1、土地行政执法现状的思考与研究胡锦涛总书记在近期召开的国务院常务会议上，强调加强国土资源管理工作时指出：“各 级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部 门协调、公众参与、上下联动的工作格局。 ”通过建立健全以地方党委和政府为主体的共同监管责任机制，对 于形成国土资源管理“大家管、大家用 ”的格局，真正有效地实现国土资源长效管理的共同责任机制是我们当前乃至今后长期应该坚持的管理方向。为实现坚守耕地“红线 ”目标，保护好宝贵的土地资源，推 动经济社会可持续发展、全面建设小康社会提供有力保障。一、现状分析2002 年以来，丹徒区域经济呈现高速发展态势，与此同时，违法
2、、违规用地行为屡见不鲜，由此而引发的涉土信访矛盾居高不下、形势十分严峻， 2004 年到 2008 年先后三次国土资源部和省国土资源厅的查处，并在 2007 年被省厅列入全省信访重点管理区（县、市）。对此，区政府认真查纠国土资源管理工作中存在的不足，按照“创新机制、主动应对、 积极作为” 的工作思路，全面建立起 预防、查处和监管格局，形成多部门共同联动的土地执法监察长效机制，强化了土地执法监察职能，有效地提高了全区依法、节约、集 约用地意识，实现了由 2007年“江苏省土地信 访重点管理区 ”向 2009 年 创建“江苏省土地执法先进县（市、区） ”转变，2010 年成功实现创建“江苏省土地执
3、法模范县（市、区）”目标。为巩固土地执法监察成果，区政府及时出台了关于建立健全土地长效管理共同责任机制的意见，进一步明确和强调各镇（园区）政府是辖区内保护耕地和合理利用土地的责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。各镇 （园区）党政主要负责人是辖区内土地管理第一责任人，分管领导是及时制止违法用地行为的直接责任人，国土资源行政管理部门是土地执法的行政主管部门，公安、检察院、法院、纪检监察、发改、规划、建设、房管、环保、工商等相关 职能部门要依法履行其相应的土地监管职责。面对各项基础设施和项目用地需求量逐年上升、保护耕地和保障发展双重压力不断加大
4、、土地执法监管形势面临着日益严峻的新局面。今年以来，从落实市局辛丰驻点清查和开展的 2010 土地卫片执法检查工作中所暴露出来的情况来看，18 月底已查处违法用地总宗数与去年全年立案查处的违法用地总宗数和面积相比增幅分别达131%、195%（耕地增幅 243%）。以地方政府 为主导的一批重点工程项目新增违法用地层出不穷，未报即用、未批即用、未供即用现象十分普遍。据不完全统计，仅今年 38 月未批就用并专项报告的新发生国土资源重大违法案件比去年同期有较大的增幅。一方面，政府各项事业建设和发展对土地的需求不断加大，村、组等集体经济组织干部及个人受利益驱使擅自采用“以租代征” 的形式出租 农民集体所
5、有的土地从事非农业建设，有的甚至占用基本农田，违法用地行为不可避免；另一方面，因大量违法用地由此而来的涉土信访甚至群访事件源源不断产生，失地农民为维护自身权益和生活出路的上访事件时有发生，成为部分新闻媒体跟踪关注的焦点和热点，既影响了区域内经济建设的投资环境，更给地方党委、政府增加了巨大工作压力。二、存在问题制止土地违法行为乏力，查处违法案件不能起到应有的震慑和教育作用，导 致当事人一而再、再而三违法，既查事又查人未能发挥应有的作用，既增加了案件调查工作量又加大了执法监察成本，更降低了政府的执行力、公信力，主要表现在：1发现违法行为制止缺乏强制性土地违法行为在动工建设初期，国土资源管理部门通过
6、土地动态巡查责任制能够及时发现并予以制止，但现状是违法行为发现的了，却经常是制止无效。表现在当事人不听劝阻，在收到国土部门下达的责令停止违法行为通知书后加快速度，成为“加快建设通知书” ，最终违法既成事实，进入查处程序。2责任追究力度不大、不及时今年查处的土地违法案件已移送纪检监察机关共 61 宗，追究有关责任人尤其是涉及 2010 年土地卫片执法检查的相关责任人目前正在办理之中；对涉及政府推动的项目通常找人代替受过；涉嫌触犯刑法的违法案件当事人移送司法机关后，公安部门侦办时间周期长。3案件申请强制执行缺乏操作性、无结果土地行政管理部门依法查处案件后，及时对违法行为人未能履行的处罚决定内容申请
7、法院强制执行，法院为达结案目的，采取先行对申请人提出选择评估机构并缴纳评估费用，进而按照评估机构确定的拆除标的交纳拆除费，最终因无操作性导致执行无法到位。4耕地保护意识不强，政府履职缺位部分镇（园区）土地管理秩序混乱，未能履行土地管理第一责任人职责，甚至通 过违法用地形式作为争取有限的农用地指标来解决本区域经济发展的砝码，即使已农转征收为国有，但因规划滞后等因素不能及时供地，出现了辖区内大部分工业项目都是通过未供先用方式占用土地。当前，2010 年土地卫片执法检查正处整改、验收阶段，违法用地势头如不能得到有效遏制，根据监察部、人社部和国土资源部（第 15号令）违法土地管理规定行为处分办法和苏纪
8、发201010 号江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法文件规定，在 2011 年度土地卫片全覆盖的执法检查中涉及违法用地如不能及时消除违法状态，其违法新增占用的耕地比例必将“达标” ，面临着启动对地方党委、政府“ 约谈” 和“ 问责”程序，这将 对丹徒区乃至镇江市经济发展而言都将是重大影响。三、意见及对策正确处理和把握好“保 资源与保发展” 之间的关系，首先要清醒地认识到当前辖区内土地管理存在的突出问题，充分利用土地长效管理共同责任机制来增强保护资源，特别是保护耕地的意识。根据胡总书记对加强国土资源管理工作提出的“各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领
9、导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动的工作格局。 ”要求，必须通过 建立健全以地方党委和政府为主体的共同监管责任机制，为进一步加强国土资源执法监管工作的协调配合，切实维护国土资源管理秩序，对于形成国土资源管理“大家管、大家用 ”的格局，真正实现国土资源长效管理的共同责任机制，建议由区政府召开专题会议并在完善国土资源执法监管共同责任机制方面加以改进。一是切实履责，坚决遏制国土资源违法违规行为各镇（园区）政府党政主要负责人是全面落实国土资源管理和耕地保护的第一责任人，对本辖区耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行及节约集约用地情况负总责。每年要签订乡、村、组三级基本 农
10、田保护责任书， 坚 决守住耕地底线，确保基本农田面积不减少，质量不降低。对土地管理秩序混乱，土地违法占用耕地特别是基本农田的镇（园区）政府党政主要负责人由纪检监察部门进行约谈、提前“ 预警”。致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积达到问责比例或虽未达到问责比例，但发生的土地违法案件造成严重后果的党政主要负责人应根据监察部、人社部和国土资源部（第15 号令）违法土地管理规定行为处分办法和江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法苏纪发201010 号文件规定严格追究相关责任人领导责任。二是明确国土资源共同监管各自责任国土分局：负责国土资源违法违规案件的调查、取证、立案、处罚，对罚没物
11、品依法进行处置；将涉嫌违法违纪的党员及行政监察对象及时移送纪检监察机关追究纪律责任，及时通报重大土地违法案件信息；将涉嫌犯罪的案件依法移送公安、检察机关追究刑事责任；申请人民法院强制执行；对涉嫌国土资源违法违规的项目及时通知发改、城乡建设住房保障、工商、供 电、供水等 单位暂停 办理立项、国土资源税费征缴、开工建 设许可、验收审计、工商登 记、供 电、供水等手续，确保国土资源违法违规案件依法处理到位。发改委：配合国土资源部门对国土资源违法违规案件涉及项目的立项情况进行检查，对已经办理了立项批准或核准手续的，在国土资源部门作出撤销已出具的用地预审意见后，依法予以撤销。区公安局：负责配合国土资源部
12、门对涉嫌触犯刑法的国土资源违法案件提前进行调查，依法制止妨碍国土部门执行公务的违法犯罪行为和国土资源部门移送的违法犯罪案件，对不属于公安部门管辖案件及时转交有管辖权的办案单位配合查处。 区监察局：负责对国土资源部门移送并需要追究相关人员责任的案件作进一步调查，对各（镇）园区土地违法案件占用耕地数量较大的党政主要负责人提前约谈、 “预警”，防止相关负责人倒在“问责线” 上，并按照干部管理权限依法依纪追究相关人员责任。 区财政局：负责对国土资源违法违规案件罚没票据的管理，将国土资源部门罚没物品（包括建筑物及其他设施等）的拍卖收入依法及时入库。 区城乡建设住房保障局：对国土资源违法违规案件涉及工程项
13、目的施工许可等情况进行检查，对其中已经办理了规划许可或施工许可的，报请上 级部门依法予以撤销。区法院：对国土部门发现、制止仍处于萌芽状态的土地违法案件根据申请执行程序，及时受理并采取强制执行措施防止违法行为继续蔓延。 区房管局：配合国土资源部门对国土资源违法违规案件涉及项目的房产登记等情况进行检查，对其中已经办理了房屋所有权登记的，报请上级部门依生效的法律文书撤销房屋所有权登记，注销房屋权属证书。区工商局：配合国土资源部门对国土资源违法违规案件涉及项目的工商登记情况进行检查，对其中已经办理了工商登记的，依法予以处理；对拟办理工商登记，但未出具合法有效的土地使用证明和房屋产权证明的，一律不予办理
14、。供电、供水部门：配合国土资源部门对国土资源违法违规案件涉及项目的供电、供水许可情况进行检查，对其中已经办理了供电、供水开户的依法予以撤销；对尚未办理供电、供水开户的，一律不予供电、供水。 三是健全和完善国土资源执法监管信息共享和定期通报制度各责任单位应当明确分管负责人和具体联络人，适时通报相关情况，实现信息共享。国土资源部门应及时向各责任单位通报国土资源违法违规案件查处情况和移送涉嫌国土资源违法违纪案件情况；监察部门应及时向国土资源部门通报国土资源违法违纪责任人行政纪律责任追究情况；公安部门应及时向监察、国土资源部门通报国土资源部门移送案件的受理、立案、强制措施适用、移送起诉等情况；财政部门应对国土资源部门查处的违法案件涉及的建筑物及其他设施等罚没入库情况及时进行核对；发改、城乡建设住房保障、工商、房管、供电、供水等单位应及时向公安、监察、 财政、国土 资源等部门通报相关土地违法违规案件涉及项目的立项、审计、工商登记、供电、供水许可等方面的情况。在做好保密工作的前提下，各单位相关工作简报、信息要及时进行交流沟通。总之，要将国土资源执法监管共同责任机制列入政府各责任主体的工作日程，按照各自职能，依法行政，抓 实 、抓好，形成执法合力。不断健全和完善国土资源执法监管共同责任机制，切实强化国土资源执法监察，有效地遏制国土资源违法违规行为，实现“ 双保”目标。
