1、1DRC 国务院发展研究中心DEVELOPMENT RESEARCH 调查研究报告CENTER OF THE STATE COUNCIL PRC第 119 号（总 3231 号） 内部资料 2008 年 8 月 13 日国外社会保障与商业保险相结合的经验与启示内容摘要：社会保障与商业保险既有联系又有区别，从国外社保体制改革的情况看，尽管改革采用的模式各有不同，但基本方向都是强化个人责任和市场功能，更多地利用市场机制改善社保体系，以减轻公办社保中国家的财政负担，提高资金的使用效率。为此不少国家都采取了财政和税收方面的优惠政策。从中国的现实需要出发，有必要促使商业保险在社保体制中发挥更大的作用，为
2、之提供更大的作用空间。关键词：社会保障 商业保险 启示一、社会保障与商业保险的基本特点与区别社会保障通常具有以下特点：2（1）建立在社会公平原则之上，由国家或社会作用社保制度的实施主体；（2）社会保障的对象是全体社会成员；（3）建立和实施社会保障制度的目的是保证政权的稳定和社会的发展；（4）基本不体现参与者的个人意志，参与多为强制性；（5）给付标准较低，只保障基本社会水平；（6）费用多由个人、企业和政府共同负担或由政府承担；（7）社会保障制度覆盖了养老、失业、医疗、工伤、社会救济等多个方面；（8）社保缴费的费率一般根据收入情况决定。从覆盖的范围来看，社会保障的内容包括养老、医疗、失业、工伤、社
3、会救济、社会福利、优抚、保健、生活卫生环境等多个领域。与社保相对应，商业保险的特点是：（1）建立在牟利的商业原则之上，客观上起到了稳定社会、化解风险的作用；（2）由保险公司作为实施主体；（3）服务对象为参与保险的人群；（4）以投保人的自愿为前提；（5）保险项目范围广泛，给付标准较高；（6）费用完全由个人负担，保障程度与缴纳的保险费呈正比；（7）商业保险的费率一般根据风险厘定。表 1 社保与商业保险的主要区别社会保障强制国民加入；保障面广而保障水平低；原则上由政府主导、由财政、企业和个人共同提供保费。商业保险超过国民最低水平、投保人认为必要的保障。由商业保险公司与个人签订合同来提供保险服务，投保
4、人可以根据自己的经济情况以及想要的养老保障灵活设计养老保险；在很多领域补充社保不足的保障需求；保费主要由个人承担，某些领域政府和企业可能提供部分政策或财力方面的支持。上述特点表明，社保和商业保险是两类在性质、目的、运作方3式等方面都存在很大差异的社会安全保障方式。从功能和分工来看，公办社保覆盖全社会，是提供社会全体公民安全保障的基础；商业保险则是公办社保的必要补充，用以对社保不能覆盖的领域和保障程度不够的部分消费者提供保险。但是这并不意味着社保和商业保险是两种截然分开（甚至存在某种程度对立）的保障方式。从国外实践看，近年来社保与商业保险结合起来、相互补充、共同发挥作用的情况日益普遍。一方面，在
5、公共社保的制度中，个体、企业、商业保险公司和一些社团组织通过各种形式参与新制度框架的设计或修改原有制度框架，在决策中发挥越来越大的影响力。另一方面，在商业保险领域，政府也有相当程度的参与。例如在绝大多数国家，立法机构对企业年金制度中的补充养老计划制定了法律框架，明确了企业和雇主在补充养老保险制度中的法律义务，在政府税收制度中，一些国家也对商业保险公司执行的补充养老计划提供了一定程度的优惠措施。总之，目前在部分领域，社保与商业保险的边界日渐模糊，商业保险正在更大的程度上发挥社会保障的作用。二、国际情况（一）社会保障运作模式改革经过多年发展，许多发达国家的保障水平不断提高，以致成为“ 从 摇篮 到
6、坟墓” 的 “福利国家”。为此， 这些国家的社会保障支出持续增加，给国家财政带来了沉重的负担，参见表 2。表 2 社保支出的国际比较（2001 年）美国 日本 德国 瑞典4社保支出与 GDP 之比() 17.05 24.02 38.83 41.48资料来源：平成 6 年社会保障给付费日本国力社会保障人口问题研究所 2004 年 12 月。上世纪 80 年代以后，西方国家和部分发展中国家纷纷对社会保障的运作模式进行改革。日本则分别在 2000、2002、2005 和2006 年进行了医疗制度改革，在 2004 年进行了公共年金制度改革。这些改革的一个重要取向是市场化，即由过去政府包揽社会保障转向
7、充分利用市场的力量和增加国民的自我责任。改革措施包括：第一，在养老保险领域，减少政府在养老保障上的财务责任，改进养老保障运作制度，从现收现付向部分积累模式转变，从社会统筹向个人账户模式转变，最终建立一个多支柱（一般为三支柱）的养老保障体系。也有的国家在世行的支持下，抛弃了公共确定收益养老金体制，而用私人确定缴费体制取代之。采用这一方式的有阿根廷、玻利维亚、哥伦比亚、匈牙利、秘鲁、波兰、瑞典、乌拉圭等国家。此外，很多国家还通过延长工作时间（例如一些国家将退休年龄由 60 岁提高到 65 岁，英国、美国、德国由 65 岁延长至 67 岁，瑞典目前已将退休年龄延长至 68 岁）、降低支付标准、提高保
8、险费率、取消过度保障、增加税收和财政补贴等手段维持养老制度的运转。第二，在医疗保险领域，一是通过扩大缴费基数、取消不合理项目等措施减少财政压力；二是改变一般患者的费用负担方式，5调整不同年龄阶段患者负担医疗费的比率。例如日本 2002 年医疗保险制度改革以后，工薪族患者自费负担的比率由 20提高至 30，工薪家属由住院费自负担比率由 20改为 369 岁 自负 30 （3 岁 以 下 、69 74 岁 自 负 20 ），同 时 自 负 担 10 的对象也由改革前的 70 岁以上老人改为 75 岁以上老人。三是改进医疗服务体系，如加强对医疗费用支出的监督管理，推行新的拨款机制，奖励高效率的服务提
9、供者等等。第三，通过财政支持、减免税收等手段，建立巨灾保险机制，特别是巨灾保险的再保险机制。上述改革对商业保险的影响是深远的。由于从政府包揽养老、医疗等转向更多地利用市场机制实现对国民的保障，更加注重公共保障体制的效率，改革无疑需要商业保险机构来填补政府退出所造成的空间，并在提高资金使用效率方面发挥更大的作用。（二）商业保险与养老保险体制改革之后，世界主要国家养老体系的共同特点，就是鼓励和支持商业保险在更大程度上发挥作用，降低公办社保的比重以减轻国家负担。当然在不同的国家，公办社保和商业保险这两部分发挥作用的程度也各不相同。例如在意大利，商业保险比重很小；但在英国，商业保险计划正在逐步取代公办
10、社保；在德国，社保与商业保险的作用大体相当；澳大利亚、英国、美国等国家的做法是在国家基本养老保险之外逐步建立个人账户制度，政府用税收优惠政策鼓励企业和个人建立养老保险第二支柱，待个人账户发展到一定规模之后再逐步降低原制度待遇。智利等南美国家则将社6会保障资金管理完全私营化，由多个竞争性的养老基金管理公司负责个人账户管理，而这些基金管理公司与商业保险公司密切相联，基金的一部分最终会被转至保险公司。一般而论，保险公司在养老体制中的作用主要有三：一是为基金管理公司提供意外保险，如残疾和死亡保险；二提供投资产品；寿险公司通过保证收入合同等产品，为养老基金提供多样化的投资方式；三是提供管理服务，包括为养
11、老金计划提供受托管理、投资管理和账户管理等服务。例如美国的公立养老保险计划虽然来源于政府强制征收的社会保险税，却采用委托民营公司的方式进行运作。职业年金计划的管理工作通常也是委托给保险公司、基金管理公司、投资银行等专职投资管理机构的。（三）商业保险与医疗保险体制近年来在世界范围内出现了医疗保健费用急剧上升的现象。这种上升主要由三个原因造成：一是人口的老龄化；二是医疗服务（包括检查、治疗、护理）的复杂化；三是与医疗保健有关的价格大幅上升。在这种情况下，一些福利国家已经很难维持过去的医疗保障水平，商业保险正在越来越多地为医疗保障提供补充服务。由于各国医疗保险制度差异很大，商业保险在医疗保障体制中发
12、挥的作用也各有不同。在一些国家如卢森堡、瑞典、挪威和英国、日本等，医疗保障几乎全部由公办体制承担，商业保险比重极低。在另外一些国家如法国、加拿大、荷兰等，商业健康保险占比达到 10以上，参保人口达到 60以上。还有一些国家如德国、7瑞士、澳大利亚，商业健康险在医疗开支中的比重大体在58之间。德国 8200 万人口中，参加法定医疗保险 5000 万人，参加私人商业保险 770 万人，一共有 250 家医疗保险公司为之提供服务。一个例外是美国。其商业医疗保险的比重高达 37，公办的医疗保障体系仅覆盖了 65 岁以上的老人和低收入阶层。雇员（在职人员）医疗健康保险，由雇主支付保费，保险公司经营。政府
13、对雇员保险没有强制性规定，保险等级、付费方式、自负担比例均由雇主决定。1992 年，美国近 2.6 亿人口中，有 1.78 亿人参加了私人医疗保险，有 0.63 亿人享受到了公共医疗保险，也有人同时参加了私人和公共卫生保险。总的来看，在医疗保险领域商业保险主要还是起补充作用。迄今为止还没有一个高收入国家是以商业保险作为保障穷人和高风险人口的主要方法。即便是在拥有全球最大商业医疗保险市场的美国，穷人和老人还是主要依靠公办的医疗保障体系。但是当公办医保体系发展不足时，商业医疗保险可以充当过渡性机制，为部分人口提供保障。同时商业保险医疗保险的组织能力、信息系统，以及监管商业医疗保险的经验对于以后扩充
14、公办医保体系都是有价值的。（四）商业保险与其他社会保障除了养老和医疗以外，商业保险在其他社会保障领域中也发挥着重要的作用。一是在一些特殊风险领域（如煤矿、建筑、交通、航运等），其风险度远高于其他领域，需要专门的管理知识和管理8技术来管理和控制风险。商业保险公司针对这些领域的风险特征所设计的特色保险产品如雇主责任险、交强险，不仅可以有效地降低家庭和企业承担的风险，而且可以充分发挥保险公司风险管理的特长，集中力量研究特殊领域风险的生成原因和预防对策，将可能发生的损失降低到最小限度，从而提升了整个社会的安全度。二是在难以抵御自然灾害频发的弱质领域，如农林渔业、地震、火灾、台风等，政府往往要建立定向式
15、的保险体系为相关社会公众提供安全保障。商业保险公司在这些保障体系中可以发挥重要作用，如接受政府委托承办某类理赔业务、开发巨灾保险产品、建立巨灾风险的预测评估和预防机制、通过巨灾保险证券化在更大的范围内分散风险等等。（五）政府支持商业保险公司发挥作用的主要做法为充分发挥商业保险公司的作用，促进保险业发展，不少国家的政府都采取了一些支持措施。1税收政策。在税收支持政策中，最著名的是美国的 401k 计划。参加该计划的企业和雇员的缴费可以在规定的限度内从应税收入中扣除，雇主所缴保费和养老金的投资收益享受税收递延的优惠政策。由于养老金延续的时间很长，税收递延政策给雇员带来的利益相当可观。例如，在所得税
16、率为 20、每月缴纳 1800 元保费、缴费期间 30 年、资金运用收益率为 5的情况下，若实行递延纳税政策，则 30 年后养老金余额为 150.4 万元，否则为125.1 万元，两者相差 25 万元之多，相当于投资收益提高了41。目前这种延迟纳税的政策已经在很多国家采用，有力地促9进了企业年金的发展。为支持商业保险公司的业务发展，外国政府同样采用了税收引导政策。例如美国除了对第二支柱给予税收优惠外，对第三支柱完全由个人自愿参加的储蓄养老金计划也提供税收优惠。其方式有二：一是延迟纳税；二是虽然对特殊形式的个人退休账户在注入资金时不免税，但对本金的投资收益免税（规定每人每年免税资金不得超过 2
17、千元）。澳大利亚制定了1998 年私人医疗保险计划奖励法，鼓励国民购买私人医疗保险，私人医疗投保人可获澳洲政府回赠 30保费。在美国，联邦税法规定由雇主交纳的医疗保险费不必交税，私人业主医疗保险费用的 25是免税的。据估算，政府为支持商业健康险而减免的税收每年约为 560 亿美元。此外，美国允许医疗储蓄账户的预付款项如同活期存款那样放在银行，不但有利息，而且利息部分不用纳税。日本对消费者购买寿险和财险部分险种所支出的保费都有一定额度的免税扣除。例如个人购买年金的免税扣除是 5 万日元，购买财险产品的免税扣除为：短期财险 2000 日元，长期财险 1 万日元。对地震保费国税实行全额免税扣除，地税
18、实行 1/2 金额免税扣除。日本税法对企业投保也有一些优惠政策，企业保险的某些险种保费可全部或部分计入亏损项下。例如企业为员工购买的寿险保费可计入成本，企业为本公司资产投保的火灾保险、机动车保险的保费可计入成本，企业为员工购买的医疗保险在一定条件下可全额作为成本列支等。除了支持投保人就投保企业以外，日本还保险公司提供了税收政策优惠，例如对部分或全部责任准10备金免税。包括普通责任准备金、返还保费储备金、支付储备金、巨灾储备金、地震风险储备金、交强险强制公积金等。2支持商业保险发展的财政政策。外国政府为促进和保护保险业发展的财政支持方式主要是：第一，当保险公司面临商业无法承受的巨大风险时，由国家
19、通过财政拨款成为主承保人。第二，当保险公司承保有较大风险难以分散，因而不能长期稳定地为国民提供保险保障时，由政府为之提供再保险。例如农业再保险、地震再保险、进出口贸易再保险等。以日本的地震保险为例，目前设定一次地震后所有财产保险公司的支付上限为 5 万亿日元，其中政府、财险公司与地震再保险公司的分担比例分为三个等级。三级合计，政府承担约 82.44的风险，地震再保险公司承担约 9.04的风险，财险公司承担约 8.53的风险。第三，对农业保险提供保费补贴。对弱势产业提供保费补贴是各国的通行做法，目前对农作物的保费补贴一般在 50左右，家畜、果树也有比例不同的保费补贴。三、有关启示（一）充分认识商
20、业保险在社保体制中的作用，为之提供更大的作用空间如前所述，国外养老和医疗保障体制改革的基本方向是强化个人责任和市场功能，更多地利用市场机制改善社保体系、提高资金使用效率和国民的福利。对于中国来说，基于以下理由，需要积极鼓励商业保险发展。11第一，随着中国快速进入老龄化社会，我国的社会养老制度将面临着巨大财政压力。2004 年，老年人仅占总人口的 11，但据联合国预测，到 2040 年中国的老龄化率将达到 28，超过美国。在老年人口迅速增加的情况下，要维持高替代率的养老保障体制和高水平的医疗福利制度几乎是不可能的。从健全养老保障体制、消除社会不稳定因素、改进国民养老福利的角度出发，需要大力发展商
21、业养老保险，为社会基本养老保险提供有益的补充。第二，相对与社会基本保险来说，商业保险有着独特的效用。在国外，商业保险特别是人寿保险被视为一种投资理财方式。一是寿险本身就具有储蓄功能，可以帮助投保更好地分配收入；二是寿险的回报可以免税（其原理为承担了风险的收益应当免税），同时寿险的赔偿部分也是免税的；三是按照国际惯例，保险赔偿金是免于追索的，债权人永远不能用保险金抵偿债务人的债务；四是寿险的现金价值可以获得金融机构的信贷。此外，社会养老保险只对生存的参保人提供保障，商业养老保险却可以在保障人生存的同时也对投保人身故后的家人提供保障。目前社保体系的养老金只能按月领取，而商业养老险则比较灵活，为投保
22、人提供了更多的选择。第三，出于大量保险资金运作的需要，保险公司通常具有很强的资本市场运作能力，在兼有保险产品和资金管理双重能力的情况下，即便是固定缴费的 DC 计划，放在保险公司管理也优于基金管理公司。因为后者只能在资本市场投资，前者却可以在投资的同时分出一部分购买原保险、投连险等等。而且由于保险赔12偿是免税的，对于投保人来说，可以更好地规避风险，大大改善投保资金的收益性。第四，近年来我国一些高危行业事故频发，给政府带来巨大压力。商业保险作为第三方力量介入高危行业，既可以有效弥补行政安全管理体制的缺陷，减轻政府负担，提高财政资金的运作效率，也可以有效地动员社会资金，分散风险和强化风险的事先管
23、理。（二）通过政策支持商业保险公司更好地为社会保障体制服务同强制性的社会保险不同，商业保险是投保人自愿的行为，因此有无优惠政策对于引导消费者的投保意向影响极大。2000 年颁布的国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知和 2003 年颁布的关于执行企业会计制度需要明确的有关所得税问题的通知，规定对企业年金缴费实行 4以内部分可税前列支的优惠政策，但从实施情况看，政策不落实、不统一、激励不够的问题还很突出。首先，由于缺乏统一的企业年金税收优惠政策，各地对企业年金的税收优惠政策差异很大，造成年金市场发展极不平衡和严重的不公平。其次是税收优惠幅度偏低，支持程度有限。目前我国规定可在税前列支的
24、企业年金费用为 4，而这一比例在美国、加拿大和澳大利亚分别为 15、18和 20。三是优惠政策仅以企业为对象，缺乏鼓励个人投保的优惠政策。而国际经验证明，对企业免税远不如对个人减免税收的作用大。四是优惠政策仅限于缴费阶段，对投资收入尚没有明确的税收优惠政策。五是仅对部分养老金金给出了税收优惠，对健康类保险产品13却没有任何鼓励政策。为弥补政策缺陷，加大支持商业保险发展的力度，建议采取以下措施：第一，制定全国统一的、完整的税收优惠政策体系。为此，一是要改变目前标准不统一，随意性强，缺乏权威性的状况，制定全国统一的企业年金税收优惠政策，优惠程度也应有较大程度的提高。二是要将企业年金税收优惠政策由现
25、行的缴费阶段扩展到投资阶段和待遇领取阶段。参照国际成功经验，对企业年金计划的投资收入给予免税；对雇员缴费实行延迟纳税。也就是说，在缴费、投资、待遇领取这三个环节中，明确政府仅对第三个环节征税。第二，制定健康保险的税收优惠政策，允许企业和雇员个人购买健康险的缴费在一定限度内税前列支，对健康险公司和健康险市场给予实质性的支持。第三，加快建立巨灾保险机制，明确政府在巨灾保险体系中的作用，划清各级政府的“再再保险” 责 任分担比例，以分散保险公司的风险，促进其提供长期稳定的保险服务。（三）改善管理和监管，协调好商业保险和社保两种运行体制的关系第一，从改进保险服务、提高资金效率、促进有效竞争的角度出发，
26、不应让公办社保体系无限制地扩张。为此，应继续将“广覆盖、低水平”作为社会保障制度的改革方向，同时明确在补充养老保障方面，可以允许个人、商业机构和非政府组织发挥更大的作用，而政府主要行使监督的职责。由于社会保障机构不可避免地具有一般国有企业单位的通病，应引入社会保障和商业保险在部14分领域的竞争机制，以促进整个社保系统效率的提升。第二，政府应使社会保险市场更具灵活性并确保市场竞争的公平。目前企业年金制度只允许采用单一的信托方式，同时企业年金运作流程和管理的设计也过于复杂，资格审批控制过严，不仅限制了保险公司的进入，也加大了企业年金的运作成本。为此建议今后一是要允许企业以多种方式建立企业年金，给企业以更大的选择余地，推动市场竞争；二是逐步将监管重点由事前管理转向事中和事后管理上来，适度弱化对资格审查的行政管理，强化对投资活动、偿付能力、信息披露等方面的监管。金融研究所 张承惠
