资产管理与预算管理相结合是深化我国财政体制改革的方向.doc

1、资产管理与预算管理相结合是深化我国财政体制改革的方向宏观锃济研 2012 年第 9期 资产管理与预算管理相结合 是深化我国财政体制改革的方向 聂常虹 内容提要 自从 2000 年以来 ，我国在部 门预 算改革、国库集中收付制度改革和政府收支分类改 革等方面都取得了一定的进展，为完善公共财政体 系奠定了良好的基础。但作为财政管理“一体两翼” 的资产管理改革，还处于起步和初步发展阶段。截 至 2o10年底，我国行政事业资产总量已超过 11 万 亿元。如何管好用好如此庞大的存量公共资产，对 完善社会主义市场经济条件下的公共财政框架体 系、回归公共财政的公共属性具有极为重要的理论 和现 实意义。按照公

2、共财政的要求，把属于人民的 财产从存量到流量都管起来，做到依法合理征收、 使用，并在公共领域内公平分配、合理配置，增加透 明度 ，强化公共监督 ，提高公共资产资源的使用效 率，减少和杜绝浪费及各种形式的腐败，盘活存量 资产，以存量制约增量，以增量带动存量，提高财政 资金的使 用效益，提高财政管理的科学化、精细化 水平，是摆在国人面前的一个重要课题。与此同时， 财政信息公开化问题也越来越受到国人的关注。通 过加强资产管理 ，摸清和公布公共资产的“家底” ， 接受公众监督，也是深化改革、推行“阳光财政”的 重要手段。本文从财政改革的宏观视角，结合前期 的大量调研工作和 当前的财经形势，提 出深化我

3、国 财政体制改革的方向，是资产管理与预算管理相结 合，并从理论和政策层面指出改革的历史必然性 ， 借鉴国外的做法以及一些地方在这方面改革的典 型经验 ，提出了深化改革的相关建议。 关键词 资产管理 预算管理 改革方向 随着 国家对公益事业投入的不断加大 ，行政 事业资产的增长速度和规模越来越大。行政事业 资产的形成是国家财政资金投入物化的结果 ，如 何管好 、用好有限的财政资金 ，提高财政资金使用 的科学性和有效性问题 ，一直是财政预算管理的 重要内容。特别是我国随着社会主义市场经济体 系进一步完善 、财政体制向公共性转型的情况下 ， 如何做好资产管理与预算管理相结合这篇文章 ， 是继部门预算

4、改革 、国库集中收付制度改革和政 府收支分类改革之后 ，继续深化财政体制改革的 又一个突破 口。 资产管理与预算管理相结合是一个涉及多环 节、多方面内容的综合性问题。从预算管理环节 E 看 ，涉及到预算编制、执行和决算等多个环节；从资 产管理环节上看 ，涉及到资产的配置 、使用和处置 等整个资产管理周期；从预算管理内容上看，包括 资产配置预算编制 、实物费用定额预算 、预算追加 、 资产收入管理、政府采购预算、预算基础数据信息 、 预算绩效考评、决算等多方面内容。其中，资产配置 预算编制是资产管理的“入|1” ，是预算管理的重要 内容。近年来 ，个别学者对资产管理与预算管理相 结合问题进行了研

5、究，但这些研究是从介绍国外的 有关情况及对我国的启示方面进行的探索。如蔡红 英 (2007)介绍了美国公共资产管理与预算结合的 经验及借鉴问题。个别地方的实际工作人员从 自身 工作需要出发，指出了实行资产管理与预算管理相 结合的意义和作用 ，并提出了简单的工作设想。如 黄河水利委员会的雷洪涛(2009)结合_T 作实践提 出了资产管理与预算管理相结合的认识和看法。本 文站在财政改革的宏观视角，结合当前形势，提出 深化我国财政预算改革的方向性问题 ，即资产管 理与预算管理相结合是深化我国预算改革并促进 整个财政体制改革的历史必然，同时提出了改革的 难点和具有可操作性的政策建议。 3 宏观锃济研定

6、 2012年第 9期 一、资产管理与预算管理相结合的客观 必然性 (一)资产管理与预算管理相结合是加强资产 管理与预算管理工作的必然要求 资产管理和预算管理是一个问题的两个方面， 资产管理侧重于实物形态的管理，预算管理侧重于 价值形态的管理，两者密不可分。预算管理是资产 管理的前提和条件 ，资产管理是预算管理的基础和 延伸。行政事业资产是历年财政预算资金“物化” 、 “沉淀”的结果，预算安排的资金量直接决定了资产 配置的数量；财政预算资金安排的科学性、规范性， 直接决定了资产配置的质量和单位之间资产配置 的公平性、合理性。因此，预算管理是规范和加强资 产管理、通过增量调节和控制存量的最有效手段

7、， 只有将资产管理与预算管理紧密结合起来 ，才能真 正抓好资产管理工作。同时 ，资产管理工作也是预 算管理的重要基础和延伸。一方面 ，有效开展资产 管理工作 ，及时提供准确、完整的资产基础信息和 财务管理数据资料，作为财政部门审核部门预算 、 配置资产的依据 ，有利于深化和细化部门预算改 革，科学编制部门预算。另一方面，建立资产配置 、 使用和处置的管理制度，加强资产从“入口”到“出 口”的全过程监管，才能管好资产 ，真正提高预算资 金的使用效益。因此，资产管理与预算管理相结合 既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观 需要，也是科学编审预算、提高预算管理水平的重 要途径。 (二)资产管理

8、与预算管理相结合是建设节约 型政府，推进公共财政改革的必然要求 行政事业单位国有资产管理是公共财政管理 职能的重要组成部分，资产管理与预算管理相结 合 ，是推进公共财政改革、健全财政职能的必然要 求。近年来 ，财政部推行了部 门预算 、国库集中收 付、政府采购、收支两条线等多项财政改革，在财政 资金管理层面实现了公共财政改革的重大突破，但 是在资产管理方面还相对薄弱。由于行政事业资产 管理改革不到位，存在资产家底不清、配置不科学、 管理不善等问题，影响了财政资金使用效益，制约 了财政管理整体水平的提高。财政资金和行政事业 4 单位国有资产都是社会的公共资源，公共财政在履 行资源配置职能时，不能

9、“重资金、轻资产” 、 “就资 产论资产” ，更不能只管资金、不管资产。 全面推进财政管理科学化、精细化符合现代管 理的发展趋势 ，是新形势下贯彻落实科学发展观 、 做好财政工作的迫切需要。目前我国的行政事业单 位国有资产规模庞大，其形成、运转 、维护和更新 主要靠预算资金解决，与资产有关的购置、运行、维 护等费用占财政支出的比例很大。只有资产管理与 预算管理相结合 ，科学编制资产配置预算 ，制定合 理的实物费用定额，提高资产管理水平，才能科学、 准确地安排与资产相关的各项支出，才能提高预算 管理整体水平，才能真正实现财政管理的科学化 、 精细化。 资产管理与预算管理相结合不仅有利于维护 资产

10、配置的公平与效率，而且是降低行政成本 、推 行“阳光财政” 、建设节约型政府的重要手段 。实行 资产管理与预算管理相结合 ，按标准科学合理配置 资产并安排相关费用，既适应行政事业单位发展的 需要 ，又能节约财力 、减少浪费 ，提高资金使用效 率，同时能够逐步改变部门之间、单位之间资产配 置苦乐不均的现象，避免盲 目攀比、贪大求洋等问 题 ，有利于准确评价公共服务成本 ，评价政府绩效， 进而提高行政效能。 此外，资产管理与预算管理相结合是控制“三 公”经费的有效途径。 “三公”经费，特别是公务用车 的购置费和运行维护费已成为社会关注的焦点。通 过制定资产配置标准，并按标准审核新增资产配置 预算，

11、使预算的安排科学有据，减少随意性和盲目 性，便于公众监督，有效防止和杜绝腐败。 (三)资产管理与预算管理相结合是贯彻落实 党和国家财政方针政策的重要举措 党和国家对加强资产管理与预算管理多次提 出明确要求。党的“十七大”明确要求“完善各类国 有资产管理体制和制度” 、 “深化预算制度改革” 。 2005年中共中央办公厅 、国务院办公厅文件(中办 发2oo5121 号)指出：各级财政及有关部门要进一 步加强行政事业单位 国有资产管理。2009 年全 国 人大预工委也明确强调：加强行政事业单位国有资 产管理，推进资产管理与预算管理的有机结合。因 此，加强资产管理与预算管理相结合是党和国家的 宏巩锂

12、济研宏 2012年第 9期 明确要求 ，是贯彻落实党中央、国务院一系列财政 方针政策的重要举措。 二、国外典型国家强化资产管理的理论 及其基本做法 国外典型国家强化政府公共资产管理，是民众 的要求 、政府 自身的需要和理论发展的结果。从理 论基础上看 ，早在上个世纪二三十年代 ，针对政府 工作效率低下 、官僚主义作风严重等问题 ，公众采 取“以手投票”或者“以足投票”的办法表达他们的 意愿 ，并集合为组织的选择，对政府施政造成巨大 的影响，同时强调公共管理的效能性 、责任性和透 明性 ，对纳税人负责等观点。这就是著名的公共选 择理论。同时，根据委托代理理论，政府要更加灵活 地进行成本效益分析，

13、更加关心公共部门所提供服 务的效率，对公共资金 、公共财产的使用效率问责， 使政府的角色从“划桨者”转换到“掌舵者” ，从关注 投入转换到关注效果 ，从集权转换到分权。公共财 政理论更是强调公共资金和公共财产的公共性 、排 他性 ，强调公共资源的使用要注重效益 ，对纳税人 负责。在上述理论的指导下，一些典型国家对政府 的公共资产开展了一系列管理活动。 (一)成立资产管理机构，专人负责资产管理 经研究发现 ，各国政府及非营利机构的资产管 理体制各具特色 ，其中较具代表性的有 日韩模式、 德澳模式、美加模式和巴西模式等四种管理模式。 Et本 、韩国两国的资产管理模式可以概括为“财政 部主管部门”模

14、式 ，即由财政部门负责综合管 理 ，由各行政部门负责具体管理。德国和澳大利亚 的联邦政府资产由财政部门所属的机构负责 ，并在 全国成立分支机构管理分布在全国的联邦资产 ，其 特点可以概括为“财政部直属局”模式。美国和 加拿大两国对于由财政资金配置形成的资产，主要 采用“财政部管理局”模式。美国财政部负责政 府资产的预算管理 ，制定统一的法规和管理制度， 并设立相对独立的专 门的资产管理机构美 国 总务署，负责联邦政府机构的政府采购和供应管 理 ，主要包括不动产管理(如房产管理)、动产管理 (如车辆购买和租赁服务等)。加拿大的联邦公共工 程和政府服务部为政府资产的管理机构 ，负责为整 个联邦政府

15、提供后勤服务。美加模式中，财政部负 责政府资产的预算管理，制定统一的法规和管理制 度 ，并设立相对独立的专门的资产管理机构 ，负责 政府资产管理的具体事务。巴西的政府资产由计划 预算管理部负责，其下设的联邦资产秘书处负责具 体管理，主要采取“预算部管理局”模式。 (二)制定并完善相关法律制度，规范资产管理 待为 通过对上述国家的研究发现 ，多数国家都有资 产管理方面的法律法规。如美国早在 1949 年就出 台了联邦资产与行政服务法案 。基于该法案 ，美 国成立了总务署 ，负责包括房产、汽车、设备等在内 的国有资产管理。美国对政府非营利机构的资产配 置管理同政府部门一样，受到同一部法律体系的约

16、束 ，因而主要方面是一致的。国外在资产分配使用 过程中，主要采取按需分配、使用的原则，即由使用 资产的机构向其资产管理部门提出具体的需求 ，资 产管理部门依据相关法律、法规及本机构的管理制 度(需采购的资产则需要依据相关预算)审核批准。 除少数资产在分配使用时明确为专人使用外(如部 长的专车)，多数资产的分配使用都依据相关规定 按工作的具体需求进行分配。 (三)按照市场规则管理和营运资产，使用效率 高 国外绝大多数 国家的新增资产都是通过政府 采购的方式购买的。如美国联邦管理总局负责组织 实施增量资产的统一购置，合同采购是政府采购的 主要方式，即联邦管理总局预先与供货商签订长期 供货合同或定点

17、采购合同，各联邦机构在联邦管理 总局提供的产品目录和供应商名单范同内获得产 品和服务。 政府资产可以通过市场的手段进行营运，如澳 大利亚国防部在上个世纪 90 年代 中期 ，为提高资 产使用效益、弥补经费预算的紧张，将其富余的办 公楼公开向社会招租 ，取得了良好的经济和社会效 益 。 (四)制定资产配置标准体系，合理确定资产的 配置 和使 用 美国制定了增量资产的配置标准，作为各联邦 机构以及预算办公室编制、审核资产购置预算的重 要参考依据。比如，制定资产配置的数量标准，规定 5 宏观锃济研宏 2012年第 9期 办公用房按照每人 135 平方英尺(约合 125 平方 米)的标准进行建设 ；制

18、定资产配置的品牌标准，规 定汽车只能在美国三大汽车公司中选择；制定资产 配置的性能标准 ，规定一些通用办公设备的基本性 能参数；等等。 对公车的管理各国都相当重视。一是高度重视 公务用车管理 ，通过法令予以推行。对违规或不规 范用车 台了严厉的惩罚措施。二是严格控制专车 配备 ，尽量减少公车数量 ，多数国家只有部级以 卜 领导(部分国家司局级以上领导也可以)有专车(通 过购买或租赁获得)，而且严格限制只用于公务活 动。例如，德国只有总统 、总理、副总理及各部部长、 国务秘书和联邦直属机构负责人(最高法院院长、 最高检察院检察长等)才可以配备专车 ，司(局)长 级的官员则只保证公务用车，不配备专

19、车，一般官 员开展公务活动可用单位公车或乘坐出租车，但要 接受严格的监督 ；法国政府各部委只给部长、部长 级代表和国务秘书配备专车和专职司机；司(局)长 以上高级公务员配置专用公务用车，但不配置固定 的专职司机 ，普通公务员凭 出差证明使用公务用 车。国有企业、政府非营利机构公务用车的配置与 政府机构相似 ，都要受到政府有关部门的监督；日 本总务大臣、副大臣、各局正局长以及正局级审议 官可以配备专车，但除大臣和副大臣的通勤属于公 务、可以有专车接送上下班外 ，局长一般情况只接 送到车站，然后乘坐公共交通工具上下班，违者要 接受相关法律法规的制裁；印度只有内阁部长和副 部长、文官中的秘书(相当于

20、中国的常务副部长)、 辅秘(相当于中国的部长助理)和少数联秘(相当于 中国的正局长)等以上级别的官员可以配备专车。 三是公车的采购非常严格而具体 ，并且鼓励购买国 产车。此外，还采取严格的监管措施防止公车私用。 对于级别不够的公务人员公差出行则采取交通补 贴为主的方式。例如 ，印度政府对那些没资格使用 政府公车的一般官员每月给予一定的交通补贴。补 贴数额视级别而定 ，分别为 1000 卢 比、800 卢 比、 400卢比(相当于人民币 200 元、160 元、80 元)，交 通补贴同工资一起发放；南非政府为公务员购买汽 车提供高额补贴 ，所以，大凡有一定工龄和职务的 公务人员 ，基本都有一辆可

21、供 自己支配的汽车；阿 根廷的初 、中级公务人员属中产阶级范畴 ，他们的 6 工资中已包含交通费。 (五 )实行分类管理 国外政府一般没有针对政府非营利机构的资 产制定统一的标准，而是根据用国家资金购买和用 非营利机构的自有资金购买而采取差别的政策。如 利用政府资金购买资产，则需要严格按照工作的需 要向政府提请相关预算 ，由政府相关部门审核批准 后 ，严格按照预算进行购买 ，并要求制定专门的管 理制度和办法，加强管理和使用。 一 般情况下 ，政府非营利机构对用财政资金购 置的资产和用 白有资金购置的资产采取分类管理 的模式 ，即属政府拥有的资产或使用政府资金购置 的资产，要依据相关法律、法规通

22、过审核登记等纳 入政府统一的资产管理；对于属于本机构的资产则 主要根据机构内的相关制度执行管理。如美国斯坦 福大学就对学校所拥有的汽车制定了专门的管理 办法。在该校的管理办法中，还特别说明了用政府 资金购买的汽车(如 SLAC国家加速器实验室所用 的汽车)，属于国家所有 ，不适用于校属汽车的管理 办法。 一 些非营利机构特别是大学，也制定了资产配 置和使用的规范。国外高校通常采用“生命周期法” 进行资产管理 ，对固定资产从购建、使用到处置的 全过程进行监控，其各种规定条文之复杂是国内高 校所不能及的。一是购建时需提出必须进行购建的 理由以及要达到的预期 目标；二是使用过程中要评 估是否达到了预

23、期的使用标准；三是处置时还要对 该项资产整个生命周期的使用情况进行评估 ，确定 是否达到了预期 目标及其原因。另一方面，国外高 校对学校拥有的资产非常注重从预算和评估方面 进行管理，几乎每所高校都拥有一套完整的预算和 评估方案。例如，英国大学拨款委员会(UGC)、综合 技术和大学资助理事会(PCFC)制定了一套管理标 准，适用于英国的公立大学，具体包括：学生在校的 总小时数或每个学生每周的学习小时数 、根据不同 学习情况对总小时数的分类 ；学生每周使用房间的 总小时数；房间使用的频率和占用率的预测结果； 每个教学、学习、研究和支持岗位人员的用房标准； 根据学科或者研究团队确定的职员与学生比；根

24、据 研究团队确定的专业人员与其他学术人员比；根据 研究团队确定的学术人员与辅助人员比。在此基础 宏巩锂济研定 2012年第 9期 卜，计算 fH每个职位人员办公用房的使用面积。澳 大利亚的西澳大利亚州关于办公室用房政策方 针(2004 年 )中规定 ：国 机构 ，包括国立科研机 构要实行基于人员数量的用房管理标准。该文件规 定 日常的办公用房标准是“15 平方米单位全职人 员” ，折合约 1 61 平方英尺单位全职人员。西澳大利 亚州这份政府文件还特别指出，13 常办公用房面积 包括所有的办公室面积 、会议室面积和接待室而 积，而对于诸如实验率 、法庭 、听诉室等特殊的用房 需求，则不在此范围

25、之内。如有需要 ，向房务部提交 额外的申请 ，并南房务部审核决定是否予以批准。 美国阿拉斯加州的阿拉斯加州用房分配标准采 用的是基于人员岗位等级的用房标准 ，该标准同样 适用于该州的国 科研机构。该标准将人员分为 AJ编码下的 10 个等级 39个档次，同时与用房的 分类构成“一般用房面积”的行列表 ，任何职务的人 员对应所能获得的各类用房的最大使用面积。将这 些用房最大町使用面积乘以部门机构相应人员的 数量 ，即可得出某部门机构的最大可用办公用房 面积 三、我国现有的一些探索及有待进一步 解决的问题 (一)中央和地 方的一些主要做 法 自 2007年以来 ，财政部从理论和实践两方面 探索资产

26、管理与预算管理相结合 I 作；同时 ，通过 多剃 式 ，积极推动地方开展资产管理与预算管理 相结合 T作。在关于编制 2009年中央部门预算的 通知中，财政部明确要求 ：从 2009 年开始将资产 配置预算纳入中央部门预算，对新增车辆 、房屋、土 地和大型设备等资产进行专项编制和审核。根据编 制资产配置预算的具体要求 ，通过认真研究设计 ， 界定了新增资产的审核范围，明确了审核原则 ，确 定了审核依据 、方法和流程等，并在 2009年中央部 门预算报表中新增四张报表。当年中央财政审核了 除涉密部门以外的 160 多个 中央部门，审核的资金 来源既包括财政拨款 ，也包括预算外资金、财政拨 款结余

27、资金等其他资金。根据党中央、国务院关于 厉行节约 、压缩车辆经费、严禁新建楼堂馆所等指 示精神，结合行政事业单位的特点 ，对新增资产配 置预算进行了严格审核 、批复。实际审核流程是：各 中央预算单位按照有关填表要求，填制新增资产配 置表 ，连同相关说明材料随部门“一上”预算一同报 财政部；由部内职能司局先行审核 ，提出审核意见 后征求各部门司同意，再由职能司局提出汇总意见 会签预算司后报部领导审定。 在预算司、职能司局和各部门预算司的共同努 力下 ，每年都能按时完成中央部门资产配置预算审 核 1 作。从审核结果看 ，每年预算核减的财政性资 金都占申请资金总数的 10以上。同时 ，创新了管 理理

28、念。确立了资产管理与预算管理 、财务管理相 结合的理念，树立了资源整合、共享共用的观念 ，增 强了资产绩效管理意识。转变了管理方式。推进了 预算管理与公共资产管理 、控制行政成本的有机结 合。 资产管理与预算管理相结合的核心在于加强 资产的配置管理，而配置管理的关节点就是制定资 产的配置标准。由于我国行政事业单位尤其是事业 单位数量众多，涉及行业 20 多个 ，行业之间千差万 别，长期以来管理基础差，标准的制定也缺乏工作 基础。近年来，国家对行政单位的办公用房、土地和 公务用车、执法值勤用车制定并出台了一些标准 ， 2011年 ，财政部 门又出台了行政单位通用资产的 配置标准。对电子产品、办公

29、家具 、设备等通用资产 制定了配置标准和使用年限标准 ，如，规定电子产 品的使用年限为 5年。考虑到事业单位涉及的行业 众多 、类型差异 比较大、地域分布又比较广泛的现 实情况，目前事业单位通用资产和专用资产的配置 标准问题正在进行深入的研究 ，待时机成熟将适时 发布。通过标准的制定，能够有效地规范单位随意 配备和使用资产的行为，使预算的编制和审核有了 相应的基础 ，大大减少了工作的随意性和盲 目性， 提高了预算管理的科学性和规范性。 从地方的情况看 ，自 2006年以来 ，广东 、海南、 辽宁 、内蒙、北京、山西、河南 、安徽等省，结合本省 实际情况 ，积极探索资产管理与预算管理相结合的 机

30、制、流程和配置标准等问题 ，取得了一定的成效。 海南省把资产管理与预算管理相结合看成是 财政部门自身的一场革命 ，他们首先在厅内统一认 识 、形成合力，并率先在全国出台海南省省直行政 事业单位国有资产配置管理暂行办法和海南省 7 宏观锂济研宏 2012年第 9期 省直行政单位国有资产配置标准 ，为各地方起到 了示范和推动作用。对办公家具、办公设备配备 、办 公用房装修等规定了价格和数量的最高限额标准。 同时规定，一般设备配置标准由省财政厅会同有关 部门制定，专用设备配置标准由单位主管部门会同 省财政厅制定。通过资产配置预算审核，2009 年仅 车辆一项就核减预算资金 28。2010 年以来 ，

31、海南 省率先对通用资产和专用资产出台了配置标准，并 下发了行政事业单位资产配置管理办法，对规范预 算编制、执行，促进预算信息公开起到了极大了促 进作用，社会反响良好。 2008年以来辽宁省先后下发了辽宁省省级行 政事业资产配置使用及处置施行办法 、 省本级部 门预算编制管理厅内规程等文件，从 2009 年开始 编审资产配置预算。对轿车、计算机 、办公家具等 16项资产从金额和数量两方面分类制定了资产配 置标准。将省直行政事业单位房屋维修和公务车辆 购置专项资金统一由资产处管理 ，在年度追加预算 中涉及资产配置的也由资产处负责审核，并由资产 处下发指标文件。同时 ，积极探索实物费用定额工 作 ，

32、分别确定了取暖费、维修费、物业费和电话费等 支出标准。 山西省从 2008年开始试点 ，在部门预算申报 前单独编审资产购置计划，作为资金预算安排的参 考依据；资产购置计划的编审内容为电脑、复印机 等办公设备，并不断扩大编审范围。2008 年选取十 个省直部门试点，2009 年选取 20个省直部门试点。 在布置 2010年预算时，改变前两年的做法 ，将资产 配置计划纳入部门预算一并审核批复，并进一步扩 大审核内容，将办公家具 、车辆、房屋建筑物等也纳 入了资产配置预算审核范围，研究出台了通用资产 的配置标准 ，使资产配置预算的审核机制不断完 善 ，减少了预算编制的随意性问题。 广东省财政厅从 2

33、006 年起率先在全国开展资 产管理与预算管理相结合工作。一是从指导思想和 定位上 ，认为资产管理工作是预算管理的一部分 ， 资产处积极主动配合预算处和业务处做好工作。二 是积极做好宣传和推动工作，为二者结合营造 良好 的舆论氛围。三是建立规范的工作机制和工作流 程。在 2007年省级部门预算中，设计了资产存量情 况表和增量预算表，以办公用房、公务用车、大型设 8 备为突破 口，编审资产配置预算。2009 年预算中又 增加了资产经营收入情况表。四是起草了广东省 省直行政单位常用公用设施配置标准 ，对办公用 房、公车、办公家具和设备等规定了标准，省直部门 和部分地市县按照标准审核预算 ，并在网上

34、公开信 息，提高了工作效率 ，增强了预算编制和审核的科 学性。 (二)中央与各地做法的分析比较 通过调研分析发现，中央和一些地方在资产管 理与预算管理相结合改革实践方面比较成功的省 份的共同特点如下： 1、创新了理念。一是在财政部门内部，初步树 立了以推进基本公共服务均等化为目标、资产管理 与预算管理有效结合的新理念，预算编制更加科学 合理。二是在部门和单位 ，树立了以存量资产为基 础、结合单位工作任务编制预算的理念，增加了工 作的计划性 ，减少了盲 目性和随意性。三是树立了 注重资产绩效 、激励和约束并重的意识，逐步形成 了合理配置资产、提高资产使用效益的良好氛围。 2、探索了新模式。在部门

35、预算编制和审核的各 环节探索建立了资产管理与预算管理相结合的新 模式 、新机制，不仅打破了资产管理、预算管理“两 张皮”的状况 ，而且丰富和完善了部门预算的内涵 和外延 ，使部门预算编制更加完整和系统 ，提高了 预算编制的科学性、合理性和规范性。 3、健全了财政职能。通过推进资产管理与预算 管理相结合，一定程度上改变了长期 以来存在的 “重资金、轻资产” 、 “重购置、轻管理”等问题 ，资产 管理得到了规范和加强，拓展了预算管理的广度和 深度，进一步健全了财政的资源配置、收人分配和 宏观调控等职能。 4、推进了预算分配的公平、公正和公开、透明。 通过建立资产配置标准，科学编审资产配置预算 ，

36、保证了预算分配有据可依 ，初步改变了长期以来存 在的资产配置苦乐不均、盲 目攀比的问题 ，推进了 预算分配的公平、公正。同时，避免了预算分配的暗 箱操作 ，实现了预算管理的公开透明，有利于从源 头上防治腐败。 5、节约了财政资金。从中央和地方资产配置预 算审核情况看 ，财政资金核减率都达到 10以上 ， 大大地节约了财政资金 ，如广东省 2008年财政资 宏巩饪济研 2012 年第 9期 金核减率为 255，2009 年核减率为 202。 通过对比分析所调研省份的情况发现，各省在 资产管理与预算管理相结合方面进行了大量的探 索 ，但进展情况不一 ，特点各异。一是有些省份已经 形成了较为完整的工

37、作的机制和工作流程，并出台 了一些制度规范；有些省份处于起步探索阶段 ，正 在探索适合本地情况的机制和方法。二是有些省份 从建立和完善资产和预算管理的规章制度人手，有 些省份是从部门预算 的编制 、执行等操作层面人 手，不断完善工作机制和流程。 (三)几点有待进一步研究、解决的问题观 念创新、制度先行和勇于实践是解决瓶颈问题的关 键 虽然近年来 中央和地方积极探索 ，在资产管理 与预算管理相结合方面取得了很大进展和积极成 效，但仍存在一些有待进一步研究的问题。 1、思想认识不到位。一些部门和单位资产管理 意识淡漠 ，对这项工作认识不深 ，重视不够。一是在 财政部门内部 ，还存在着“重钱轻物”

38、、 “重购轻管” 的现象，部分单位对二者结合工作的开展还未形成 共识 ；在资产配置预算审核工作中，相互配合得不 够顺畅，甚至还存在不少阻力。二是从部门、单位情 况看，一些人习惯于争资金、争项 目，不重视甚至不 愿意编制资产配置预算，嫌麻烦，怕分权 ，阻碍了两 者结合工作的开展。 2、制度建设滞后。目前资产配置管理制度还不 健全，使两者结合工作的开展缺乏制度依据。科学 合理的资产配置标准体系尚未建立起来。有些没有 标准，有些虽然有了标准，但脱离实际，执行得也很 不严格，依法依规制止和惩罚很不得力 ，一定程度 上也助长了一些部门和地方严重超标准使用财政 资金和配置财政资产 ，甚至建设超豪华 的政府

39、设 施 ，引起公众的强烈反感与不满。比如 ，按 目前规 定 ，中央党政机关办公用房建设标准为人均建筑面 积 2630平方米，但从 2007年资产清查中发现，中 央级行政单位人均标准达到了 64平方米。一些地 方行政单位的实际标准更高。制度建设滞后 ，对资 产管理与预算管理有机结合形成了瓶颈制约。 3、机制和流程不健全。目前不少地方资产配置 预算的编审机制和流程有待于进一步完善，在财政 部门内部预算司(处)、资产司(处)和部 门预算司 (处)之间的职责分工不够明确，预算审核流程不够 科学合理，造成预算审核责任不清、运转不顺。预算 审核范围不够完整 ，对待编预算 、追加预算及部门 专项中涉及资产购

40、置的，还没有纳入资产预算审核 的范围。在预算执行过程中，共享共用机制尚未有 效建立起来 。 4、管理手段落后。目前由于全国资产管理信息 系统尚未全面建立 ，不能实现资产从“入口”到“出 口”全过程的动态监管 ，导致增量资产配置与存量 资产管理之间信息不对称，财政部门、主管部门和 单位之间资产信息渠道不畅通，致使预算安排还缺 乏准确的基础数据和资料 ，影响了预算编审的科学 性 、合理性，难以有效控制资产重复购置、超编制超 标准购置等问题的发生。同时，由于信息系统不健 全 ，使资产配置 、使用和处置缺乏监管，造成预算执 行不力，资产管理信息失真。 5、预算编报质量不高。在调研中我们发现 ，一 些部

41、门和单位的资产尚未真正参与到预算编审中， 使资产配置预算不能真实反映单位资产占有使用 和需求情况，造成预算编报基础不实 ，随意性大。一 些部门和单位资产配置预算编报质量不高，如在报 表中，有的只填金额、不填数量 ；有的只填数量 、不 填金额 ；还有些单位填报项 目的逻辑关系有误和项 目文本填报不全等等。 四、政策建议 (一)提高认识，转变观念，深入研究，切实推进 由于资产管理与预算管理互为前提和基础，两 者具有内在的统一性。事业资产是预算执行的物质 基础 ，也是预算编制的重要基础，资产管理影响着 预算管理的科学性和有效性，因此，要充分认识到 加强两者结合 的重要意义 ，注重理论和实践的研 究。

42、1998 年以来 ，事业单位国有资产增长速度大大 超出同期企业国有资产的增长速度。截至 2010年 12月，全国行政事业单位国有资产总额为 1 172 万 亿元，是同期公共财政支出的 13 倍。行政事业单位 国有资产的规模越来越大，在整个国有资产中所占 的比重相当高。应扩大研究的深度和广度 ，并进一 步加大宣传的力度 ，使大家充分认识到：资产管理 与预算管理密不可分，加强两者有机结合，编审资 9 宏观锃济研宏 2012年第 9期 产配置预算对健全财政职能，深化预算管理制度改 革 ，提高财政科学化 、精细化管理水平等具有重要 意义。各级财政部门和各单位正在逐步转变“重资 金 、轻资产” 、 “重

43、购置、轻管理”的思想观念 。下一 步，应结合事业单位分类改革的进展情况，研究各 类事业单位资产管理问题，切实推进资产管理与预 算管理的有机结合。 从理论层面上 ，要认真研究公共选择理论 、公 共财政理论和委托代理理论及国外的实践经验 ，重 点研究政府公共支出及其所形成财产的属性特点， 强调政府的责任性和透明性，明确国有资产监管的 责、权 、利关系，促使政府负责任地管好用好国有资 产。同时，要保证公共资金及其所形成资产的“阳光 运作” ，保证其处于可靠的监控之下，这是从源头上 防治腐败、增强公众对政府信任度的关键。 (二)建立和完善资产配置标准体 系 加快资产管理配置标准体系建设，是做好资产 管

44、理与预算管理相结合工作的重要基础和前提条 件。建立健全资产配置标准对科学编制资产配置预 算具有重要意义。行政事业单位国有资产配置标准 主要包括房屋标准、用车标准、通用办公资产标准、 专用资产标准和其他相关资产配置标准。按照目前 的职责分工，办公用房配置标准由国家发展改革委 制定；土地的配置标准由国土资源部制定；公务 用车配置标准由中共中央办公厅、国务院办公厅制 定 、 ，其中中直单位的公务用车编制由中直管理局 核定，国务院机关行政单位公务用车编制由国务院 机关事务管理局核定。目前，国家对行政单位的办 公用房 、土地和公务用车、执法值勤用车制定并 台了一些标准 ，2011 年，财政部门又出台了行

45、政单 位通用资产的配置标准，对电子产品、办公家具 、设 备等通用资产制定了配置标准和使用年限标准，但 由于事业单位涉及的行业众多 ，类型差异比较大， 地域分布又比较广泛，因此，事业单位的通用资产 和专用资产配置标准问题正在研究之中，应区分通 用资产和专用资产的不同性质 ，先期出台通用资产 的配置标准，然后按照不同行业事业单位的特点 ， 与行业主管部门一道研究制定专用资产的配置标 准。按照资产分级管理的原则 ，地方各级财政部门 也应在现有工作的基础上 ，结合当地实际，重点研 究制定专用资产的配置标准，并在预算编制审核过 10 程中予以运用，同时，向社会公开资产的配置标准 和预算审核信息。 此外，

46、由于资产和预算资金存在相互转化的关 系，如果单纯建立了实物形态的资产配置标准 ，而 忽视了单位基本支出预算配置的合理性 ，很可能导 致资产管理与预算管理相结合难以实现。因此 ，还 要建立事业单位基本支出的标准体系，并且将该体 系与其他几个标准体系相结合，才能更好地解决资 产管理与预算管理的有机结合问题。 (三)完善工作流程和审核机制 1、进一步研究完善财政部门内部预算审核的 职责分工和工作流程。从实践情况看，做好资产配 置预算的难点和关键是财政部门内部有关司(处) 之间的职责分工和协调配合问题。鉴于中央部门近 年来资产配置预算审核中存在的问题 ，建议对财政 部内部审核流程作适当调整：各部门司和

47、职能司局 对部门新增资产配置预算进行审核，由职能司局提 出分单位预算控制建议数 ，经会签预算司同意后送 各部门司；各部门司对部门预算进行审核，如确因 特殊情况需增加的，部门司需与职能司协商一致后 再作调整。在预算执行环节，待编预算、追加预算及 部门专项中涉及资产配置的，也应参照上述要求和 流程进行审核，并对审核情况进行综合分析。 2、加强协调 ，搞好配合。新增资产配置预算编 审工作，涉及到财政内、外多个部门(机构)。各单位 在编报资产配置预算时，财务部门要充分征求职能 司的意见。在财政部门审核资产配置预算时，内部 的预算司(处)、部门预算司(处)和职能司应相互协 商，密切配合 ，形成合力，提高新增资产配置预算编 制、审核的工作效率和工作质量。