1、1政府公文写作第一章 公文的合法性公文是一种独特的信息记录，在公文撰写过程中，必须遵循其特殊规律、特定的准则和规范。制发公文的根本目的是通过公文的法定效用实现的，但“法”从来不单方面保护什么，所以，要使公文符合“法”的强制力的约束和保护，公文本身必须合“法”，从形式到内容，以及撰制过程都必须合“法”。所谓合“法”，指的是公文的形式、内容及撰制过程都必须合“法”。第一节公文格式必须规范一、规范公文格式公文的格式是指文件的组成部分和印刷规范。公文的格式具有规范性和相对确定性，在国务院办公厅 2000 年 8 月发布的国家行政机关公文处理办法，以及中华人民共和国国家标准 1999 年国家行政机关公文
2、格式（GBT97041999 代替 GB/T97041988）两个文件对行政机关公文格式作出了明确规定。（一） 常见“文件式”公文格式2图 1 公文首页版式 图 2 上报公文首页版式 图三 公文末页版式 （二）特定公文格式按照新的国家行政机关公文格式规定，特定格式的行政公文主要有三种，即信函、命令和会议纪要。1信函格式与“文件式”公文相比，信函式公文主要有以下特点：（1）发文机关标识不同。信函式公文的发文机关名称不用简称。比如国务院文件式公文的版头为“国务院文件” ，而信函式公文的版头应该为“中华人民共和国国务院” 。（2）在发文机关名称 4mm 之下，有一条武文线，在距离下页边 20mm处，
3、有一条文武线。其份数序号、密级、紧急程度、发文字号等都在武文线之下。示例如下：32命令（令）格式命令（令）格式的特点主要有：（1） 发文机关标识由发文机关名称加“命令” 或“令”组成。（2）命令（令）发文字号的顺序不受年度和领导人更替的限制。文件式公文的发文字号直接标明号即可，但是命令（令）的发文字号必须在令号前加“第” ；命令（令）的顺序自 1 号开始，依次下排。（3）命令（令）的版头与正文之间没有红色反线，令号之下空两行即是正文。（4）命令（令）无须加盖单位印章，而是由机关负责人签署。只有在机关领导人在公文落款处签署姓名或加盖签名章之后，命令（令）才能向外发出。只有发文机关的最高领导人才可
4、以签发，副职不能联署，也不能代署。（5）命令（令）没有主送、抄送，而是使用“分送” 。在版记处设专栏“分送”，分送机关的标识与抄送机关相同。请看下面的示例：中华人民共和国国务院令第 292 号互联网信息服务管理办法已经 2000 年 9 月 20 日国务院第 31 次常务会议通过，现予公布施行。总 理 朱镕基二年九月二十五日3会议纪要格式国家行政机关公文格式规定，会议纪要标识由“ 会议纪要”组成。简报式会议纪要的发文机关标识用红色小宋体字，字号由发文机关决定。简报式会议纪要不加盖印章。例如：4二、公文格式中常见问题分析（一） 公文用纸幅面尺寸不规范新国家行政机关公文格式规定，国家行政机关公文用
5、纸一般采用国际标准 A4 型（210mm297mm） ，版心尺寸为 156mm225mm（不含页码标记） 。但在实际使用过程中，16 开型公文用纸仍然存在，致使公文天头和订口超出规定的范围。（二） 盖印不规范印章是公文制发机关对公文生效负责的凭证，盖印必须按照有关规定正确使用。但不规范使用的现象仍然存在。按照国务院办公厅 2000 年 8 月发布的国家行政机关公文处理办法的最新规定，非“会议纪要”和非电报形式发出的其它公文，都应该加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章，其他机关无须加盖印章。联合下发的公文，所有发文机关都应加盖印章，之所以这样规定，是因为对于联合下发的公文而言，所有参与机
6、关的下级机关都必须遵照执行，而如果只是加盖主办机关的印章，那么其他参与机关的下级单位可能会对自己的上级机关是否参与此公文的联合行文产生怀疑，从而会影响公文的权威性，甚至会妨碍工作的开展。（三） 版记中的反线标识混乱公文的版记包括主题词、抄送机关、印发机关及印发时间等。版记之间都要加一条宽度与版心相同的反线，但是有些公文遗漏或未划出反线。5（四） 发文号书写不规范中华人民共和国国家标准 1999 年国家行政机关公文格式（GBT97041999 代替 GB/T97041988）指出，发文字号中序号不编虚位，不加“第” 。但是有些公文的发文字号却写成“ 发2001001 号”或“ 发2001第 号”
7、等不规范的用法。（五） 印发时间标注不正确印发时间不同于成文时间，成文时间是负责人签发的日期，而印发时间是公文付印的日期。印发机关应该左空一字，与印发时间共占一行，位于抄送机关之下。但有些公文的印发机关左空的大小不合格，或将印发时间混同于成文日期，使用汉语数字标识印发时间等。（六）表示结构层次的序数使用不当按照国家行政机关公文处理办法规定，标示公文层次的序号应该依次为“一、 ”、 “（一） ”、 “1.”、 “（1） ”，但是在实际使用中，常出现混用、错用现象。有的将“（一） ”或“（1） ”错写成“（一） 、 ”“（1） 、 ”，将法规性文件的“第一条”误写成“第 1 条”等。第二节 公文内
8、容必须合法 一、 公文的内容必须符合国家的法律、法规、党的方针政策和上级文件精神。国家的法律、法规对社会各层面的工作具有普遍的约束力和规范作用，各级机关、部门必须在法律允许的范围内具体开展工作。因此公文的内容不得与法律相抵触，如全国人民代表大会如果不修改公路法，那么国务院就不能制定有关车辆养路费改税的政策。公文必须符合国家法律、法规和规章，合乎上级指示和政策。但在实际工作中，经常出现各部门公文文稿中存在适用法律的错误，由此出现了一些违背法6律、法规和政策规定的文件。这些文件应依法视为无效。请看下面的几则例子。（一） 公文与法律法规相抵触例一：市政府部门代政府起草了市政府给市工商银行的函，为区某
9、开发公司提供贷款担保。根据中华人民共和国担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人”。国务院办公厅也多次发文，严禁行政机关为经济活动担保。因为行政机关不具备担保人应该具备的“代偿债务”的能力，而该公文的撰拟明显与国家法律相违背，应及时制止。例二：市发布通知，要求市属各部门加快发展，大面积砍伐树木。保护森林、珍惜环境是我们国家的一项基本国策，而上面的通知违背了这项国策，容易致使大面积的被毁灭，导致生态环境的恶化，因此应该废止这份通知。（二） 超越了发文单位的职能权限公文必须在发文机关的职能权限范围内制发，不能越俎代庖，上侵下扰其他部门的职权。特殊情况下需要越级行文的，必须符合越级行文的规定，应当抄
10、送被越过的上级机关。例三：某县乡镇企业部门为了发展当地经济，批复“五小企业”上马生产。批复“五小企业”属于环境保护部门的职权范围，该县乡镇企业部门越权批复了“五小企业”上马生产，属于越权行为，按照规定该批复无效。超越职权制定公文，不但有损国家机关的形象，还会给基层单位在执行过程中增添困难，造成工作上的失误。7（三） 党政公文不分，向党的部门发号施令例四：市政府发布市拥军优属工作若干规定，其中受文对象包括各级党委。这显然不符合“党政公文分办”的原则。在实际行文中我们应该避免出现这样的问题。（四） 公文叙事过于简单，不便于说明问题或执行例五：“犯罪嫌疑人犯罪情节特别恶劣，后果非常严重。”这些叙述只
11、能反映公文撰制人的主观感情，并不能说明实质性的问题。再如例六，某交警大队制作了一份关于提高交通民警待遇的请示，其原由部分写得过于简单化：“为保障交通民警的身体健康，保证交警精力充沛地执勤上岗，特要求提高交警待遇。具体意见如下：”这则请示原由空泛，在请示中应充分表达请示原由，才能说服、打动上级领导，从而实现请示目的。可将请示原由具体化：“由于汽车尾气、噪音及尘埃对交警身体的严重侵害，致使交警平均寿命普遍低于其它警种”等，这些事实的列举较有说服力，能够说服领导者。二、公文中的法律文字表达有误例七：关于厂爆炸事故调查报告的批复，“，厂法人代表，对这起事故负有主要责任，应由劳动行政部门对其处以30000 元的行政处罚款”例中混淆了行政处分和行政处罚。法律规定，行政处分是指国家公务员因违反纪律所应承担的行政法律责任。根据 国家公务员暂行条例规定，行政处分分为六种：警告、记过、记大过、降职、撤职、8开除等，其实施主体为违纪公务员的主管部门。行政处罚是指国家行政机关依法对违反行政法规的当事人所是假的制裁措施，其实施主体是具有行政处罚权的国家行政机关。另外，批复中将“行政处罚”与“罚款”两个概念夹杂在一起，文字残缺，表意不清。
