1、.黑龙江大学成人高等教育本科学生毕业论文论文题目：地方政府财政收入的困境与转型 学习形式：自考 年 级：2013 级 专 业：财税 层 次：本科 姓 名：刘畅 学 号：010313290071 指导教师：窦晓飞 2015年 8 月 31 日.摘要21 世纪以来，地方政府，特别是地方基层政府所面临的财政赤字及运转困难一直是一个热议的话题。地方财政收入的困境是一个关系到地方政府能否运转、基本公共服务能否正常实现，关系到国家政权能否稳定、经济能否快速发展，关系到社会主义和谐社会能否如期实现的问题。本文在分析了地方政府财政收入结构的基础上，总结出地方政府收入困境的特点，剖析其根源在于收支现象恶化、税制
2、结构有待调整、土地财政诱发社会问题等。鉴于此，提出我国应调整地方政府税制体系、房产税及转移支付等多个层面入手，来解决地方政府财政困境。关键词地方财政；税收收入；土地财政；国有资产收益.AbstractThe 21st century, the local government, especially local grassroots government fiscal deficit and operating of the difficulties faced by has been a hot topic. The plight of local fiscal revenue is a r
3、elationship to whether the normal operation of local government, basic public services, related to the regimes stability, cans rapid economic development, in relation to the question of whether the socialist, harmonious society can be implemented as scheduled. As a result, the paper summarizes the c
4、haracteristics of the local government revenue, investigate its reason such as balance deterioration, adjust tax structure, land finance induce social problems and so on. In view of this, this paper suggests that our country should adjust the tax system of local government, real estate tax and trans
5、fer payments, and so on in order to solve the problem of local government fiscal woes.KeywordsLocal finance; Tax revenue; Land finance; The state-owned assets gains.目录摘要Abstract.前言. 1第一章 地方政府财政收入的结构21.1 税收收入21.2 土地财政21.3 国有资产收益31.4 地方债务3第二章 当前地方政府财政收入的困境42.1 收支现象恶化42.2 税制结构调整42.3 土地财政诱发大量社会问题42.4 地方
6、债务偿还风险集聚52.4.1 债务规模大 偿债压力大.52.4.2 债务结构不合理 隐藏风险隐患.5第三章 地方政府财政收入的转型. 63.1 调整中央与地方的事权与税收收入的划分.63.2 减少部分行政性支出.63.3 推进房产税和资源税改革.63.4 改革土地成交制度.7结论8参考文献9致谢10.前言随着我国社会主义市场经济的快速发展，我国经济增长速度明显加快。市场化进程的有序推进以及制度的不断创新结合给资源禀赋带来了更多的机会，并且创造出越来越多的社会财富。我国经济发展速度之所以这么快，这与长期以来我国地方政府在经济转型以及经济发展过程中的作用分不来。我国现行财政收入政策明显无法满足市场
7、经济的发展需要，在某种程度直接制约了和谐社会的建立，为了更加合理地引导以及优化社会资源配置，从而满足不同社会公共需求，我国相关政府部门必须加快政府职能转换工作，进一步规范政府的收入管理工作，从而实现对财政收入结构的调整与优化，更好地为经济发展以及社会进步发挥作用。认识到地方政府在促进社会经济发展过程中的作用，并且保持这种良好地发展势头，对于各种不规范行为做出及时纠正从而减少不利影响的发生。通过这样，才能够有效地推动我国经济快而好的全面发展，因此具有非常重要的现实意义。.第一章 地方政府财政收入的结构1.1 税收收入税收是政府财政收入的基础。人们往往把税与税的征收统一称之为“税收”。从某一层面分
8、析，有国家的地方就有税收的存在，税收作为国家实现执政功能的前提条件，凭借自身所拥有的执政权利，依然获得财政收入的根本形式 1。国家通过征税取得一定的财政收入，而这些税收给国家的存在与发展提供最基本的物质保障。税收是政府财政收入最为稳定的部分，是我国财政收入最主要的主体 2。另外，税收在我国国民经济发展过程中扮演着经济监督的职能。通过税收，实现对国民经济总体运行以及纳税人的行为进行监督与控制，另外为相关部门的各项相关决策提供信息资源。通过所掌握的税收收入信息，可以及时把握到我国国民经济的整体发展情况，从而分析出未来国民经济的发展趋势。通过对税收收入结构的分析，把握行业结构的变化情况，对产业结构做
9、出及时调整，在经济发展过程中及时捕捉到相关信息 3。税收不仅能够调节个人收入分配以及缩短贫富差距，同时还具备促进社会公平及促进社会和谐的功能。因此，正确对待财政以及税收的关系，成为了相关部门执政为民的需求。同时也是在新形势下，提高党的执政管理能力以及落实科学发展观的一项战略性措施。税收是国家财政收入的重要组成部分，同时也是一个国家对国民收入重新分配的重要手段。进一步强化税收征收以及管理工作，这是建设我国和谐社会的重要前提。对于我国地方政府而言，通过合法征税确保依法治税能够顺利地进行，这为政府履行社会管理以及公共服务职能创造了条件 4。1.2 土地财政土地财政是地方财政的重要组成部分。税制改革前
10、，地方政府的财政收入来源主要是税收。随着税制改革工作的进一步深化，税收在地方政府财政收入所占比例不断下降。部分地方政府通过出让土地使用权从而获得额外收入，这也就是所谓的“第二财政”，人们也将这种收入称为“预算外收入”。在近期年审计署发布的相关调查数据显示，在 2013 年至 2014 年两年期间，我国的土地使用权出让交易总额分别为29398 亿元、33477 亿元、28886 亿元，这占据了我国财政收入的 35%、32%、25%。在我国金融四十人论坛所公布的课题报告土地制度改革与新型城镇化指出，目前大部分城市有 50%，甚至三分之二的城市建设资金来源于土地出让收入 5。.随着改革不断深化以及市
11、场经济发展，土地以及其他产业的租税费和土地储备融资成为了地方政府财政收入的主要来源。自从改革开放以来，企业改革放权让利以至承包经营，中央都给予了地方越来越多的权力。而确立以增长率与上缴财政收入等经济指标为主的地方官员政绩考评体系，使得地方政府具有经济人的行为特性。国家通过分税制改革进一步强化了中央财政集权能力，地方政府财权减小事权却在增加，使其更加依赖预算外的土地性财税收益。地方政府是其行政区内土地产权的代表，在现行土地产权与征收补偿制度安排下，土地的公共性导致土地资源不再稀缺，这也为地方政府增加土地购置以及扩大租赁租金的规模提供了充分的制度保障 6。土地是地方政府手中最大的一块经济资源，并且
12、享有自由支配权，如今成为了政府财政支出保障。1.3国有资产收益国有资产收益作为地方财政收入的重要组成部分。国有资产收益具体指的是利用国有资产的所有权，在日常的经营过程中获得一定的经济收益。这一来源作为国企以及国家控股企业的劳动者在剩余劳动时间内给社会带来的剩余产品总价值。当今国有资产收益的形式与数量，关键取决于国有资产管理体制与经营方式。在我国，主要国有资产收益上缴包含了以下几种形式：（1）股息或红利收入，具体指的是在采取国有资产股份制经营方式中，国有股份在某个阶段可以依据企业的经营业绩给国家财政提供收入；（2）利息或利润上缴，具体指的是国企把实现利润的那部分按照相关规定或是承包合同，将这些缴
13、纳给国家财政部门，同时也是国有产权在经济上的直接体现。上缴利润的真正来源，是企业职工在剩余劳动时间里为社会创造的剩余产品价值；（3）租金收入，是指租赁经营国有资产的承租人按照租赁合同规定，向国家缴纳的租金。租金是承租人的有偿使用、支配国有资产的报酬。（4）其他收入形式，除以上几种最常见的国有资产收益形式外，还有一些其他收入形式，如资源补偿费收入、资产占用费收入、国有股权证转让收入、国有资产转让收入等等。1.4地方债务规模不断扩张目前，我国政府的地方债务规模十分庞大，并且这一趋势不断扩张 7。不断增加的地方政府债务是我国进一步深化改革过程中难以回避的一个现实问题，也是影响我国经济长期持续发展的重
14、大隐患之一。地方债务问题的成因是多元的，既有体制方面的原因，也有政策以及债务管理方面的原因。地方债务的累积，给经济的可持续发展.带来巨大的隐患。因此，控制和化解地方债务问题已刻不容缓。必须及早从体制和机制上扭转债务规模不断扩张的趋势，将债务风险锁定在可控制范围内。从短期角度分析，采取资产证券化的形式，通过引进民间资本以及出售地方国有资产等形式来缓解债务问题；从长远角度分析，则必须对地方政府的举债行为进行制度约束 8。改革完善分税体制、转变政府职能、强化约束监督机制、完善政绩考核机制以及建立地方债务管理能够有效地缓解地方政府的负债情况。第二章 当前地方政府财政收入的困境2.1 收支现象恶化目前，
15、我国政府的财政收支情况不断恶化。财政收支具体涉及了财政收入以及财政支出。财政收入是国家实现政府职能的需要，利用税收等渠道集中的公共性资金收入；财政支出是为了满足政府执行职能需要而使用的财政资金。一方面，由于地方政府的财权与事权之间并不匹配，因此恶化现象较为严重。这也是我国中央以及地方政府长期以来所面临的一个问题。我国于1994年对分税制以及相关的行政体制进行了改革，并且重新调配了中央政府以及地方政府的财权和事权，中央政府通过对税收征管的控制和再分配取得了对当地政府的一定控制权。伴随着事权的下放，我国部分地方政府的支出出现了膨胀，导致许多地方政府的财政收支情况陷入了尴尬境地。2.2 税制结构有待
16、完善税制结构是一国税制体系建设的主体工程，对各类税种进行合理地设置，从而建立一个相互协调、相互补充的税制体系，作为有效发挥税收职能作用的前提条件，同时更是充分保证税收公平以及效率原则的有力保证。研究税制结构的过程就是结合本国具体国情深入分析和研究经济发展规律的过程 9。对税收结构进行适当地调整，不仅是主动改革释放制度红利的重要方面，反过来也会促进经济更好更快地增长，促进经济结构更好地转变，这也是政府稳定公共财政收入税源基础的重要方面。随着税制结构的进一步调整，地方收入也就更加拮据。我国国务院于 2013 年实行了关于2013 年深化经济体制改革重点工作的意见，该意见主要是对以“营改增”为代表的
17、税制结构进行调整，同年对试点范围进行了进一步的扩大，目的是为了能够帮助服务业企业减轻税负。总体来说，随着税收收入水平的降低，将给早已匮乏的地方财政收.入带来更大的冲击力。2.3 土地财政诱发大量社会问题在政府实际运用的土地相关财力资源当中，土地财政风险主要集中在土地出让收入以及土地抵押贷款方面，分析其原因是由于我国土地资本化进程比较快，部分地方政府对土地的出让收入以及抵押贷款表现出强烈的依赖。作为土地财政风险的直接表现，地方政府在高度依赖土地出让收入的同时不得不面对来自土地财政的风险与挑战10。这些问题具体表现为以下几个方面：2.4地方债务偿还风险集聚尽管我国早已颁布了预算法以及担保法，但是由
18、于现行财政体制存在一定的漏洞，地方政府在追求经济增长的时候不得不面临着各种各样的资金瓶颈问题，这也导致了地方政府的债务偿还风险集聚。2.4.1债务规模大，偿债压力大按照审计署 2014 年对我国 36 个地区（其中涉及：15 个省以及 15 个省所属省会城市、3 个直辖市以及 3 个所属市辖区）的政府性债务开展了审计工作，这些被审计到的 36 个地区地方债务总金额合计 38475.81 亿元。这里面，有 9 个省会城市负有偿还责任的债务率超过 100%，甚至出现了 188.95%。由于本次审计的对象大多数属于发达省区，与其他地区比较起来，负债情况并没有其他地区那般严重。有专家学者认为，现在我国
19、各层级地方政府负担的直接债务的规模所占 GDP 的比例大约在 10%-15%期间，如果算上那些难以估计以及计算的地方隐性债务和或有债务，那么我国部分地方政府的负债规模是十分庞大。2.4.2债务结构不合理，隐藏风险隐患站在地方债务层级的角度来分析，目前我国省级政府的债务问题还不是十分严重，相比而言，我国部分县级政府的债务问题就非常严峻。从地方债务的类别看，风险性最高的或有债务占有相当大的比重。地方债务呈现出了“垃圾化”趋势。所谓或有债务，具体指的是某些事项的发生政府承担偿还责任，例如政府的担保债务。但是，按照中华人民共和国担保法的相关条例法规，国家机关不能担任保证人。因此，地方政府由担保责任而形
20、成的或有债务从法律上讲是“不应该有的”。或者说，债务的比例增加会加大我国地方债务的风险，因为它具有很强的隐蔽性，很难准确测量出具.体数量。同时，“或有债务”不需要当地政府及时尽快还清债务，地方债务到期的延迟，将其债务进一步扩大，风险债务将继续扩大。第三章 地方政府财政收入的转型3.1调整中央与地方的事权与税收收入的划分十八届三中全会公报指出，应进一步完善立法工作，对各项事权、稳定税负、提高效率做到更加透明高效化，从而形成完善的现代化财政管理制度，发挥中央以及地方政府的调节功能。通过进一步的完善预算管理制度，形成同事权以及支出责任相符合的相关制度。合理的收入划分、税基配置是健全财力与事权相匹配、
21、促进基本公共服务均等化的制度保证。对此，要进一步完善分税制改革，构建其财力与事权相匹配的分税分级财政体系，对房产税、资源税以及消费税等税种进行改革，发挥地方政府的财政自给能力 11。3.2减少部分行政性支出加快行政体制改革步伐，精简政府机构和人员。各级政府应合理划分政府与市场、政府与社会的边界，取消不适当的行政审批，坚持建设“小政府大社会”，以减少不必要的行政性支出。我国地方政府共四级，普遍推行市管县，而据宪法第 30 条规定，省、自治区分为自治州、县、市，直辖市和较大的市分为区、县，按照宪法规定，我国知识直辖市和较大的市才实行“市管县”，所以我国应当推行省管县模式从而取缔市级建制这一传统模式
22、，打破乡镇政府的独立行政及财政地位，任命乡镇政府为县级政府的派出机构。我国行政层级缩短为“三级政府”，这将直接简化了财政管理工作。此外，我国应当转变现行税收分配制度，取消中央与地方共享税，将共享税范围内的税种的税收管辖权和收益权在中央政府、省级政府与县级政府三者之间进行合理化划分。在税收收益权的划分工作中应当向县一级基层政府倾斜，真正做到各级政府之间的财权与事权相统一。这不仅有利于缓解当地各级政府机构所面临的财政负担，更有助于调整政府职能、释放社会活力。3.3推进房产税和资源税改革适时且合理地推进房产税并且扩大征收范围。中国国际经济交流中心财税改革课题组报告建议，借鉴上海、北京、重庆等城市在房
23、产税方面的成功做法。从整体上规划地方房地产税费制度方面的改革工作，将住房开发流转环节中的税务负担转移到其.他环节。自2015年元旦开始，我国前面推行了个人住房房产税改革，目的是为了进一步加快地方税源建设工作。同年，我国还采取积极的资源税改革措施，将资源税从价计征方式全面推广到煤炭和其他资源性产品，并逐步扩大资源税征收范围。建设完善地方税体系是个渐进的过程。从长远来看，在不动产保有环节征收的房产税和对矿产资源征收的资源税可分别作为东部发达地区和西部欠发达但资源富集地区的实现政府主体税种。房产税可按照住房属性使用差别化税率，将城镇住房分为基本住房、改善性住房、投资性住房、投机性住房四类，以此提高税
24、率档次。即对居民基本住房免征房产税，改善性住房适用低税率，投资性住房适用中等税率，投机性住房适用高税率。要为地方政府创造一个持久的收入来源，可以减少对地方政府的土地财政依赖性。3.4改革土地成交制度土地制度作为国家基础性制度，该制度在保护农民权益、构建工农城乡关系以及维护社会稳定方面具有重要意义。近来，中央制定的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点工作指导意见已经下发，在全国范围内选择有基础、有条件的县级行政单位包括县级市来开展试点。试点的周期是到 2017 年年底，今后这一段时间各项试点将有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进。此外，2014 年 10月，中改小组已经批
25、准了关于引导农村产权流转交易市场健康发展的政策性文件。有关部门按照改革的计划部署，正在制定土地成交制度改革的另外三个政策性意见，即关于农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，开展农村土地承包权确权登记颁证、落实土地承包关系长久不变等方面的方案和政策性意见。改革土地征收、出让制度，逐渐摆脱对土地财政的依赖。党的十八届三中全会对我国的土地管理制度进行了进一步的改革，这对于推动我国社会的发展与进步具有重要的意义。.结论近年来，中国政府非常重视地方财政改革，将重点工作内容集中于规范地方政府财政收入以及平衡地方政府收支方面，并且取得了一定的成绩。今后改革的方向应将更多的焦点集中在公共财政的制度建
26、设方面。在推动地方政府的职能合理化的前提条件下帮助地方政府增加财政收入，并且帮助这些地方政府的管理能够满足现代国家建设以及推动经济持续稳定增长的需要。当地正度的职能设置是否合理直接影响到了当地财政收入的规模水平以及财政资金的使用效率。另外，地方政府的财政收入来源以及管理将直接影响到一个国家的性质和命运。当前地方政府财政收入的结构不够合理，根源在于税制结构不够合理，过多依赖土地财政，地方债务风险集聚。我国应调整地方政府税制体系、加快房产税和资源税改革，完善转移支付等，从多个层面入手来解决地方政府财政困境。.参考文献1 韩永文.财政与税收政策需协调一致J.财税前沿.2012,(07):15-16.
27、2 石坚.充分发挥税收对收入分配的调节作用J.税务研究.2010,(12):46-48.3 贺众.深化财政税收体制改革的思考J.税务研究.2010,(06):55-56.4 胡荣山.税法M.北京:经济科学出版社,2012:108-110.5 贾康,刘微.土地财政的分析及出路J.现代经济信息.2012,(13):23-27.6 邓子基.关于土地财政的几个问题J.学术评论.2012,(10):98-102.7 陆岷峰,张惠.政府适度负债规模的研究从欧洲主权债务危机到中国地方政府负债风险谈 起J.金融评论.2011,(05):101-109. 8 陈睿.我国地方政府债务危机的成因、影响及对策J.财税
28、天地.2011,(10):97-100.9 严成,龚六堂.从税收角度谈谈如何提高财政收入J.金融评论.2013,(19):85-86.10 唐在富.中国土地制度创新与土地财税体制重构M.北京:经济科学出版社,2013:45-48.11 孔善广.分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究J.经济社会体制比较.2011,(01):251.致谢经过在黑龙江大学四年的系统学习和研究，我的自身素质和知识结构有了很大的提高，视野不断开阔，思想不断成熟。我能取得的成绩离不开老师们的用心教育以及同学们的关心和帮助。更离不开我的指导老师窦晓飞老师的指导和关心。她工作认真，对学生负责，给我留下了深刻的印象。在我写论文过程中她认真指导，使我对论文有了清楚的思路和自信。在这里再次感激这些帮助过我的老师和同学，感谢一直以来他们对我的支持和帮助。在我走过的 20 几年，是我的父母给予我最大的支持与帮助，我不会忘记他们给予我的付出，现在我已经大学毕业，在今后的工作学习中我将会更加努力，进一步学习，用自己的成功来报达他们的养育之恩。最后要感谢各位审查老师，谢谢你们在百忙之中有时间来审阅我的论文，谢谢你们对我的论文指出宝贵意见，这将是指导我工作方面的宝贵财富。借此，请允许我向你们表达我深深的谢意。.指导教师评语：指导教师签字:年 月 日答辩组意见：答辩组组长签字：年 月 日论文成绩.
