量。近年来，德州市政府不断加大对教育基础设施建设的投入、考核力度，前三年提出农村学校楼房化建设工程。继农村中小学
5、校舍楼房化工程之后，德州市政府开始逐步推进农村薄弱学校标准化建设，省教育厅和财政部要进行校舍标准化和教育均衡化验收。在2014 年国务院出台 43 号文，取消地方融资平台融资功能后，2015年市财政仅能拿出 6000 多万元的预算用于校舍建设支出，这对全市的校舍标准化建设来说，只是车水杯薪。在以上背景下，把全市急需市级财政解决的 10 所乡镇学校、4 所城区学校共 14 所学校教学楼、宿舍楼、餐厅、实验楼等楼房及配套设施工程打包在一起，总投资 3.4 亿元，作为禹城市城乡教育综合发展 PPP 项目进行运作。项目采用 PPP 模式化解了迫在眉睫的教育建设问题。项目符合禹城市城建规划，是禹城市发展
6、教育事业，搞好教育工作的需要；是为加快适应教育事业发展需要，充分挖掘和发挥禹城市教育潜力的需要；是适应当前社会、经济、科技发展的需要；也是保证社会和谐，经济发展，人民安居乐业的需要，同时本项目教学环境的改善将进一步的提升该区域的教学质量。该项目的建设是十分必要的。2. 发起方式2015 年 6 月由禹城市教育局发起禹城市城乡教育综合发展 PPP项目。43. 组织保障完善组织机构，建立顶层推进机制。成立了以市长为组长的政府和社会资本合作（PPP）领导小组，建立 PPP 联席会议制度，创新“N+1+5+X”推进机制， “N”是指 PPP 项目的具体业务主管部门，各业务主管部门作为 PPP 项目的实
7、施单位分别成立 PPP 项目办公室，部门“一把手”任办公室主任；“1”是指财政局，牵头协调 PPP 项目推进工作，具体负责项目汇总、指导和申报；“5”是指规划、国土、环保、发改、住建等 5 个部门，负责项目建设手续办理；X 是指涉及手续办理的其他部门，如消防、气象等部门。并且分行业成立了以分管副市长牵头的 PPP 项目领导小组，财政局内部成立 PPP模式推进领导小组，设立政府和社会资本合作（PPP）项目管理中心。相关部门各司其职，密切协作，主动作为，形成了推进 PPP 模式的强大合力。4. 物有所值评价和财政承受能力论证要点（1）物有所值评价禹城市财政局会同教育局，聘请北京大岳咨询公司协助，从
8、定性和定量两方面开展物有所值评价工作。1）定性评价定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。根据项目特点，本项目定性分析共设置 7个基本指标，本项目基本指标权重之和为 80%，分别为全生命周期整合潜力 15%、风险识别与分配 15%、绩效导向 15%、潜在竞争程度15%、鼓励创新 5%、政府机构能力 5%、融资可行性 10%。根据项目5具体情况，在基本指标基础上，确定了 6 个附加指标，本项目附加指标权重之和为 20%，分别为：经验效益 3%、资源利用有效性 3%、资产利用及收益 4%、设施设备性能
9、4%、社会效益 3%、法律和政策遵守 3%。为保证评价结果的可靠性和合理性，本项目物有所值定性分析采用专家评分的方法。邀请 5 位专家参考行业经验、PPP 项目运作要求以及本项目实际情况对 7 项基本指标和 6 项附加指标进行逐一评分。其中，每项指标满分 100，要求指标评分与物有所值的可能性成正比关系，所有专家评分去掉最高分和最低分后的平均值，作为该项指标的最终评价分数。将所有指标最终评价分数进行加权统计获得物有所值定性分析最终评分结果，在 60 分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不宜采用 PPP 模式。本项目物有所值定性分析评分结果为 89 分，采用 PPP 模式在各方面
10、均不同程度的优于政府主导的传统模式，引入社会资本能很好起到提升服务质量、提高运作效率、分担政府风险、提升盈利能力，提高资本的利用效率等作用。因此，本项目通过物有所值定性评价，适合采用 PPP 模式运作。2）定量评价设定参照项目参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同，财务模型中的数据口径保持一致，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当调整。参数指标选择6资本结构：项目公司中政府占股 35%，社会资本占股 65%；资本性收益：本项目投资估算 34065.29 万元，项目到期后设施全部无偿移交给政府，不考虑资产折旧残留，即项目无资本性收益；折现率：8%；合理利润率选择：
11、本次测算以目前的金融机构中长期贷款基准利率（5.4%）为基数。鉴于项目包含不确定性因素多，为了使项目利润水平接近投资人的一般要求（行业利润水平通常在 8%左右） ，合理利润率在金融机构中长期贷款基准利率 5.4%的基础上上浮至 8%。项目周期设定：项目合作周期设定为 16 年，建设期 1 年，运营期15 年。项目风险测算：采用情景分析法测算，政府风险承担支出为 4173 万元，其中：政府自留风险承担成本为 1460.5 万元，可转移风险承担成本为 2712.5 万元。根据参照项目计算 PSC 值PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。初始 PSC
12、值=建设净成本（建设成本-资本性收益）+运营净成本（运营成本-运营收入-其他收入）建设成本：本项目投资估算 34065.29 万元，即实际建设成本为34065.29 万元。资本性收益：按照运营期结束资产全部折旧完计算，无资本性收益。运营成本：参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、7设备、人工等成本，以及管理费用、日常维护费用和运营期财务费用等，预测本项目的运营成本现值为 8949.27 万元。运营收入：项目运营收入，根据可研报告，考虑实际情况，现值为 3400.47 万元。其他收入：本项目暂时不考虑其他收入。综上所述，初始 PSC 值为 39614.09 万元。竞争性中立调整值主要包括政府
13、比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目土地主要为学校原有土地，为划拨土地，不再考虑土地费用差异，竞争性中立调整值主要为营业税及附加和所得税，现值为 4500.37 万元。项目全部风险承担成本为 4173 万元。综上所述，PSC 值=48287.45 万元。根据财政可承受能力测算方式计算 PPP 值按照相关要求：PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。本项目股权投资支出为 3576.9 万元；运营补贴为政府每年支付的可行性缺口补助，按财金201521 号文中测算方法测算每年支付的可行性缺口补助金额计算
14、，现值为 38335.27 万元；PPP 模式下，政府承担的风险支出责任为传统采购模式下自留风险承担成本。政府自留风险承担成本为 1460.55 万元；本项目政府部门负责项目用地的选址、规划、土地征用、拆迁安置等工作，相关费用计入项目总投资，政府并无额外的配套投入支出责任，配套投入支出为 0。8综上所述，PPP 值=股权投资+运营补贴+风险承担+配套投入=43372.68 万元物有所值定量分析结论通过比较，政府采用 PPP 模式下测算的 PPP 值（43372.68 万元）比采用传统采购模式下的 PSC 值（48287.45 万元）更低。因此，本项目符合物有所值（VFM）的要求，适宜采用 PP
15、P 模式进行运作。综上所述，通过物有所值定性及定量分析，本项目采用 PPP 模式运作的评价结果优于传统采购方式。因此，本项目符合物有所值（VFM）的要求，适宜采用 PPP 模式进行运作。（2）财政承受能力论证禹城市财政局会同教育局，聘请北京大岳咨询公司协助，识别、测算项目各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，开展财政承受能力论证工作。识别、测算财政支出责任财政支出责任包括四部分：股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任。本项目股权投资支出责任为政府方出资，项目公司注册资本金暂定为 10220 万元，政府方由市属投资公司出资 35%，暂按
16、 3577 万元预估。本项目采用可行性缺口补助模式，根据关于印发的通知 （财金201521 号）的补贴支出计算公式： 9项目全部建设成本为 34065.29 万元；合理利润率 8%；折现率 8%；本项目运营补贴周期为 15 年；年度运营成本预估金额为 308 万/年。当年使用者付费金额为每年幼儿园收入，即 97.2 万元。根据以上测算，各年运营补贴支出数额合计为 75455.29 万元。各年运营补贴支出数额测算结果如下：年份 运营补贴支出数额 年份 运营补贴支出数额2016 2884.357 2024 5138.42017 3096.27 2025 5530.6372018 3325.137
17、2026 5954.2532019 3572.312 2027 6411.7582020 3839.262 2028 6905.8642021 4127.568 2029 7439.4972022 4438.938 2030 8015.8222023 4775.218 合计 75455.29采用情景分析法测算，政府风险承担支出为 4173 万元，其中：政府自留风险承担成本为 1460.5 万元。风险承担支出为政府自留风险，为 1460.5 万元。政府并无额外的配套投入支出责任，即配套支出责任为 0。10根据上述分析及测算，全部支出责任为 80492.65 万元。明细如下： 单位：万元支出类别
18、股权投资 支出 运营补贴 支出 风险承担 支出 配套投入支出 费用合计合计 3576.86 75455.29 1460.50 0.00 80492.652015 3576.86 1460.50 5037.362016 2884.36 2884.362017 3096.27 3096.272018 3325.14 3325.142019 3572.31 3572.312020 3839.26 3839.262021 4127.57 4127.572022 4438.94 4438.942023 4775.22 4775.222024 5138.40 5138.402025 5530.64 553
19、0.642026 5954.25 5954.252027 6411.76 6411.762028 6905.86 6905.862029 7439.50 7439.502030 8015.82 8015.82能力评估根据禹城市 2010 年2014 年地方财政支出计算，地方财政支出年均增长率为 18%,最低为 10%。出于保守原则，按年均增长率为10%，对 20152030 年地方财政收支进行预计。本项目在 20152030 年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例为 0.69%-1.81%，在禹城市区域内已实施或拟实施的 PPP 项目除本项目外只有禹城市城乡环卫一体化项目；两个项目占一般公共
20、预算支出比例之和在 10%以内，故而通过财政承受能力论证。行业领域平衡性评估11目前禹城市暂无其他学校 PPP 项目的规划及相应财政支出，因此教育行业方面 PPP 项目不存在过于集中的问题。综上所述，本项目通过财政承受能力评估。5. 实施方案要点（1）根据项目可行性研究报告、初步实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，通过反复论证，市教育局编制了实施方案，并通过物有所值和财政承受能力验证。2015 年 7 月 14 日，实施方案通过了市政府审批。（2）交易结构项目总投资估算约 34065.29 万元，其中：工程建设其他费用534.23 万元，配套工程费约 6965.19 万元。项目资
21、本金为项目投资总额的 30%，其他资金可通过银行贷款、股东贷款、基金等方式筹集。禹城市教育局通过竞争性磋商方式选定社会资本与政府出资方众益城乡建设投资有限公司合资组建项目公司，其中，众益城投公司持有项目公司 35%股权，投资人持有项目公司 65%股权。项目在建及已完工部分资产划转到项目公司名下，政府已支付款项作为政府出资注入项目公司（不足部分以现金补足） ，未付款部分作为债务由项目公司承担。（3）合作范围政府与项目公司签订 PPP 项目合同，授权项目公司在项目期限内投资、建设、运营、维护校舍及其配套工程。合作期满后，项目公司将项目设施完好、完整、无偿的移交给市教育局，并不再享有12幼儿园的以及
22、运营维护权。项目建设内容包括李屯中学、辛寨中学、安仁中学、莒镇中学、伦镇中学、辛店中学、梁家中学、十里望中学、张庄中学、邢店小学的楼房工程、配套工程。禹城一中教学楼、综合楼，综合高中综合楼，齐鲁中学实验楼和城区新建山师附小合作学校（36 个班）教学楼及配套工程。项目的运营内容为在经营期内，项目公司提供项目设施的运营管理和后期服务，具体为：对教学楼、实验楼、食堂、学生宿舍及相关配套工程提供包括管理、维护在内的相关服务，确保各项设施的正常使用；对幼儿园的经营管理；提供保洁服务、绿化养护服务、设施维护（后勤）服务等后勤服务。（4）回报机制项目公司在项目期限内投资建设项目，并在建设完成后向市教育局提供
23、教学场所，同时提供指定的后勤服务，负责幼儿园的教学和管理工作，项目公司享有两所幼儿园的经营权和收费权，可向学生收取保育教育费。 。保育教育费不足以满足项目公司的建设投入和合理回报，故本项目的回报机制为：可行性缺口补助。（5）定价调价机制可行性缺口补助自项目公司开始提供运营服务之日起计算。可用性服务费（含幼儿园经营收入 97.2 万元）采购中标价 4316.76 万元，实际付费时，根据审计局审定投资额为准加以调整。运营维护费采购中标价每年 300 万元，每两年调整一次，主要针对消费物价指数、劳动力市场指数、税费变化等因素变化进行调整。13（6）绩效考核项目的建设需符合与本工程有关的国家及行业现行
24、施工标准、施工规范以及省市相关部门发布的各项技术验收标准以及相关规定等，项目建设必须符合协议约定的进度计划。运营维护必须符合国家物业管理条例 、 山东省物业管理条例及其他国家、山东省等相关法律法规和保洁、绿化等行业标准和学校管理的相关规定。本项目制定具体的绩效考核标准进行打分，并设定及格线。若项目公司月度后勤服务考核得分低于及格线，按低于及格线每分处以一定违约金，从年度运营维护费中扣除。（7）监管架构教育局根据 PPP 项目协议规定对项目公司在项目期限内的合同履行情况进行监督管理，定期对项目公司经营情况进行评估和考核。在运营维护期内，主管部门应当组织专家对乙方对项目设施的运营维护情况进行中期评
25、估。原则上每两年评估一次，特殊情况下（如项目实际情况与投标时估计情况存在较大偏差）可以实施年度评估，对问题予以处理或纠正。政府相关行业主管部门依据法定职责对项目公司安全、成本等进行行政监管。项目公司接受用户投诉和政府主管部门接受用户对项目公司的投诉。（8）风险分配本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。由政府方造成的审批和完工延误、运营和移交标准改变、14规划及法律税收政策环境变更、政府监管不力等风险由政府负担，其他建设风险、运营风险、成本超支风险、融资风险和财务风险等由项目公司负担；因不可抗力造成的延误通过保险降
26、低风险；通货膨胀风险根据直接成本因素来调整服务费用的公式，由政府方与项目公司共同承担此类风险。（二）项目采购1. 市场测试及资格审查情况禹城市根据政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 ，选取竞争性磋商的采购方式进行采购，于 2015 年 7 月 23 日在中国采购与招标网、中国山东政府采购网等网站发布了资格预审公告。共有 6 家社会资本方参与资格预审。经过专家的认真评审，6 家企业通过资格预审，分别为：东海建设集团有限公司、山东省禹城市外资机械施工有限公司与禹城市鲁泰建筑有限公司联合体、山东桓台建设工程有限公司、山东地鑫实业集团建筑工程有限公司与山东地鑫实业集团有限公司联合体、中交第一航务工
27、程局有限公司与平安证券有限责任公司联合体、山东省禹城建筑公司。2. 评审情况市教育局、财政局、招标代理机构、公共资源交易大厅、政府采购办、规划局、审计局等相关部门，经过反复研究、推敲项目的可行性研究报告、项目实施方案等前期资料，经过多轮协商确定了评审方法、评审标准、磋商程序、履约保证、谈判中不可谈判条款、项目合同、项目公司股东协议及章程，编制了竞争性磋商文件，并15召开联合会议进行了审查。2015 年 8 月 26 日山东朝阳招标有限公司在中国采购与招标网、中国山东政府采购网等网站发布了竞争性磋商公告。评审工作由评审专家和采购人代表组成的磋商小组承担。评审主要从五方面进行，共 100 分。其中
28、：企业综合实力占 10 分，主要评审企业资金实力、近五年类似项目的工作业绩及财务评价；工程实施方案 15 分，主要评审项目建设进度计划、施工队伍人员安排、项目设施及配套工程建设方案、安全管理、文明施工、环境保护方案及质量控制方案；运营管理方案 15 分，主要评审针对本项目拟投入的人员配置情况和组织架构、学校运营维护方案、幼儿园经营管理方案、保险方案、应急方案；财务方案 10 分，主要评审企业融资能力（根据供应商提供的贷款机构意向书酌情打分） 、融资结构、融资计划、财务分析（此项是重点，主要评价供应商提供的财务分析是否全面、准确、合理） ；响应报价 50 分（采用低价优先法计算） ，报价内容为政
29、府支付服务费即可用性服务费和运营维护费。2015 年 9 月 12 日进行了磋商，共有四家供应商递交了响应文件。磋商小组对响应文件的有效性、完整性和响应程度进行审查，有一家公司被认定为不合格供应。磋商小组所有成员集中与单一供应商进行多轮磋商，供应商重新提交响应文件和最后报价。磋商小组采用综合评分法对供应商的响应文件进行综合评分。根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐成交候选供应商，并编写了评审报告。16候选供应商按顺序排列分别为：第一名：山东省禹城市外资机械施工有限公司与禹城市鲁泰建筑有限公司联合体；第二名：山东桓台建设工程有限公司;第三名：山东地鑫实业集团建筑工程有限公司与山东地鑫实
30、业集团有限公司联合体。3. 合同谈判及签署（1）采购结果确认谈判工作组与排名第一的候选社会资本山东省禹城市外资机械施工有限公司与禹城市鲁泰建筑有限公司联合体进行了谈判并签署了谈判备忘录，成为预中标成交社会资本，经公示无异议后，经市政府审核批准，在中国山东政府采购网、德州市政府采购网等网站发布了成交公告。（2）根据中选社会资本方响应文件、澄清谈判备忘录，禹城市教育局与山东省禹城市外资机械施工有限公司、禹城市鲁泰建筑有限公司本着公平、平等、诚信、共赢的原则，对竞争性磋商文件中合同文本进行了修订，双方进一步明确了双方的权利和义务，约定了可行性缺口补助的付费时点、支付方式、调价机制及公平的风险分担，确
31、定运营维护范围、履约保函的金额及出具银行，制定了竣工验收办法及审计结算标准及运营维护考核办法。（3）双方拟定的合同文本通过了市政府审批，于 2015 年 9 月19 日签订了禹城市城乡教育综合发展 PPP 项目项目协议 。（4）项目公司禹城市竣安教育发展有限公司成立后，2015 年179 月 29 日禹城市教育局与项目公司签订了 PPP 项目协议。 （三）项目执行1. 项目公司设立情况（1）公司概况项目公司名称：禹城市竣安教育发展有限公司地址：山东省禹城市汉槐街南侧通衢路西侧外资机构施工有限公司 B 区综合楼注册资本：10314 万元（2）股权结构山东省禹城市外资机械施工有限公司以现金出资 6
32、704.1 万元，占 65%的股份；禹城市众益城乡建设投资有限公司作为政府方代表出资 3609.9 万元，占 35%的股份，其中：以货币出资 18.95 万元，以已支付本项目工程款出资 3590.95 万元。本项目已支付工程款由德州大正有限责任会计师事务所禹城分所审验，作为禹城市众益城乡建设投资有限公司出资注入项目公司。项目公司同股同权，政府方具有分红的权利，政府方委派的股东对影响公共利益或公共安全的事项享有一票否决权。（3）管理层架构董事会由 5 人组成，其中社会资本提名 3 人，市政府提名 2 人。董事会设董事长 1 名，由投资人委派董事担任，并经政府方书面同意。总经理由政府方提名，董事会
33、决定聘任。财务总监由政府方提名，董事会决定聘任。项目公司设副总经理、总工程师及部门负责人。18项目公司设监事 2 名，由政府方委派 1 人，员工代表 1 人。2. 项目融资落实情况（1）融资方式及条件项目资本金 10314 万元，其余资金通过贷款方式解决，通过国家开发银行山东省分行融资 2.4 亿元。贷款期限为从 2015 年 12 月 21 日起至 2030 年 12 月 17 日止，共计 15 年。贷款用途为禹城市城区和乡镇十四所中小学进行提升建设，贷款利率为中国人民银行公布的五年期以上人民币贷款基准利率。担保：以 PPP 项目协议及补充协议项下所有的权益和收益提供质押担保，由保证人禹城市
34、众益城乡建设投资有限公司、山东省禹城市外资机构施工有限公司提供连带责任保证，由山东省禹城市外资机构施工有限公司实际控制人贾吉臣及其配偶承担连带责任保证。（2）融资交割情况项目资本金 10314 万元，已全部到位；2015 年 12 月同国家开发银行山东省分行签订贷款协议，获得 2.4 亿元贷款额度，将根据项目进展情况支取，2015 年 12 月 21 日银行首笔贷款拨付到位。3. 项目前期工作进展情况（1）项目审批本项目已通过禹城市发展和改革局对建设申请的立项，建设项目选址意见书、建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等已办理，岩土工程勘察报告、施工图设计文件审查等已完成，保障
35、了项目实施的合规性。19（2）配套支持政府部门负责项目用地的选址、土地征用、拆迁安置等工作，相关费用计入项目总投资。（3）预算安排项目可行性缺口补助已通过人大审议，纳入财政预算管理。4. 项目建设进度项目建设期 1 年，目前学校已基本完工，投入使用。项目准备项目发起物有所值评价财政承受能力论证PPP 实施方案编制与财务测算2015 年 6 月项目发起禹城市成立 PPP 领导小组建立联合会议制度市场测试项目采购流程实施采购结果确认谈判PPP 项目协议签署2015 年 6 月第三方咨询机构进场开展尽职调查和项目识别论证2015 年 6-7 月 编制正式实施方案，设计交易结构、回报机制、设置核心边界
36、条件构建财务测算模型实施方案审批2015 年 6-8 月 完成市场测试，编制竞争性磋商文件（含 PPP 项目协议、项目公司股东协议和公司章程）并通过审批2015 年 8-9 月 竞争性磋商项目结果公示2015 年 9 月签署谈判备忘录审核合同2015 年 9 月中选社会资本与市教育局签署项目协议项 目 采 购项目公司成立2015 年 9 月正式成立禹城市竣安教育发展有限公司项目执行20项目实施进程图图 1-2 实施进程图5. 项目实施成效一是解决禹城市人民日益增长的教育教学质量需求与农村学校基础设施落后之间的矛盾。目前，禹城市大部分农村学校还是十年前甚至是二十年前的办学条件，食堂简陋、无餐厅，
37、就餐无场所，学生住宿条件差，师生的学习生活环境比较艰苦，严重制约着禹城市农村学校的教育教学质量。本项目的建设，将使禹城市中心城区进一步优化完善教育设施，全面提升教育质量，优化教育环境；周边乡镇教育设施资源完成整合，实现教育设施功能的提升，整个禹城市形成功能齐全、布局合理的教育体系。二是减轻政府财政负担。通过市场化运作引入社会资本，有利于缓解政府短期对本项目的投资压力，平滑财政支出。可降低地方政府债务规模，化解地方政府债务风险，深化禹城市财税体制改革、构建现代财政制度。三是有利于促进投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本把校舍建设好。有利于简政放权，
38、更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。四是为禹城市在基础设施和公用事业领域推广 PPP 模式积累经融资交割2015 年 12 月国家开发银行首笔贷款拨付到位21验。目前禹城市有大量的基础设施公用事业需要采用 PPP 模式，但由于国家层面从去年年底才开始大规模推广 PPP 模式，禹城市推广运用 PPP 模式仍然需要不断探索。通过本项目的实施，可以为今后禹城市全面推广 PPP 模式积累经验，具有重要示范作用。三、项目点评（一）特点及亮点1. 坚持凝聚共识，创新顶层推进机制PPP 项目的落地实施，必须要统一思想认识，凝聚各方共识，形成推进合力。我市采用了走出去与请进来相结合、引
39、进咨询机构和自我培养人才相结合、培训决策层与操作层相结合的“三结合”模式，提高思想认识，凝聚各方共识。在项目推进过程中，成立了项目领导小组，建立 PPP 联席会议制度，创新“N+1+5+X”推进机制，设立政府和社会资本合作（PPP）中心。相关部门各司其职、密切协作、主动作为，形成了推进 PPP 模式的强大合力，确保了项目在 3 个月的时间里，合法合规、高效顺利的落地。2. 坚持规范操作，提高质量保障一是依法合规，严格执行操作指南。实施机构委托专业的咨询公司编制了本项目的实施方案，市财政局组织开展了本项目的物有所值评价及财政承受能力论证，并通过了本项目实施方案的评审和验证。项目重要问题都要开会研
40、究，实施方案经政府批准后方可实施，并作出了规范实施的承诺，将按国家法律法规及 PPP 相关政策22要求规范实施项目，确保项目顺利、按期落地。项目方案设计期间，结合公司法的相关规定，确定政府在项目公司中出资比例为 35%，在项目公司重大事项特别是对影响公共利益或公共安全的事项具有一票否决权；在融资结构上，项目资本金确定为项目总投资的 30%;在采购方式上，面对本项目采购的复杂性，为了有效吸引社会资本参与项目的建设和运营，选用竞争性磋商的采购方式；在评审因素和评审标准的确定上，着力在企业实力、资质、融资能力、建设运营方案上下功夫，不以报价的高低确定社会资本方；明确政府主管部门在运营期的监管考核职能
41、，提出内容规范、完整并可量化考核评价标准；确定考核不及格的罚则及违约处理措施。二是公开透明，保证客观公正。依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，对参与各方形成有效监督和约束。特别是社会资本招商阶段，坚持政府不干预，在广泛发动的基础上，完全按照项目招投标和竞争性磋商规定进行市场竞争，最大限度地降低成本。三是明晰边界，确保项目顺利运营。始终以风险为导向来确定政府与社会资本的权责界限，充分考虑项目风险因素，关注政府风险，进行风险架构的设计。建设风险、运营风险主要由社会资本承担，政策类风险如经济调整、税率调整等风险则主要由政府承担。3. 坚持招商合作，提高资本保障一是超前谋划招商。在项目初期谋划
42、阶段，就积极吸引社会资本方和金融机构参与，共同对 PPP 模式进行学习研究，共同对 PPP23项目框架进行设计，共同对 PPP 项目收益进行测算，使社会资本充分了解项目，为 PPP 项目合作奠定坚实基础。由于金融机构介入早，融资到位快，在项目公司成立后三个月内，与国开行签署了贷款协议，加快了项目建设步伐。二是同步推进央企招商和本地企业招商，选择优质的社会资本方。我市中选社会资本方禹城外资机械施工公司和禹城鲁泰建筑公司是我市本地民营企业，实力雄厚，施工和管理经验丰富。三是强化对外宣传。在项目推介中，制作了专题片，在禹城市报开辟专栏，对 PPP 模式进行政策解读，对 PPP 项目进行推介。综上，本
43、项目无论是在实施程序方面或者方案内容方面，都合法合规，项目的方案设计以及整个项目推进过程中，包含较多的特点和亮点，对禹城市、德州市乃至山东省的 PPP 项目具有较好的示范和引领作用。（二）问题与建议1. PPP 项目运作过程中存在的问题（1）年度折现率取值困难。按照财金【2015】21 号文件相关规定，在当年运营补贴支出的计算公式中，年度折现率的选取对当年运营补贴支出的影响很大。文件第十七条规定：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定” 。现阶段县（市）级地方政府发债的很少，而省级政府发债的利率较低。山东省 2015 年 6 月 1 日发行的 10 年期债
44、券，票面利率为 3.49%，而县（市）级政府很难取得如此低成本的资金。因此，24在年度折现率的取值上无法找到相应依据，很难找到符合县（市）级政府融资成本的数值。(2) 财金【2015】21 号文中运营补贴支出为逐年递增的模式，而社会资本方要求尽早收回成本，一般要求采取年金模式，在实际工作中如何衍接？在设置政府付费的支出模型时，有硬性的规定吗？还是财务测算可行就能采用某种支出模型。（3）PPP 项目中找到优质社会资本难。现阶段，PPP 项目招到社会资本不难，难的是招到优质的社会资本。PPP 项目的公益性，要求社会资本的收益率不能太高。和传统项目相比 ，PPP 项目不仅要求社会资本方具备一定的资金
45、实力、建设能力，还必须具备良好的运营能力，对社会资本方的要求较高。如何设计出合适的交易结构吸引优质的社会资本进入，如何在采购过程中设置评审因素和评审标准，如何在磋商过程中鉴别出最优的社会资本方，都是在项目落地过程中遇到的难题。2. 完善 PPP 政策及推进立法的建议（1）进一步加大基层财政奖补政策。作为县（市）级政府，因区域条件和地方财力所限，落地实施十亿级以上的 PPP 项目较为困难，即便能够将多个项目进行整合，也需要进行分期设计，项目周期长、不确定因素多、投资风险大。因此，在落实 PPP 项目以奖代补政策时，应适当向县（市）级的 PPP 项目倾斜，降低奖补政策门槛，以推动县（市）级 PPP
46、 项目落地实施。适当出台 PPP 项目税收优惠政策，降低县（市）级 PPP 项目的税收上解支出。25（2）财政支出能力与一般预算支出的占比。按照财金【2015】21 号文件要求，财政支出责任不能超过一般预算支出的 10%。在实际操作过程中，地方财政支出能力要大于一般预算支出，除来源于一般预算外，也可来源于基金预算、国有资本经营预算等。按照配比原则，应予以适当调整。（3）进一步完善年度折现率调整办法。县（市）级 PPP 项目年度折现率，在参照省级政府发债利率的前提下，适当给出一定的浮动范围，以确定县（市）级政府融资成本的数值。（4）进一步细化实施标准。为保证 PPP 项目的实施质量，其核心是进一步细化 PPP 项目技术标准。如何确定 PPP 项目技术标准、运营维护标准，如何对 PPP 项目监管和价格调整进行标准化，也是PPP 项目推广的政策重点。由于系统的规则体系刚开始建立，无法涵盖 PPP 运作的每一个方面，这也使 PPP 项目在实际操作中，产生许多矛盾与困惑。
