1、政府引导基金1 政府引导基金简介1.1 政府引导基金的定义及特点政府引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。这一定义包含三层含义。1非营利性。基金的出资人是政府，其设立目的是要扶持某一产业发展，具有较强的政策性，不以营利为目的。2间接性。引导基金的运行机制是由政府出资成立母基金，再吸引金融资金、社会资金投入成立子基金，然后按照市场化的方式进行专业运作。3市场化运作。支持对象的选择，由基金管理机构与政府支持建立规定来确定范围，结合各种因素综合考虑，包括系统性和非系统性的风险、收益和政策目标等；在使用过程中，充分体现“有偿使
2、用”原则，对加强风险投资企业的财务约束机制有利。根据微观经济学理论，完全通过市场配置资源容易导致市场失灵，尤其是在创业投资这种高风险的领域，更需要通过外力引导资本配置，实现资源的合理高效使用。而政府设立引导基金的主要目的就是要利用政府引导基金的放大效应，减轻财政负担，变直接补贴为间接扶持，改革对中小企业的支持方式，从补到奖，以奖代补，以政府调控“看得见的手”引导市场机制“看不见的手” ，从而克服市场失灵问题，实现政府、创投企业、创业企业的多赢局面。主要投资目标是种子期和初创期创业早期的企业，帮助这些企业解决融资难，融资贵问题，以促进其做大做强，上市，产生效益。这其中，引导基金发挥了两个层面的引
3、导作用：一是从母基金到子基金，从政府投资抛砖引玉到社会资本活跃加入，实现了资本积聚；二是引导子基金向中小企业、创业早期企业投资。这种引导作用帮助潜力大的优秀创业企业解决融资难问题，改变一般创投企业热衷于投资成熟期、扩展期、重建企业及收益快的新兴热门行业的现状，扩展中小企业融资渠道，促进产业结构升级，实现国家经济战略性发展。由于引导基金具有资金杠杆放大效应的特点，使其在世界各国培育新兴产业领域企业自主创新能力中发挥了重要作用。1.2 政府引导基金的目的与作用 作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部
4、环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应 ”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。政府参与创业投资包括设立创投公司及产业基金、财政补贴、设立创业孵化器、制定政策和法规、设立引导基金这几种方式。近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变 由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。通过设立创业投资引
5、导基金，政府不再与创业企业直接对话，政府就在通过创投市场就实现了在市场经济中角色的转变，从直接投资者转换为间接投资者，引导更多的社会资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，扶持符合产业政策的创新型中小企业的发展。对于我国来说，设立政府引导基金的意义有以下几点：1合理配置市场资源，助力我国产业升级政府引导基金的投资目标是创新型企业为主体，以引导和促进高新技术企业创新投资社会资本。目前，我国风险投资偏好在投资周期短、快速的这类项目，教育，餐饮等领域，以及项目的田间生长期较长的生物医药，能源节约和环境保护投资少，我国科技发展战略支持的目标则不同，因此一般的风险投资对此难以发挥有效充
6、分的引导作用。通过创设引导基金，借助政府信誉吸收社会闲置资本，能够改进和调整社会资金配置，引导资金流向政府鼓励扶持的新兴产业领域，支持发展对我国国民经济发展有利的一批产业、企业，快速推进我国产业结构的调整升级。2引导地域性资本积聚，支持经济落后地区发展我国目前地域之间经济发展有先有后，并不均衡，完全依靠市场机制的资源配置，经济不均衡的情况只会继续恶化，对于经济发展迅速，竞争充分激烈的东部地区更容易获得创投企业的青睐，融资相对容易；而中西部地区由于落后的经济、生活条件，难以吸引优秀的企业和人才，既缺少经济发展的硬件，也难有帮助发展的软件，不符合风投企业的投资原则。风险资本的分布与区域经济差距进一
7、步扩大的不平衡。引导基金通过建立政府引导，并在中西部的社会资本投资，争取更多的投资项目，有利于缓解区域经济发展不平衡，是促进区域经济协调发展的良好契机。3发挥基金引导作用，促进资本汇集引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资与股票和其他证券类的金融工具不同，其投入的资本要想看到收益必须经过长时间的运作管理，不具有短期投机性，因此周转期限较长，不能迅速转换为货币现金收益，流动性差，风险很高，因此民间资本的偏好低，所以如果完全靠市场机制进行资源的配置，就会导致风险投资供应不足的问题。是以，国家设置引导基金，借助政府信誉，吸收社会保险机构等部分投资者的资本和民
8、间资本、国际资本等社会资本汇集，形成资本供应进入风险投资领域，这为风险投资提供了很好的资金来源渠道。4明确国家政策导向，扶持新型中小企业政府引导基金是具有明确导向性的政策性基金，从近年来的中央各类会议、文件精神来看，主要导向是支持新兴行业的中小企业、创新型企业。目前，国内许多风险投资机构和海外基金投资企业表现出资金投向不平衡的特点，多倾向于投资在项目的后期阶段，特别是已经可以看到前景（pre-IPO 企业上市前）的企业。而在种子期和初创企业的高风险期，是至关重要的一个关键时刻，但很难吸引资本投资。导致了前期起步过程中的中小企业资金供给少，而处于成熟期、扩展期的企业资金融资略显过多。政府设置引导
9、基金，就可以发挥引导基金的导向作用，引导民间资本流向引导基金导向的行业，能够帮助符合国家政策导向的潜力大、高成长的创新型优秀企业，也为一般的风险投资机构起到风险担保、资金示范的作用，并指导后续的投资，以“接力”的方式将企业做大做强，保障政府对风险投资机构和商业创业投资机构和共同发展目标的最终实现，建立起风险投资体系的政府资金和商业资本的相互促进，相互依赖的关系。2 我国政府引导基金发展现状2.1 政府引导基金的发展历程中国创业投资引导基金的发展经历了探索起步(2002 年-2006 年)、快速发展(2007 年-2008 年)，以及规范化设立与运作(2009 年至今)的三个历史阶段。1.探索起
10、步阶段1998 年以后，受国家“科教兴国”战略的鼓舞，我国创业投资掀起热潮，北京、深圳、上海、江苏、山东等地相继成立了多家政府背景的创业投资公司。这些政府主导型创业投资机构，很快成为我国创业投资行业的重要力量。在某种意义上上海、江苏、深圳、天津等地方政府主导型创业投资机构虽然没有被称为“创业投资引导基金 ”，但其在实际运作中，起到了政府引导基金的作用。2002 年，我国第一家政府引导基金 中关村创业投资引导资金成立 (由于中关村创业投资引导资金成立时，国内尚未出现“引导基金”的概念，通常意义上的“基金 ”是指证券投资基金。因此，为避免混淆概念，这里命名为资金。)该引导资金是由北京市政府派出机构
11、 中关村科技园区管理委员会设立。目前，该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模 5 亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作。为了有效克服财政资金参与创业投资的不足，2005 年 11 月，国务院十部委联合发布创业投资企业管理暂行办法(以下简称办法)，办法第二十二条明确规定：“ 国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保的方式扶持创业投资企业的设立与发展”。但“具体管理办法另行制定”。至此，引导基金第一次以法规的形式出现。在此文件中，概括规定了引导基金的设立方式和作用，第一次从正式文件上出现了引导基金的概念，确立了
12、引导基金的法律地位。2007 年，为贯彻国务院关于实施若干配套政策的通知，财政部和科技部联合制定了 科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法，该办法对科技型中小企业创业投资引导基金的设立目的、资金来源、运作原则、引导方式和管理方式等进行了规定。科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，属于典型的风险投资引导基金。随后在国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020 年)等政策的鼓励下，苏州工业园区、北京海淀区、上海浦东新区和无锡新区相继设立引导基金，根据投中研究院统计，截至 2006 年底，全国共设立引导基金 6 只，基金总规模接近 40 亿元。
13、2快速发展阶段2007 年开始，国内创业投资进入高速发展期，政府引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。除了京津、江浙地区引导基金不断涌现之外，山西、陕西、成渝、湖北、吉林、广东、云南等地区也相继设立了政府引导基金。根据投中研究院统计，2007-2008 年之间，全国共新成立政府引导基金 33 只，总规模接近 200 亿元。其中，科技部、财政部启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金，首期规模为 1 亿元。但是，在引导基金设立后，有关引导基金的性质、宗旨、管理、运作模式、监管考核和风险控制等很多关键问题并没有得到解决，导致许多地方政府
14、引导基金虽已设立很长时间，但一直没有实际的运作。为了有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，2008 年 10 月 18 日，国家发改委联合财政部、商务部共同出台了 关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见(以下简称指导意见)，该意见第一次对引导基金的概念进行了详细地定义，并对引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监管与指导及风险控制等进行了要求。指导意见指出，“ 引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。3规范设立与运作阶段为了对引导基金
15、股权投资收入的收缴工作进行规范，2010 年，由国家财政部、科技部联合印发了科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法。根据办法，引导基金股权投资收入包括：引导基金股权退出应收回的原始投资及应取得的收益;引导基金通过跟进投资方式投资，在持有股权期间应取得的收益;被投资企业清算时，引导基金应取得的剩余财产清偿收入。2011 年 8 月，为了加快新兴产业创投计划的实施，加强资金管理，财政部、国家发展改革委制定了新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法，明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进设备制造、新能源汽车、高技术服
16、务业等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。该办法的颁布对引导基金的投资范围进行了划定，有利于推动地方战略新兴产业的发展以及中小型创业企业的发展，发挥政府资金的杠杆放大作用。科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法、关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见以及新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法这三个文件的颁布，为引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。全国各地政府迅速地作出了反应和对策，不但很快设立了一批地方引导基金，还相应地制定了一系列地方实施办法，引导基金进入一个繁荣时期：江浙地区政府引导基金的设立继续保持快速发展势头，不仅数量上快速增长，而且新成立引导基金在规模
17、上也迅速扩大。同时，上海、辽宁、内蒙古等地区也相继出现了规模在 30 亿元的大型引导基金。根据投中研究院统计，2009 年到 2013 年 12 月期间，全国共设立政府引导基金 150 只，基金总规模超过 700 亿元。2.2 引导基金的运作模式2.2.1 引导基金的资金来源及设立模式我国引导基金的资金来源主要为：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业和社会捐赠资金等。各地制定政府引导基金管理办法时也大都引用了这一条作为资金来源的条款。而实际上当前我国政府引导基金的资金来源主要为财政专项资金出资，由当地财政部门负
18、责筹措资金。也有少数地方政府早期设立的引导基金是与国家政策性银行联合出资设立的。例如 2006 年成立的苏州工业园区创业投资引导基金一期注册资金规模 10 亿元，主要就是由国家开发银行投资的。在我国的政府引导基金中，国家开发银行作为政策性银行成为最主要的机构投资者，参与出资设立了天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金和山西省创业风险投资引导基金；另外，中国进出口银行也参与设立了两支政府引导基金。募集资金的规模也多在当地政府引导基金管理办法中进行了规定，根据各地财政资金的规模各有不同，从财政资金比较少的中西部地市到财力雄厚的东南部地区，规模从几千万到几十亿元不等。目前规模最大的是苏
19、州创业投资引导基金二期，募集完成后规模可达 150 亿，其资金来源除了一期的国家开发银行，还有全国社保理事会基金和中国人寿，正是一期引导基金的成功运营才带来了后续雄厚的资金支持。截至 2014 年底全国共有政府引导基金 228 支，基金管理规模将近 3000 亿元。由此可见基金管理规模的总量是很大的。深圳市的效果较好，从 2011 年设立到 2014 年底，政府承诺出资约 9 亿元，获得合作机构协议投资约 110 亿元，财政资金的放大效果达 12 倍。而天津市的天津滨海新区创业风险投资引导基金注册资本的规模高达20 亿元，但获得的合作投资为 47 亿元，放大规模不到 2.5 倍。政府引导基金放
20、大效应的效果并不在于政府设立引导基金的投资额，更多的要看基金后续的运营，包括当地政府的政策环境，当地的经济发展水平，资本活跃程度，基金的投资效果等。引导基金的设立形式包括独立事业法人和企业法人制（公司制）。独立事业法人制引导基金，因其事业单位的性质，更为强调“社会服务”、“让利于民”的特点，其基金管理多委托第三方管理机构，少数成立事业编制基金管理团队，对于管理团队的考核与同级国有企业类似，相对缺乏有效的利益驱动。企业法人制引导基金多采用公司制，由于对国有资产负有保值增值的义务，其一般会按照同股同权的原则获取基金收益，对于管理团队的激励机制相对市场化，某些地方已在实行参股激励方式，已经在向专业的
21、市场化 FOFs（即基金中的基金）转型，与基金经理合作（GP）成立的间接风险子基金的投资。2.2.2 引导基金的管理模式对于引导基金的管理运作，地方政府一般会成立引导基金管理委员会(或投资决策委员会)作为基金的最高投资决策机构，行使引导基金决策和管理职责，管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作。管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成，比如深圳市创业投资引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任，市发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等作为成员单位。各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别，因此其权利重心也不相同，发改委、经贸信息委、科技创新委、
22、财政委、前海管理局等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色，并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。但总体来看，引导基金的管理主要归发改委和科技部门两大系统，前者主要导向是推动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资。对于日常管理及投资运作，各地引导基金的管理模式亦有很大差别：有的会新设引导基金管理机构，或以公司制设立并对其自行管理，有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前，引导基金的管理方式主要有以下几种：一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金，专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室(市创投办)，负责引导基金的日常管理工作;南京
23、市创业投资引导基金的日常管理运作，也是由专门成立的南京市创业投资发展中心负责。二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，负责引导基金的运作;石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团，上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构，广州市创业投资引导基金则委托广州市科技风险投资公司管理。四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投
24、资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导基金的出资主体，而仅作为受托机构负责基金管理运作;后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由公司内部团队负责基金管理运作，内部治理按照公司法执行。五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资，绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。此外，2009 年成立的安徽省创业(风险)投资引导基金、2012 年成立的荆州市创业( 产业) 投资引导基金均曾委托浦东科投作为其管理机构，也可算作委托专业机构管理的典型代表。在基金管
25、理费方面，对于引导基金管理机构来说，一般会得到 2%左右的固定管理费。由于多数引导基金出于政策导向，主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的，并无营利要求，因此，管理机构获得业绩分成的情况并不常见。少数引导基金为鼓励基金投向本地，会设置一些奖励机制，比如深圳市创业投资引导基金规定，按照市场通行规则，在各出资人收回对子基金实缴出资的前提下，将子基金投资净收益的 20%奖励子基金管理机构，其余 80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。为鼓励子基金更多投资深圳本地项目，子基金到期清算时，对于来自深圳本地初创期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由 20%提高至 50%;对于来自深
26、圳本地早中期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由 20%提高至30%。另外，部分引导基金决策机构通常会招标或指定一家境内商业银行，作为引导基金的资金托管银行，具体负责资金保管、拨付、结算等日常工作，并对基金运作负有一定的监管职责;大部分引导基金的资金的监管、拨付等工作划归当地财政局，引导基金管理机构的资金账户仅起到资金中转的作用，如深圳市创业投资引导基金。此外，有的引导基金理事会委托第三方机构对引导基金运作绩效进行评估，日常运作中会聘请中介机构对所参股创业投资机构进行尽职调查及各类审计工作。2.2.3 引导基金的投资模式2.2.3.1 引导基金的投资方式引导基金应按照“政府
27、引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，引导基金本身不直接介入到创业投资业务活动中。根据各个地市出台的政府引导基金管理办法可以看到，我国引导基金的目前主要运作模式是参股和跟进投资，以风险补助和投资保障为辅助模式。融资担保模式虽然在国际上有着成功的经验，但与中国多数地区的情况并不适应，目前国内除了上海市在引导基金管理办法中明确规定可根据实际需要采用融资担保的模式，其他省、市和地区都未采取这种模式。参股模式：政府引导基金主要采用的是阶段参股模式，也就是说引导基金与创业投资企业合作参股设立新的创投机构，在设立时约定一个退出的期限，政府基金在期限到期时退出，如果有受让方也可以随时退出。
28、其运作的过程是采用的私募股权投资中的母基金（FOFs）的方式，由政府作为出资人与创业投资机构合作成立子基金，然后子基金投向创业企业。这个合作方式可以是公司制，也可以是有限合伙制，公司制的企业允许政府作为股东在基金运行事务中有一定的参与权，对此政府可以在协议中，做出规定。不过管理规定中一般都会设定引导基金不能是新设创业投资企业的最大股东，以及对子基金中引导基金的认购比例作出规定，这个比例比较低，一般在百分之二十五，以限制政府部门在创投基金中权力，保证创投基金充分市场化运营。有限合伙制的组织形式中，政府就只能是引导基金作为出资人是有限合伙人（LP） ，并不参与到基金的管理中去。跟进投资：我国跟进投
29、资重点在发展高新技术产业，一般要在完成一轮投资后跟进，且规定了一定的投资限额，这个限额从每个项目五百万元到三千万元不等，且所占的比例在本轮投资中的比例较小，一般在百分之三十，不会超过投资额的一半。风险补助：引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予一次性的补助。引导基金管理暂行办法规定，引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的 5%给予风险补助，补助金额最高不超过 500 万人民币。风险补助资金主要用于弥补创业投资损失。投资保障：创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“ 辅导企业” 后，引导基金对 “辅导企业” 给予奖励。引导基金管理暂行办
30、法规定，引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助，资助金额最高不超过 100 万元人民币，资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。2.2.3.2 参股基金的投资限制一般对于股权投资基金，政府引导基金都要求尽量不参与风险投资机构的子基金管理运作方面，决策程序和市场管理。但是政府引导基金作为具有政府政策导向性的工具基金，不直接参与运作过程自然就要对合作的基金设定一定的条件，来保证资本的流向能够符合国家产业发展战略、符合当地经济发展方向、符合地区经济利益等。合理的投资限制条件是保证引导基金发挥好引导作用的必要条件。1参股基金的注册地限制出于“政府引导 ”目的，引导基金对于参股基金的注册
31、及投资策略有诸多规定。多数引导基金要求参股基金在本地注册，部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省，基金注册资本要求在 3000 万至 1 亿元不等。对于子基金的法律形式，多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种，少数引导基金仅限公司制基金，如河北省中小企业创投引导基金、青海省中小企业创投引导基金等。对于基金管理公司，部分引导基金要求在本地注册，如深圳市创业投资引导基金及安徽省创业(风险)投资引导基金，多数则未作要求。2参股基金的投资规模限制首先在投资区域上，多数基金要求参股基金主要投资于本地辖区，要求投资比例不尽相同：如北京市中小企业引导基金要求投资于北京区域内创业期中小企业的资金额度不低于引
32、导基金出资额的 2 倍;安徽省引导基金要求参股基金投向安徽省早期创新型企业的投资比例不得少于年投资总额的 50%;湖北省创业投资引导基金要求投资湖北省内企业的资金总规模不得少于注册资本的60%。不过，由于地域投资比例要求对投资机构项目源有较大限制，因此，在实际运作中，部分引导基金在参股之后逐步放宽了投资限制。比如苏州工业园区引导基金在最初发布管理办法中，要求参股基金对园区企业的投资总额不低于引导基金出资额的 2 倍，在实际上该引导基金基本实现了市场化运作，参股基金并未受限于这一规定;2010 年成立的青岛市创投引导基金，最初要求参股基金投资于青岛辖区企业不低于基金总额 70%，而目前仅要求其中引导基金出资部分投资于青岛。3参股基金的投资行业限制行业方面，引导基金的限制并不严格，包括新兴产业、高科技产业、地方
