1、我国政策监控及其存在的问题与完善对策摘 要:政策监控是政策过程的一个必不可少的环节。因为政策监控的不完善,政策方案在执行过程中走形变样,直接影响到了政策本身的质量及执行结果。本文从监控机构的独立性、素质水平的合理性、立法体系、人大的权利等方面阐述解决对策。关键词:政策监控;政策过程;对策措施一、政策监控的作用政策监控是指为达到政策方案的预期目标,避免政策失误 ,对政策过程尤其是执行阶段采取的监控,包括监督、控制和调整等功能活动环节 ,以保证政策的权威性和严肃性,它是政策过程中必不可少的一个部分。政策监控在政策过程中起着信息反馈的作用, 主要表现在以下几个方面:第一、通过监督控制政策执行情况,以
2、保证政策得以正确贯彻实施. 政策制定出来之后,关键在于贯彻执行,否则它不过是一纸空文。但政策的贯彻执行并非一帆风顺,往往存在着“走样变形”的现象。主要表现为 :(1)政策流于形式。 (2)政策被扭曲执行。 (3)肢解政策,各取所需。 (4)政策执行不力。因此,政策监控的第一个基本作用,就在于防止上述种种抵制、违反、滥用政策的现象发生,并在这些现象发生时及时发现并采取有力措施进行纠正。第二、及时调整、完警、发展或更新政策. 由于客观外部世界总是处于不断地发展变化之中.因此, 政策必须随着外部世界的变化和人的认识的深化而作出调整。只有这样,才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合,以便产生
3、良好的效果。据此 ,政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距,以便帮助及时作出调整。第三、保证政策的合法化。即对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵循法定的程序和原则,并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。通过政策监控实现政策合法化,包括两方面的内容,即实现政策的形式合法化与内容合法化。 ,前者是指政策的制定活动严格遵守法定程序与规则,后者是指政策的目标、方案等不违背宪法和有关法规以及执政党的纲领和章程。二、我国政策监控存在的问题1.人大监督力度不够由于法律制度及体制等方面的原因,我国人大监督实施不力 ,没有收到明显的效果：有的监督走了过场,没有起到应
4、有的作用;有的地方在监督方面对法律法规和人大的有关决议决定实施的监督检查不够,对人民群众关心的热点问题监督不力 ;另外人大实施监督的范围还不够广泛,虽然我国宪法和法律规定的国家权力机关的监督范围是很全面的,但从人大及其常委会监督工作的实践来看 ,监督内容所触及的面还远远不够。2.法律不健全, 法律制约不力迄今为止,我国虽已出台一系列关于权力监督制约方面的法律法规, 但原则性的法律规定较多, 缺乏详细的实施细则,结果是原则性的规定可操作性不强,也很难落实。再有,我国宪法和其他法律法规虽然都有关于监督制约的条文, 但不系统、不具体。如,至今我国仍然没有形成一个完整的“人民监督法 ”或“国家权力制约
5、法”,人民对国家权力监督制约的性质、地位、作用、基本原则和方法、途径等缺乏系统的法律依据和保障,致使人民对国家政策的监督制约处于软弱无力的地位。3.监控机构缺乏独立性和权威性在我国内部监督体系中的专门机构,如监察、审计部门 ,都存在于行政机关内部。在领导体制上, 监督机构不仅受上级业务部门的领导 ,同时也受同级党委、行政的双重领导。在这样的双重领导体制下,往往是本级党委、行政机关发挥了更大的领导作用,而业务上的垂直领导作用得不到保障,同时监控主体的财政经费、人员编制、人事任免等方面由监控客体控制,监控主体不仅没有与监控客体平等的地位, 还形成一种监控主体受制于监控客体的附属型监控关系, 因而严
6、重削弱了监控的权威性,弱化了监控机构的职能,甚至形同虚设, 致使种种监控不力的现象频频发生。4.监督制约不协调, 未构成合力国家政策监督制约体制应是一个由多种制约组成的有机整体,不同的监督制约形式之间必须密切协调、互为补充,才能有效地发挥政策监督制约的整体功能 ,真正达到政策监控的目的。目前我国政府内部监督制约的几种形式,如审计监督、行政监察、行政执行监督检查等形式之间经常发生不协调、不配合甚至摩擦与相互掣肘等现象,而且各种监督制约形式由于缺乏明确的职责权限和监督制约范围, 工作中又互不通气, 这样一方面既造成了许多重复监督制约的现象,同时又使许多应该受到制约的对象处于无人过问的“盲点”状态。
7、5.党政职能不分, 责权不统一表现在权力制约上,党的监督在很大程度上包揽和取代了其他国家权力主体的制约。这便直接导致了在执行党组织决定的过程中实施的违法或不当行政行为往往很难受到查处。同时,目前我国行政机关责权不统一的现象也十分严重。如 ,管事的机关和人员没有权,有权的机关和人员不管事。再如 ,行政首长负责制,往往是决策、拍板首长说了算,而出了问题要承担的责任却是由集体来负。这种情况扼制了有关行政机关和人员的自主性和创造性,降低了行政管理的效率 ,也使得权力制约难以实现合法与高效的统一。6.司法监控在我国极为弱化中国实行“议行司合一”的宪政制度,而不是“三权分立 ”。全国人民代表大会是国家的权
8、力机关,司法机关和行政机关一样由国家权力机关所产生 ,向权力机关负责和报告工作,并接受权力机关的监督。这种宪政制度决定了我国司法独立有别于“三权分立”国家司法独立的某些基本特征, 审判权的行使处于权力机关的监督之下。但就权力机关与司法机关之间监督与被监督的关系而言,通过这样的立法在宪法和法律上并无障碍,主要是对司法独立程度的价值取向问题。三、政策监控机制的完善1.强化人大的权力监督优化人大常委会领导班子结构。推荐年富力强、专业型、知识型的优秀人才进领导班子,增强人大常委会的领导能力、立法能力、重大事项决定能力、监督能力和人事任免能力。尽快出台“反腐败特别法” 。全国人民代表大会应适当扩大审议范
9、围,适应社会的发展变化。完善人大审查预算的模式, 现行预算法等有关法律对人大审查财政预算模式不够完善,建议从立法和监督入手 ,解决预算上存在的问题,重点抓好对转移支付资金的监督。2.建立健全法律体系要用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节。一方面要加强立法工作,使公共政策的运行有法可依;另一方面要加大执法力度 ,使公共政策依法运行。这同时也为对公共政策的监控确立明确的标准,从而使得政策监控具有权威性。3.加大监控机构的独立性监督主体的独立性是监督有效性的根本保障,因为权力本身是一种强制性的力量, 如果权力监督主体失去应有的独立性,对权力的制约缺乏强制性,那么对权力机关和领导干部的
10、监督就会软弱无力,甚至使监督主体成为权力的附庸。纵观古今中外,凡是较好发挥监察职能的都实行垂直领导的监察体制。我国东汉时, 御史中丞、司隶校尉和尚书各据一席,为“三独座”;元朝时 ,御史台、中书省、枢密院并列为三大府;明清时,都察院与六部为“部院并座 ”,都直隶皇帝统制。毋庸讳言,这种监察体制是卓有建树的,为保障监控工作的相对独立性,必须要对现行双重领导体制进行合理的权责界定,建立起我国权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。例如,我国的监察机关,首先在组织上从行政机关独立出来,不再隶属于行政部门的领导,并提高其地位,使之至少与同级监控对象地位平等。其次,独立出来的监察机关实行自上而下的垂直领导
11、,下级监察部门只受上级监察部门的领导指挥,人事任免由上级监察机关负责。再次,经济独立,不受行政机关约束, 保证纪检监察部门实行惩处和监督职能的独立性。4.要构建强有力的监督网络把党内监督与国家权力机关监督、法律监督、行政监督、司法监督有机结合起来,防止权力失控、决策失误、行为失范。强化人大对“一府两院”的监督职能, 使人大监督工作有新的发展、新的突破;强化权力机关内部监督 ,将对权力的监督制约贯穿于机关管理活动的始终;强化专门监督机关的职能作用,逐步建立起结构合理、功能互补、体系完备、制约有效的监督网络。可以积极探索在现有监督体制基础上的优化组合,实现体制创新,具体说来建议可以考虑以下三种模式
12、:大合一模式,即纪检、监察、审计、反贪、法院、公安六位一体(党政、司法整合,形成合力);中合一模式,即纪检、监察、审计三位一体(党政整合);小合一模式,即监察、审计二位一体(行政内部整合) 5.要把合理分权作为建立和完善政策监控机制的重要环节对权力进行分离分立并加以制约,是政策监控机制有效运行的保证。贯彻民主集中制,就是要研究分权与制权、民主与集中的具体结合方式及其实现形式。制约是为了防止权力过于集中和膨胀、权力不受监督和制约、滥用职权和产生腐败、破坏民主集中制3。在维护党中央最高领导权威的前提下,各级政权组织民主集中制的具体实现形式要有所区别。对权力特别是对领导干部实施有效的监督制约,是当前
13、民主生活中的突出难题,也是廉政建设和反腐败工作中的主要薄弱环节。要加强和保障一些权力如监督权、制约权的相对独立性,由特定的部门掌握和行使,优化权力分配, 完善权力之间的监督制约关系,建立有效制约的权力结构, 完善民主集中制的具体实现形式。6.加强司法监督要强化司法系统对同级党委、政府、人大、政协和各社会团体及其领导人的司法监督和司法制约。对同级党委、政府、人大、政协、法院和各社会团体领导人的违法犯罪和腐败行为,检察院有权主动立案侦察和查处 ,向上级的检察院党组报告并接受指导,上级检察院也应支持下级检察院依法独立行使检察权。参考文献:1成言.廉政政策分析M.北京:北京大学出版社,2002:101.2美斯图亚特 S.那格儿.政策研究百科全书M.北京:科学技术文献出版社,1996:99.3马克思恩格斯全集:第 3 卷M. 北京:人民出版社 ,1971:36.4崔红菊、方贵跃.中国古代政策监控机制研究初探J. 管理世界. 2009(3)5 岳经纶.公共政策的价值取向J. 中国审计，2003， （10 ）.6 中国社会科学院公共政策研究中心,香港特区城市大学公共管理及社会政策比较研究中心.中国公共政策分析 M.北京:中国社会科学出版社,2004:791
