1、树立新的公文环境观学习十七大精神树立办文新观念之一中共四川省委党校（四川行政学院） 叶黔达21 世纪头 20 年，是我们国家全面建设社会主义小康社会的新时期，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。胡锦涛同志最近在中央党校的重要讲话中指出，“在当前国际国内形势下，我国发展面临的机遇前所未有，面对的挑战也前所未有，既有许多有利条件，也有不少不利因素，关键看我们工作做得怎么样。我们要清醒认识当今世界和当代中国发展的大势，全面把握我国发展的新要求和人民群众的新期待”。“新世纪新阶段，我国发展站在了新的历史起点上。我们必须科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，深刻把握工业化、城镇化
2、、市场化、国际化深入发展形势下我国各项事业发展面临的新课题新矛盾”。正如党的十六大报告指出:“为完成党在新世纪新阶段的奋斗目标，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。”这就是说，一切因循守旧、墨守陈规、滞后于现实的旧思想、旧观念、旧习惯、旧工作方式、旧领导方式，都必须彻底改变，代之以新思想、新观念、新习惯、新的领导和管理方式，以适应形势发展的需要。作为党政机关、企事业单位实施领导和管理必不可少的重要方式、重要手段，公文处理工作也面临着与时俱进，不断转变办文观念，适应形势发展需要的重要课题。其中，树立新的公文环境观，就是办文工作中有待树立和强化的一个新观念。公文要为
3、处理政务和社会事务服务，势必要涉及公务活动环境和社会环境，势必要面对社会各层面的多方位需求，这就形成了办文的环境。而不同的时代，甚至不同时代的不同阶段，因为政治、经济和社会的不同时代背景，因为社会发展的日新月异、公务活动中新情况、新问题层出不穷，因为撰文主体、受文对象的不同文化、认知和思维水平，办文都会面临不同的环境。而不同的办文环境，对公文的要求，当然是不同的。这就提出了公文环境观这一命题。但是，长期以来，我们对公文环境观的关注和研究，显然是不够的。我们研究公文写作特点时，也主要看重公文载体（文章）的特点，而不同程度地忽视了对公文主体（撰写者群体）、受体（受文对象）和客体（社会生活和公务活动
4、实际）的研究。而公文客体，也正是办文所涉及的公文环境。进入新世纪新阶段，我们应该怎样认识“我国发展的阶段性特征”？怎样“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾”（语见十七大政治报告）？我们面临什么样的公文环境？新的公文环境有什么新的特点、新的要求？我们的办文工作又该如何应对这种新环境新要求呢？首先，加入世贸组织后，要求我们从更宽的视野上，用世界眼光来审视我们的公文。我们应该清醒地看到，世界上有的国家、有的组织、有的方面、有的人士，对我国的经济、政治乃至社会，多少怀着异样的、怀疑的、挑剔的、甚至敌视的眼光看待。而入世以后，一方面可
5、以给某些挑剔带来合法性；另一方面，我们要融入世界市场经济，也要主动接受某些合理的虽然是十分痛苦的挑剔，强化全球化发展观念，努力变敌视为互信、普惠、共赢，争取和平发展空间。我国的企业和经济部门、文化事业单位、社会服务体系、执法机关和行政管理职能部门，甚至社会方方面面，在制发公文其内容若涉及国际交往时，都要和国际惯例接轨，都要符合世贸组织有关约束和国际法的规定，而不能我行我素，只考虑一己私利、一地私利。在涉及贸易、产品质量、价格、专利保护等等国际经济摩擦和经济纠纷、经济谈判中，我们有的企业、行业、有的地方、部门，因为缺乏国际视角和世界眼光，还在固守地方保护主义和小团体利益，不按世贸组织规则和国际惯
6、例办事，在处理类似事务的公文中被外商外资和有关方面挑剔出漏洞、抓住把柄，乃至造成我方重大经济和政治损失的事例，都是深刻的教训。因此，涉及国际经济贸易、文化教育往来的工作，反映这类工作的公文，都必须淡化单位意识、部门观念、属地利益，强化国家意识，增强国家的公信力。而遵行世贸组织的透明化原则，加强公文信息、政府信息公开化制度建设，加快公文信息、政府信息公开化进程，也是一个刻不容缓的重大课题。不仅公文内容是如此，就连国家行政机关公文格式国家标准规定公文采用 A4 用纸，也是与国际惯例接轨的。其次，依法治国、依法行政的基本治国方略，必然要求作为实施领导和管理工具的公文，要依法行文。而国务院 2000
7、年 8 月 24 日颁发、2001 年 1 月 1日起施行的国家行政机关公文处理办法，是建国以来第一部用法规形式对公文处理工作作出全面、系统法律规定的法规文件。从此，把公文处理工作，从行政管理层面提升到执法层面。（而当前，我们对办法的这种法规性质的认识，是普遍不到位的。）这一切，就要求我们用法律眼光来审视公文，尤其是行政执法、管理职能机关的公文。随着法制观念逐渐深入人心，社会各方面和广大公众，懂得了要用法律来维护自身合法权益，也会从法律层面来衡量公文的合法性。正是顺应这种需求，政府法制部门提请公众对各级机关的规范性公文的合法性予以监督，赋予了广大群众可直接向政府法制工作部门反映他们认为违法或不
8、当规范性文件的权利。而事实上，地方行政机关和企事业单位的少数公文中，不同程度存在行文主体、制发程序、内容、文种不合法的情况。例如 2003 年度、2004 年度和 2005 年上半年，全国 31 个省级人民政府共收到报送备案的规范性文件 9745 件，其中存在违反上位法规定的就达 623 件。现行公文中，有的规范性、决策性文件，在制定程序上仅凭一两次会议或领导一个指示，未经认真调研、论证、征求意见、审议、核查，便草率发文；有的部门文件的内容，因为既要服从于本级政府，又要听命于上级主管部门，导致政出多门，甚至相互矛盾；有的部门为了争取部门利益，往往不遗余力地扩张自己的权力，甚至越权行文，文件中“
9、政府权力部门化和部门权力利益化”的倾向较为明显；有的部门习惯于使用文件这一抽象行政行为违法征收财物、摊派费用；有的部门为了争夺收费权、处罚权、许可权，违法设置行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施，导致规范性文件打架、冲突、重复和管理失控；还有的部门违反公平、公正的原则，片面强调部门利益，推卸责任和义务，利用行业管理的行政职权行文，在经济领域实施行政垄断等行为，阻碍市场统一，干扰了依法行政的秩序，损害了政府机关的形象，降低了办事效率，直接损害了社会公众和组织的合法权益。至于机关单位一般性文件、内部文件中，不合法现象就更为突出了。针对上述要求和办文实际情况，必须强化依法行文意识，做到行文依据
10、、主体、程序、内容都合法。为此，公文制发主体，无论起草者、审核者、签发者，都要学法、知法、懂法、依法，不但要了解行业、部门有关的法律法规，还要了解涉及全局的法律法规，努力消除违法行文的现象。当前，国家法制局和各级地方政府法制部门都对政府制发规范性文件规定了备案审查工作责任制度，规定对制发规范性文件要实行发文前的前置审查和发文后报上级的备案审查，以加强对发文的法律监督。无疑地，这将极大地提升行政公文尤其是规范性文件的公信力，确保公文的法律权威，切实保障社会组织和广大群众的合法权益。第三，加速推进民主化进程，实行政务公开，要求我们强化审视公文的民主眼光。党的十七大政治报告强调，“人民民主是社会主义
11、的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”要“扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”这就要求政府的行政行为要公开、透明，便于接受社会监督，保障人民群众对行政管理事务的知情权，推进政府决策的科学化、民主化进程。在信息社会中，各种信息铺天盖
12、地。应该清醒地看到，在诸多信息中，政务信息是信息的主渠道，而公文信息又是政务信息的核心渠道。要排除各种负面信息的干扰，要明是非、正视听、引领舆论、统一认识，都离不开公文信息发挥其主流、主导作用。为此，就必须实现公文信息共享，必须加速公文公开制度。长期以来，公文主要是在领导者、管理者层面运行的，是领导人、管理人、制于人的一种“藏在深闺人未识”的“秘密武器”，底层群众是“难见尊容”的。近年来，随着政务公开、厂务公开、村务公开、校务公开等等民主化进程的推进，公文尤其是党政领导机关的公文，逐渐揭开了神秘的面纱，走到了车间、田间、社区。“阳光政府”的运行，把党委、政府机关的“公报”、“政报”发到了基层直
13、至村民委员会，让广大农民在第一时间内就能看到中央和地方政府的重要公文；党政群机关和企事业单位的网站、网页，把涉及群众切身利益和公众事务的文件，及时刊登出来，把重要决策事项公示出来听取民意，增强了决策的民主化、科学化，增强了行政事务处置的公开、公平、公正性；非涉秘历史档案文件的逐步解禁，也让公众有了更多的知情权、知政权，有了更强的当家作主的主人翁感。而接触、阅读、了解公文的人越多，广大群众文化水平、认知水平、法律政策水平的不断提升，对公文的要求势必会越来越高，对公文的挑剔也会越来越多，对制发公文者的压力也会越来越大。面对这种情况，公文制发主体必须变压力为动力，积极应对，努力提高自己的“文内功夫”
14、和“文外功夫” ，不断提高公文写作质量。第四，信息化的快速发展，电子政务的逐步实施，公文采用网络运行，极大地改变了传统的办文习惯，要求我们用现代眼光去应对办文工作。我们的办文习惯、公文写作方式，都面临着极大的挑战。一是网络办公将逐步改变传统的办公方式，提升办事效率。网络运行公文提高了公文运转办理效率，大大缩短了办文时间，实现了真正意义上的“倚马可待” 。这就要求公文处理过程中要写得快、发得快、办得快，否则就会误时误事，严重的还会造成“渎职”的不良后果。二是计算机处理公文，改变了写作思维习惯。过去用笔起草文稿，因为经过长期手写方式的习惯养成，想到那写到那，想和写的两步思维几乎是同步完成的。而现在
15、用计算机起草文稿，对于年事稍高或者计算机操作录入不大熟练的人员而言，既要想怎么写，又要想怎么录入，两步思维无法同步运作，这也带来了一定难度，甚至涉及到思维方法和习惯的改变。三是计算机网络写作、审核公文，改变了传统的公文写作意识。一方面，过去手写公文，在文稿上起草者的笔迹、修改者的笔迹、审核者的笔迹，历历在目，起草、修改的质量水平一清二楚，每个环节的是非优劣十分明确。改用计算机网络撰制公文后，谁起草、谁修改、谁审核、谁签发，大都直接在同一份文稿底稿上写、改、定稿。送交领导签发的草稿，已是一份汇集了各环节意见、质量较高、文字清晰的文稿了。参与起草、审改公文草稿的有关人员的个体水平，已经无法如实反映
16、。这就淡化了公文撰制中个人的是非功过，强化了集体劳动成果、协同配合模式。另一方面，在互联网最大化地扩充了信息源和信息渠道的形势下，公文尤其是党政机关的公文，要保持其核心信息地位、主流信息地位，要增强受众对公文的认同感，单靠某个人的水平和能力都是难于实现的。这也需要撰制公文的群体集思广益，发挥集体智慧，展示整体思维优势，努力提高公文质量。公文撰稿者就要强化职务写作意识，淡化个人写作观念，乐于奉献，甘当无名英雄。四是随着网络经济的发展，“公文经济”这个新概念也应运而生，有的秘书、公文商业网站上，出售公文、有赏代拟公文的服务，发展势头很快。这种情况应该怎么认识、怎么处理？都是值得认真思考、对待的崭新
17、课题。学习、模仿优秀公文是重要的，但是，公文撰制如何保持务实的作风，如何体现本单位的“个性”特色，如何展示本单位独特形象，却是首先应该想到的。第五，在中国共产党机关公文处理条例、国家行政机关公文处理办法、国家行政机关公文格式“国家标准” 、政府信息公开条例等文件发布后，中办、国办、国家法制办以及各部门、各地又先后出台了一系列关于公文处理工作的新规定。涉及公文处理工作的种种规定，都立足于强化办文规范，提高公文处理水平，进而提高整个领导管理水平和工作质量。这就要求我们要用规范眼光去组织、去从事整个公文工作。可以说，要提高机关单位的领导管理水平和工作质量，必须实现管理制度化、规范化、科学化（即“三化
18、”）。而机关单位管理的“三化” ，首先取决于办公室工作的“三化” ；办公室工作的“三化” ，又首先取决于公文处理工作的“三化” 。从这个意义上来说，公文处理工作的“三化” ，至关重要。而从办文工作的实际来看，可以说承担办文工作的不少同志，对以前公文处理的原有规定尚不尽了解、熟悉，对于这些与时俱进的新规定，就更不了解了。因此，掌握公文规范对大家来说，都是一件十分紧迫的任务。而办公室人员的不断轮岗，更加剧了这种紧迫性。事实上，各级机关单位公文不够规范的情况，是十分普遍存在的问题。这就要求我们要高度重视公文文种规范、公文格式规范、公文处理程序规范、公文写作规范，努力提高办文工作质量和效率，乃至促进整
19、个领导管理水平和工作质量的提高。第六，“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观、构建和谐社会的执政理念，对办文工作提出了更高、更新的标准，要求我们在办文工作中要强化政治眼光、群众眼光。党和政府的方针政策、各级领导的决策，机关、单位的行政措施，常常是以公文为载体来传达给公众的；群众的呼声、社情民意，也常常是通过公文信息反馈给各级领导的。面对“矛盾凸现期”错综复杂的经济、政治和社会生活，各级机关单位的公文，如何坚持坚定正确的政治方向、政治立场、保持清晰的政治敏锐性，如何真正代表先进生产力、代表先进文化的前进方向、代表最广大人民群众的根本利益，如何尊重人、关爱人、依靠人，促进人的全面发展，如何真
20、正做到关注民生、体察民情，尊重民意，服务民众，“情为民所系，权为民所用，利为民所谋” ，如何在构建和谐社会中增强公文的亲和力和和谐度，如何增强公文的公信力和社会权威性，都是广大办文工作者应该不断思考和积极探索的新课题。而这些思考，正是在新世纪新时期提高公文处理质量和效率“破题”之“点睛之笔” ，是树立是我们认识和树立新的公文环境观的逻辑起点和思考方向。总之，在这历史的新阶段，树立新的公文环境观，就必须以世界眼光、法律眼光、民主眼光、现代眼光、规范眼光、群众眼光直至政治眼光来要求、审视党政机关、企事业单位的公文，努力“迫使” 、促进公文质量和办文水平的提高，使之更好地为推进改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，全面建设小康社会服务。（本文作者系中共四川省委党校四川行政学院教授、四川行政学院原秘书长、四川省秘书学会会长兼公文专业委员会主任。）（本文成稿于 2006 年，系 2007 年 9 月提交“2007 秘书工作论坛”论文之六，这次提交研讨会时，又小有修改。）
