1、任何制度的构建都应以明确的价值为基础，而制度的价值基础就往往显现于制度设立的原则之上。因此，在探索行政公诉制度的具体构建之初是需要立法者来确立相关的原则。行政公诉制度原则的确立要从中国特色的检察制度即对行政行为实施法律监督的实践需要出发。除依法独立行使行政公诉权原则外，笔者认为有限法律监督同样应该属于规范行政活动的原则。我国之所以要完善与实行行政公诉制度，一方面是为了提高检察机关监督行政活动的水平与能力，另一方面，也想保护我国的公共利益与国家利益不受到非法的侵害。从监督的程度的角度来说，行政机关要接受检察机关的有限监督，这主要是因为这两个机关的地位是相同的，从这个角度来说，行政公诉的监督方式与
2、监督范围都是有限的，也就是说，有限法律监督原则同样应该属于行政机关监督的原则。并不是所有的不法行为都应该受到检察机关的行政公诉，这正是行政公诉的经济原则与监督范围的有限性的具体体现；监督方式的诉讼性正是为了对检察权力进行限制，检察机关只能够启动实体行政法律关系的裁量，最终的裁量权并不属于其权利。有限法律监督原则是独具中国特色的行政公诉原则。在国外，行政公诉的主要对象主要是侵害社会公共利益与国家利益或的行为，但是，我国对于那些严重损害私人权益与行政职权的行为同样属于行政公诉的主要对象，这主要是由于行政公诉权具有法律监督的属性。2、公共利益保护原则公共利益保护原则意指行政公诉所受理的案件必须是侵害
3、不特定多数人的利益或者国家利益的行政行为。行政公诉首先应该是公益诉讼，然后才是行政公诉。换而言之，行政公诉理所当然要具有公益诉讼的共性。随着社会经济的发展，利益的格局也在发生着变化，但无论变化的多与少， “公共利益”和“社会利益”在任何时候都处在较高的位置。抛开政治视角的解读方式，公共利益以其自身“公共性”和“基础性”价值导向，对社会制度的构建具有统领式的指导作用。所以，维护公共利益在任何时候，任何层面和任何方面都是作为原则或底线来坚持的。近些年来，随着社会的不断变化和发展，中国的法律体系在不断的庞大，基于法律的授权，政府的权力也呈现不断延伸的状态，这涉及到“科、教、文、卫、体、经、文”等方方
4、面面。最近，我国行政权力具有更大的运作空间，这也是社会生活被行政权力控制逐渐增大的具体体现。可是，最近越来越多的人认同“将权力关进制度牢笼”的观点，这是我国法制理念增强与公民具有日渐增多的权利意识的结果，法治理念的不断熏陶和实践，使得呼声越来越强烈，人们对制度限制权力的希冀也越来越大。并且社会从上到下对此的态度正在趋于一致。我们稍加梳理近十年来的法治热点，可以清楚地发现，和公共利益有关的行政争议是在逐渐变多的，这导致国家更多地关注“社会利益”与“权力与权利的矛盾” ，并制定相应制度，为公共利益的维护提供屏障。虽然公益诉讼肩负着同样的功能，可是，通过公益诉讼来维权却具有比较大的难度，这主要是因为
5、：（1）作为被告的行政机关在法律中处于强势的地位，原告在法律中处于劣势的地位，很难实现公平；（2）现有的公益诉讼制度的操作性不强，导致具体化和程序化的实施步骤还没有形成。行政公诉作为公益诉讼的特殊构成，可以实现与行政公益诉讼的契合，填补行政公益诉讼在保障社会公益，监督公权力上的缺陷。行政公诉的模式就是通过司法权对行政权的监督实现“权力制约权力”的目的。如此“势均力敌”的抗衡，所达到的效果显然是普通的公益诉讼无法企及的。因此， “维护公共利益”既是行政公诉的优势和功能，也是该制度的价值定位。正是由于如此，行政公诉的活动才要限定在“公共利益”的范围之内。3、效力否定原则行政权的公定力一般来说都是比
6、较强的，只要是按照法定程序，即使属于违法行政，也具有法律效力，行政相对人需要无条件地服从。通常地，行政相对人提出的行政诉讼并不能够导致行政行为效力的中止，通过这样的方式，使行政行为的公定力得到维护。然而，笔者认为这一原理并不适用于行政公诉，检察机关提出行政公诉后，被诉行政行为效力应当中止。这是因为被检察机关提起行政公诉的行政行为，涉嫌的违法性重大，被确认行政违法或被撤销的几率高，并且侵害的利益重大，一旦继续执行便不可逆转，会造成更大损失，因而其效力以中止为宜。另外，行政公诉往往涉及国利益或公众利益，行政机关涉嫌严重违法且一般检察机关掌握了相应证据，若行政机关做出的特定行政行为不中止，则国家或公
7、共利益容易遭受不可逆的损失，有鉴于此，笔者建议在行政公诉被人民法院受理后，行政机关在行政案件中的特定行政行为应中止至法院审判活动终止，而后根据法院的审理结果确定该行政行为的效力。（二）行政公诉的追诉对象行政公诉追诉对象的界定与普通行政诉讼的界定方式具有相同性，即取决于行政行为的可诉性。同时，还要紧扣“公共利益” ，因此对“公共利益”的界定显得至关重要。尽管理论界还没有对公共利益的含义具有统一的认识，可是，在现实生活中，侵犯公共利益的违法行政行为是经常出现的。所以，无论是侵害别人权益的行政违法行为，还是有侵害权益的行政违法行为都属于检察机关在行政公诉过程中的对象，能够促进公共利益的保护与维护。依
8、据前面提到的“有限监督原则” ，也为了节约司法资源，行政公诉的追诉对象也应当是有限的。所以，对行政公诉的追诉对象作出科学合理的界定就显得十分必要。特别是面对多样的行政方式和多种形式的行政行为，应该在遵循原则的前提下，对其中的非一般行政行为作出灵活处理。1、严重侵害国家、社会公共利益而又无具体行政相对人的行政行为作为社会公共利益与国家利益的代表，检察机关有义务追究侵犯社会利益与国家利益的行政机关的责任，同时提出行政诉讼，原因在于检察机关作为国家专门的法律监督机关，其职责则是公正司法，避免组织或者公民的正当权利得到非法的侵犯，公共利益将会受到不确定的行政相对人的严重侵犯，虽然该行政行为的后果并无法
9、律明确的承受主体，但该后果在未来将可预计的造成经济、生态或其他方面负的外部性，此时检察机关为避免国家或不特定公民利益受损，可以以该行政行为的作出机关作为被告向法院提起行政公诉。这类案件主要包括：环境污染公害案件、国资流失案件和行政垄断案件以及社会公共利益的经济垄断案件，另外，严重损害国家利益以及行政监管不力为公共利益与国家利益带来损害的案件同样属于这种形式的案件。 26此类案件背后多隐藏职务犯罪，通过对该行政行为进行审查的过程中，办案检察人员往往可以发现其他犯罪行为，通过查办职务犯罪惩处相关责任人之后。为了维护行政行为的效力与权威，如果行政机关不愿意撤销以前的违法行政行为，检察机关可以将其行为
10、向法院诉讼。除此之外，在此种类型的行政行为中还有一种更为特殊的的行政行为也应该纳入到行政公诉的受案范围，即部分有损社会公共利益的立法性行政行为。立法性行政权是针对不特定多数人行使行政26 傅国云：“行政公 诉的法理与制度构建一个法律监督的视角”， 浙江大学学报（人文社会科学版）2007年第 3 期，第 43-51 页。权力，包括行政规范的制定权和决策性行政权，属于抽象性行政行为。我国现行行政诉讼法并未将抽象性行政行为纳入审查范围，对抽象行政行为审查属于人大监督范畴，因此当前立法性行政行为没有纳入行政公诉范围。然而，总所周知，违法具体行政行为往往造成行政相对人正当权益受到强势的行政权的侵害，为了
11、防止正当权益受到侵犯，行政相对人能够向法院提起诉讼，但是若该非法行政行为据以作出的依据存在违反社会公众利益或具备其他不合法因素，行政诉讼法又未能将该部分的抽象行政依法纳入收案范围，这极易导致某一行政行为经过法院审判纠正后又出现类似众多的行政行为，因为该具体行政行为作出的依据并为受到质疑和审查，因此笔者认为，对于某些法律没有相关规定而严重侵害公共利益，如果原告不是很明确的时候，监督事项主要应该由检察机关来负责，对该抽象行政行为提请行政公诉，以保障不特定多数人的合法权益，避免依据同一依据所作出的违法行政行为重复诉讼，提高司法权威和司法效率。2、未侵害具体行政相对人合法权益，但损害社会公共利益的行政
12、行为根据行政诉讼法的规定，行政相对人不服具体行政行为，认为该具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼，由人民法院对该行政行为作出审查和最终判决以制约行政权并保护行政相对人的合法权利不受非法行政行为的侵害。但是在现实生活中，由于各类原因，行政相对人的的合法权益并没有受到行政行为的侵犯，甚至从中获得某些利益，但是，造成了国家或者社会公共利益的严重损害，对于此类行政行为，行政相对人利益未受损或作为利益的既得者，绝对不会提起行政诉讼，而受损害的公共利益在缺乏相应保护实体机构的情形下是无法提出异议和行政诉讼的，所以，无论法院是否收到行政相对人的诉讼，一旦国家的利益与社会的公共利益被行政行
13、为侵犯的时候，法律应该通过规定允许检察机关作为公共利益的维护者向法院起诉侵害社会公共利益的行政行为，并且按照法律的规定对行政行为需要承担的法律责任进行追究，通过这种规定，可以防止某些社会公共利益在缺少保护者的情况下被侵害。正是由于公诉职能与公共利益具有比较紧密的联系，所以，检察机关有权利诉讼损害公共利益的行政行为。随着各方面理论的发展，无论是个人利益，还是国家利益与公共利益在很多情况下都会受到非法行政行为的侵犯，但是，因为国家利益和社会公共利益只有法律上规定的拟制主体为权利所有者或保护者，缺乏一个具体的追责主体在该利益受损害的情形下以保护，因此需要一个合适的主体在法律上予以明确，以保障国家和社
14、会公共利益。另外，行政行为的复杂性、法律关系的复杂性、诉讼的专业化及公民个体本身就是不当利益获得者，以上原因直接导致使公民个人的诉讼能力受到很大行政诉讼变化发展的需求，这些原因也显现出国家力量的支持具有重要的作用。为了使个人利益、国家利益和社会利益得到充分的保护，需要检察机关从公平的角度出发，根据的法律要求来维护个人、社会和公共利益。所以，从本质的角度来说，检察机关不仅要保护公共利益，更要保护国家利益与权利，这些功能是由其公共性特征决定的。为了保证公共秩序不受到非法的侵害，检察机关一定要根据相关法律来处罚那些严重侵犯公共利益的行政行为。行政公诉在维护社会利益以及公共利益的时候，必须要先维护个体
15、利益，进而平衡不同个体之间的利益，这一功能的发挥还要依赖检察机关不同职权的结合。（三） 行政公诉的程序1、检察机关在行政公诉中地位依据现在普遍接受的“公诉人说” ，检察机关及其参与起诉的检察人员应该定位为行政公诉人。检察机关在提起行政诉讼，是为了维护社会公共利益，并非是自身的利益，这在性质上其实就属于“他诉”这一类，因此，检察机关受到行政公诉过程的影响，致使其成为具有特殊性的原告，从身份地位的角度来说，检查机关的角色就是刑事公诉中的“公诉人” 。在诉讼的过程中，检察机关和一般的行政诉讼当事人具有很多的相似处，按照相应法律的要求来使国家的利益与公共利益得到维护与保护。法院需要通过质证来检验检察机
16、关提交证据是否合理，并根据结果对是否采纳相应的证据作出判断。为了更准确地确定检察机关的职责与地位，在行政诉讼的过程中，检察机关是作为行政公诉人的身份出现的，通过这种规定，不仅能够促进国家利益与社会利益的保护，而且也能够促进检察机关对行政机关的监督。2、前置程序关于前置程序，主要是指按照行政公诉的特点规定的前提性程序。根据有些学者的观点，通过环境公益诉讼，能够对执法机关的执法行为进行监督。具体来说，如果行政机关能够及时改正自己的不法行为，只要检察机关还没有向法院提起公诉，这其实也已经达到了行政公诉的目标。在行政公诉发生之前，将合理的诉讼前置程序设定下来具有很大的必要性，这主要是由于，建立诉讼前置
17、程序能够使诉讼的成本降低，最终使诉讼的效率提高，同时，也能够使行政机关更加主动地参与到行政诉讼的过程中。假如行政机关能够通过前置督促程序改变以前的错误行为，将会使诉讼成本得到一定的降低，能够获得最大化的效益，也能够使解决行政公诉纠纷的效率得到提高。在调查的基础上，检察机关将检查建议发给行政机关是行政公诉的诉讼前置程序的基本方式。现在详细地介绍诉讼前置程序，在行政相对人向公诉人提出诉讼申请之后，需要根据申请的内容作出相应的调查，并形成相应的意见。检察机关调查的内容主要包括如下几个方面：（1）对行政行为违法的证据是否正确作出判断，这属于行政公诉是否发生的证据条件。 （2）为了保证行政公诉具有一定的
18、事实基础，检查机关要对行政行为是否危害了公共利益作出判断。（3）最后，检察机关要对行政公诉的必要性进行判断，也就是说，行政公诉是在没有存在其他比较好的解决手段的时候，才使用的手段，某些行政行为并不适合使用行政公诉的手段来解决。假如通过以上程序的调查，行政行为确实已经侵犯了国家与公共的利益，行政机关可以从公诉人处获得法律建议书，并纠正自己的错误行为，检查机关执行公诉的前提是行政机关不改正自己以前的错误行为。假如调查表明申请和现实不符，要将不起诉的理由告诉申请人，如果申请人不认同，能够通过自诉的方式再次进入行政诉讼程序。行政机关一旦接收到法律建议书，一般情况下会纠正自己的行为，避免造成不必要的后果，这主要是由于法律建议书一旦形成，就具有比较充足的依据。如果行政机关纠正了自己的行为，不仅使行政诉讼的效率得到提高，同时，也能够使诉讼的成本降低。
