促进人口老龄化与社会经济协调发展的财税政策研究.doc

1、促进人口老龄化与社会经济协调发展的财税政策研究宏观锯济研 2013 年第 1期 促进人口老龄化与社会经济协调 发展 的财税政策研究 李 晶 内容提要 按照联合国规定的国际通行标准， 中国已进入老龄化社会。日益突出的老龄化问题将 对经济协调发展产生重大影响，加大经济发展、社 会保障、社会家庭、劳动资源以及特殊供给、社区养 老等各方面压力。财税政策可以通过促进社会经济 协调发展、加大政府扶持与鼓励社会支持、鼓励家 庭化养老和完善社会化养老解决人 12老龄化问题。 为此，应遵循财政政策与税收政策相结合的原则， 完善促进人 12 老龄化与社会经济协调发展的财税 政策，满足老年人口在商品消费、收入保障、

2、医疗保 健、居家养老和福利设施等方面的客观需求。 关键词 人 口老龄化 老龄产业 社会保障 税 财税政策 一、引言 按照联合国规定的国际通用人口老龄结构类 型的划分标准，1999 年，中国跨人了人口老龄化国 家的行列，进入老龄化社会。中国老龄化进程具 有六个方面的主要特征：第一，步人老龄化时间早 且速度快；第二，人口老龄化超前于经济社会发展； 第三，老年人口数量多且高龄化趋势明显；第四，步 人老龄化的省市越来越多；第五，由西而东，老龄化 程度地区差别明显；第六，养老模式特征鲜明化，居 家养老和规范化的社区养老相结合将成为中国养 老的主要模式。据全国老龄工作委员会办公室公布 的中国人口老龄化百年

3、预测，从 2001年到 2100年 的 100年间，中国人口老龄化发展趋势可以划分为 快速老龄化(2001-2020 年)、加速老龄化(2O2l 一 2050年)、重度老龄化(2051-2100 年)三个阶段， 人口老龄化进程明显加快 ，最后进入稳定的重度老 龄化阶段。 人口老龄化是关系国计民生和国家长治久安 的重大问题。政府在解决老龄化问题方面肩负三项 责任：第一，法律责任。政府有责任构建与经济发展 水平相适应的社会保障制度及其基本框架，推动老 龄化过程中的立法建设。第二，政策责任。政府有责 任建立与人口老龄化发展阶段相适应的养老保险 制度，确立与人口老龄化发展阶段相适应的产业政 策与社会政

4、策，满足老龄社会的特殊需求。第三，管 理责任。政府有责任维护社会公平、提供公共服务， 构建老龄化社会服务格局。 财税杠杆是政府解决老龄化问题的重要经济 手段，但中国现行财税政策中对于相应的扶持引导 政策较少，仅在税收方面规定了少数支持政策，未 能充分发挥财税杠杆应有的调节和导向作用。本文 期待通过财税政策促进人口老龄化与经济协调发 展的路径分析，探寻到能够促进人口老龄化与社会 经济协调发展的财税政策。 二、相关文献述评 (一)国外已有研究成果述评 由于步人老龄化的时间较早，国外对于老龄化 财税政策研究的时间也较早。研究的内容多集中于 老龄化与劳动力、储蓄及社会服务成本等方面，研 究视角多基于特

5、定国家的老龄化程度和数据，研究 方法多采用经济学分析方法。主要研究成果有： Torrey(1982)认为美国用于老年人口的联邦预 算份额将增长 11一 26，财政压力将增大。John (1986)探讨了在人口老龄化和税收中性消失的条 件下生活水平提高和适龄劳动人口负担提高的可 能性。Denton 等(1986)认为人口变化将导致社会保 17 宏巩锂济研定 201 3-1 障费用大规模增长、健康成本增加、教育成本降低， 联邦政府支出增加等政府支出变化。Thane(1987) 认为在多数经济发达社会，健康和社会服务的成本 未必也随着老年人 口的增加而增加 ；可以重新规划 社会服务 以最大化服务老年

6、人同时最小化成本。 Kalache和 Coombes(1995)聚焦拉丁美洲和加勒比 地区人口 13益老化情况下的卫生保健和社会支持 问题。Kono(1996)认为在日本，人口老龄化将引起 年轻劳动力短缺、经济增长缓慢和税收负担升高。 Denton和 Spencer(1997)认为虽然加拿大人 口老化 的社会成本特别是公共服务成本将增加，但仍在可 控范围内。Elmendorf 和 Sheiner(2000)认为老龄化 在增加未来资源需求的同时，也会改变美国经济的 储蓄预期收益率，助推美国储蓄压力。Gokhale 和 Raffelhtischen(2000)认为除爱尔兰以外，欧洲国家 和美国人

7、口老龄化状态下的财政政策是不可持续 的。Razin 等(2002)认为在美国和西欧国家，抚养比 率增加会导致较低的税收或更少的慈善捐赠； Razin等(2004)认为即使年长成人反对税率提升， 当人 口变老时资本收益税率将处于上升趋势 。 Bongaas(2004)认为基于人 口情况改变的公共养 老金 系 统 改革 将 成为 公共 财 政政 策 的挑 战 。 Okamoto(2005)认为在日本老龄社会下实行相对进 步的支出税能够克服大量的福利损失。Ono(2005) 认为人类寿命的延长和较低的人口增长速率影响 环境税和环境质量，且影响结果截然不同。Toader (2006)认为在日本迅速老龄

8、的社会已婚夫妻抚育 少量的孩子，与此相适应的长期税制改革十分必 要。Butrica 等(2006)认为延长工作年龄界限是老龄 化社会至关重要的政策目标。Okamoto(2007)建议 在 13渐老龄的社会，为促进资本形成和提升社会福 利，应采取增加消费税税率、降低利息收益税的税 收组合。Hauner(2007)认为在进行财政支出调整时 适当考虑老龄人口将有助于在老龄化压力下保持 财政的可持续性。Botman 和 Kumar(2008)认为提高 生产率增长、劳动参与、产品市场竞争能够缓解欧 洲迫在眉睫的人口压力。Guest(2011)认为人口老 龄化对资本输出强度和劳动生产率产生影响，导致 商品

9、和服务需求转变。Andreas(2011)认为在欧洲 老龄化过程中，人口负增长对于社会和经济的潜在 挑战并未得到足够重视。Butcher 和 Stebbing(2012) 18 则质疑澳大利亚针对人 口老龄化所采取的鼓励私 人储蓄政策。 (二)国内已有研究成果述评 国内对于老龄化财税政策的研究成果主要集 中于上世纪末和本世纪初，随着中国步入老龄化社 会以及老龄化特征 日益凸显 ，对于老龄化财税政策 的研究开始逐步广泛和深入。主要研究成果有： 班茂盛和朱连(2003)建议提高个人所得税的 累进程度，将目标集中在 20少数高收入者；加大 转移支付力度，提高低收入阶层收入水平；提高利 息税累进程度

10、，每年将税收按一定比例用于低收入 阶层特别是最低生活家庭的生活保障费发放。钟昱 (2004)建议尽快建立由基本养老保险、补充养老保 险、商业保险和个人储蓄组成的养老保险体系；通 过居住安排、家庭成员内部收入转移方式，发挥家 庭养老作用。金华等(2006)认为应创造条件支持民 族地区的老龄产业发展。白彦锋(2007)建议借鉴俄 罗斯无子女税改革中国个人所得税和财政制度，估 测群众生育意愿，保证妇女生育权；加大财政对教 育的投入力度，提高人 口素质。杨默如和李平 (2008)认为从即期看应扩大老龄税收优惠，从中期 看应完善养老保障的税收政策，从长期看应提高支 出税(消费税)权重。付伯颖(2008)

11、认为应以民生供 给型财政支出为主，挖掘潜在税源。陈玉领(2009) 提出 “公私互补的生活保障”观念。陈社英(201O) 强调制定老龄化公共政策时，要考虑个人、家庭、执 业人员以及政策制定者等各方面的作用。黄燕芬和 尹太兵(2010)建议制定规范有效的财政补贴政策， 建立针对养老机构的税收登记制度和免税独立认 证制度；扩大对养老机构的税收优惠。周清(2011) 认为应对民办养老机构实行分类、分层次财税政 策。邱红(2011)建议探索养老保险基金的有效运行 模式，实现保险基金保值增值。张俊和何东(2011) 建议加大对养老服务业软件建设的财税优惠，促进 养老金向普惠型发展。高淑红(2011)建议

12、建立起覆 盖城乡居民的社会保障体系。穆光宗(2011)指出财 税政策应适应我国人口老龄化未富先老、未备而老 和孤独终老的特点。孙江超(2Ol1)认为我国农村养 老保障体系应分为自我保障层、政府保障层和市场 保障层三个层次。联合国开发计划署促进中国养 老服务体系发展的财税政策研究课题组(2012)提 宏观锃济研充 2013 1 出创建新型养老服务政策体系，加大财政投入和税 收支持力度。张艳(2012)建议转变经济增长方式以 加强老年健康友好型社会建设。杨胜利和高向东 (2012)认为人口老龄化将会使负担系数上升，建议 建设社会保障预算体系和公共服务体系。全国老龄 工作委员会办公室政策研究部(20

13、12)认为应做好 应对人口老龄化的思想准备、政策准备、制度准备、 组织准备和物质准备。冯月菊(2012)主张建设完善 老年社会保障体系。李文群(2012)认为政府应出台 支持长期护理保险发展的财税政策，鼓励企业为员 工购买长期护理保险和个人购买长期护理保险。 析 三、人口老龄化对社会经济发展影响分 随着人口老龄化的高速发展，中国老龄问题将 日益突出，必将对社会经济生活产生或消极或积极 的深远影响。这些影响主要表现在： (一)人 口老龄化时间过早，加大经济发展压力 国际货币基金组织(IMF)在 2004年 1O 月发表 的世界经济展望报告中明确指出，今后几十年 内，人口因素将影向世界经济。一般而

14、言，只有经济 发展到一定水平，一个国家才会出现人口老龄化。 如德国、美国等部分发达国家的人口老龄化是伴随 着城市化和工业化的发展、在经济比较发达的情况 下到来的，当其 65岁以上老年人口达到 7时，人 均国民产值一般在 1 万美元以上；Et 本在 1980年达 到中国人目前的平均年龄时，其实际人均收入已是 中国目前的 3倍，属于“先富后老” 。但是，中国却是 在综合实力落后、经济不够发达的背景下进入人口 老龄化的，属于“未富先老” 。联合国的一份报告强 调说，从没有一个国家尚处在中国这样的发展阶段 便开始老龄化。进入老龄化社会后，政府要为老年 人口提供必需的经济保障和一定的生活条件、生活 环境

15、，增加对相关事业的投资。在国家预算收入一 定和社会总投入不变的情况下，政府用于老年事业 的投入相对增加，必将导致经济建设的投入相对减 少，社会积累、资本投资和扩大再生产相对减少，影 响国民收入分配，进而导致国民经济快速积累和发 展时期相对缩短，使社会和经济发展承受极大的压 力。 (二)人口老龄化数量过大，加大社会保障压力 人口快速老龄化导致的一个必然结果是老年 人口大量增加，进而引发政府相应费用支出增加， 国家和企业支付的退休费用和各种补贴费用大幅 增加，社会保障和福利费用支出大幅增长。1978 年， 全国离退休人员 314万人，年退休费用开支 17亿 元；1988 年，全国离退休人员 2ll

16、5万人，年退休费 用开支 321亿元；1990 年，全国离退休人员 2301万 人，年退休费用开支 380亿元；2000 年，全国离退休 人员 3381万人 ，年退休费用开支近千亿元；2006 年，全国离退休人员 4600万人，年退休费用开支超 过 5000亿元(图 1)。与此同时，在 2005年起连续三 年提高企业退休人员基本养老金的基础上，国务院 于 2008-2010年再次连续三年提高企业退休人员 基本养老金标准，且提高幅度高于前三年的水平， 政府专项支出增长加剧。2005 年底，全国参加基本 养老保 险人数为 17400 万人 ，占总人 口数 的 1338；2008 年底，全国参加城镇

17、基本养老保险人 数为 21890万人 ，占总人口数的 1685；2009 年 底，全国参加城镇基本养老保险人数为 23498万 人，占总人口数的 1958，仍低于国际劳工组织规 定的 20的最低线，社会保险和商业保险覆盖面有 待于进一步扩展，保险水平有待于进一步提高。 1978年 1988 年 1990 年 2000 年 2006 年 一年退休费用开支 圈 全国离退休人员 全国离退休人员与年退休费开支比较(1987-2006 年) 资料来源：根据苏春红(2010)H 关数据整理得到 (三)人 口老龄化程度过高，加大社会家庭压力 随着老年人 口的增加 ，中国社会总抚养比 (GDR)、老年人口抚养

18、比(ODR)、少年儿童抚养比 (CDR)均呈上升趋势。以 2003年为例，全国总人 口 1260498千人，O 一 14岁少年儿童人口数(P 4) 19 宏巩锃济研定 2013 1 256344千人，1564 岁劳动年龄人 口数 (P,5-6 ) 896908千人，65 岁及 65岁以上的老年人口数(P +) 107246千人，则社会总抚养比为： GDR=(P014+P65+)P15-64x100 = (256344+107246)+896908x100 = 4054 老年人口抚养比为： ODR=P65+P15-64X 1 00 = 10724689690810O = l196 少年儿童抚养比

19、为： CDR=P0 14P5-64X100 = 2563448969081 00 =2858 2007年，在“421”结构的家庭中，全国每 100位 劳动力年龄人口平均要负担 1286 位老年人，同时负 担 2456 位少年儿童，从表 1可以看出，2007 年，大陆 地区 31个省、自治区、直辖市总抚养比已达 3742， 劳动力年龄人口的负担非常沉重。从老年人口抚养 比分析，上海老年人口抚养比为 1832，位列全国之 首；重庆次之，达到 1684；安徽、四川位列第三，均 达 l5-31以上；只有山西、西藏、青海、宁夏和新疆的 老年人口抚养比在 10以下。从少年儿童抚养比分 析，贵州少年儿童抚养

20、比达 4222以上，位列全国之 首；安徽、江西、广西、海南、云南、西藏、青海、宁夏等 省份均达 30以上，除上海、北京略低外，其余大部 分省区均在全国平均负担率范围之内。从总抚养比 分析，全国超过 30总抚养比的省区多达 26个，其中 安徽、江西、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、青 海、宁夏和新疆均超过了 40。预计到 2020年，中国 老年人抚养比将达到 1939，即每 100位劳动力年 龄人 口要负担近 20位老人，如果再从劳动力年龄人 口中扣除实际未参加工作的大中专和普通高中学生 人数，则 100位劳动力年龄人 口实际负担率将大大超 过这一指标。这意味着，绝大多数中年夫妻在工作的 同

21、时既要照料孩子又要供养老人，长期而言，在时问 上和精力上必将力不从心并难以承受，长期以来由 家庭承担的养老任务势必逐步地推向社会，进一步 加重国家与企业、社会和家庭的多重负担。 (四)人口老龄化持续过久，加大劳动资源压力 根据人口年龄结构发展预测，截至 2025年之前， 20 随着人口生育率的下降，中国处于抚养比低、适宜经 济发展的黄金时期。这个时期中，少儿人口占总人口 的比重已经下降而老年人口占总人口的比重刚刚上 升，总抚养比处在从下降到上升的低谷，劳动力人口 占总人口的比例保持在 60以上。虽然老年人口增 长速度较快，但这个时期仍是劳动力相对年轻、劳动 力资源充足时期，也就是人 15红利时

22、期。但红利时 期之后、步人稳定的人口阶段时，作为人口老化的自 然结果，中国中老年劳动适龄人 口比重不断上升，年 轻劳动适龄人口比重将持续下降，劳动力人口老化 现象将格外明显。届时，劳动力资源将严重老化，适 龄劳动力人口将逐渐不足，劳动力资源相对减少。毫 无疑问，适龄劳动力的增加与减少必将直接影响中 国经济和社会各个领域的协调发展。 (五)人口老龄化特征鲜明，加大特殊供给压力 在 2004年全国人口抽样调查中，国家统计局 专门针对老年人能否自己穿衣、洗澡、进餐、人厕等 日常生活自理能力情况调查。调查结果显示，91 的老年人生活能够 自理，9的老年人生活不能 自 理(表 2)。以中国 144 亿老

23、年人口计算，不能自理 的老人已超过 1200 万。同中青年相比，老年人口因 生活自理能力较差而存在着需求的特殊性。如目前 在北京、上海、广州等城市的部分家庭中，生活不能 自理的高龄老年人达到了 1500多万，消费的医疗 卫生资源是年青人的 35倍。在青年人以改善生 活环境和发展条件为主要需求时，老年人口以健康 和生存为主要需求。目前，中国老年人口面临的主 要问题是特殊服务匮乏，表现在看病难 、基本生活 来源缺乏保障、外出活动困难等方面。如专为老年 人开设的专科医院或老年门诊过少，医疗 网点少 ， 老年人的多发病、疑难病得不到及时有效的诊治； 老年人专用活动场所较少，老年人出行不便等。据 全国老

24、龄工作委员会提供的数据，到目前为止，中 国老年人市场的年需求为 6000亿元，而每年为老 年人提供的产品不足 1000亿元。社会上专门为老 年人服务的专业医护和服务人员亟待培训，养老机 构亟待增设，上门服务的保健机构亟待发展，老年 人口的特殊需求亟待满足。 (六)空巢家庭数量过多，加大社区养老压力 随着人口老龄化和家庭小型化，最近 1O年来， 空巢家庭一直呈上升之势。根据全国老龄工作委员 宏巩锺济研完 2013年第 1期 会公布的我国城市居家养老服务研究报告，1993 年，空巢家庭在老人家庭中所占的比例为 167， 2004年上升到 258，2009 年达到 497。在一些大 城市，空巢家庭问

25、题更为突出，空巢家庭的比例高 达 561。2007 年，北京市空巢家庭的比例为 34， 上海市为 348，广州市为 30。尤其值得注意的 是，1999 年，单身独居老人在老年人口中的比例为 38；2004 年，单身独居老人在老年人口中的比例 表 1 各地区人口年龄构成和抚养比(2007 年) 单位：干人、 人 口 数 抚 养 比 地 区 总人 口 一 14岁 l564岁 65岁及以上 总抚养 比 少年儿童抚养比 老年人口抚养比 全 国 1188739 212476 865052 111212 3742 2456 1286 北 京 14554 1401 11669 1484 2472 1201

26、1272 天 津 9896 1123 7699 1074 2854 1459 l395 河 北 63501 10639 47235 5626 3444 2252 1191 山 西 31069 6068 22733 2268 3667 2669 998 内蒙古 22066 3462 16802 1802 3133 2061 1073 辽 宁 39317 4984 30152 4181 3040 1653 1387 吉 林 25067 3286 19573 2208 2807 1679 1128 黑龙江 35193 4630 27417 3147 28_36 1689 l148 上 海 16708

27、 1331 12997 2381 2856 1024 1832 江 苏 69503 9911 51841 7751 3407 l912 1495 浙 江 45844 6721 34249 4874 3386 1962 1423 安 徽 56247 11738 386O0 5908 4572 3041 1531 福 建 32754 5767 23686 3301 3828 2435 1394 江 西 39945 9047 27323 3574 4619 3311 13O8 山 东 85696 13206 64140 8350 3361 2059 1302 河 南 86460 17613 623O

28、0 6546 3878 28-27 1O51 湖 北 52408 8230 38998 5179 3439 2110 1328 湖 南 58382 9796 42556 603l 3719 2302 l417 广 东 85649 16386 62959 6305 3604 2603 1001 广 西 43442 9517 29934 3991 4512 3179 13_33 海 南 7696 1643 5371 682 4329 3059 127O 重 庆 25850 47892 17937 3020 4411 2727 1684 四 川 75201 14392 52547 8261 4311

29、 2739 1572 贵 州 34587 9416 22302 2870 5509 4222 12-87 云 南 41269 9297 28898 3074 4281 3217 1064 西 藏 2587 562 1853 172 3957 30-31 926 陕 西 34383 5968 25101 3313 3698 2378 132O 甘 肃 23990 4967 17146 1877 3992 2897 1094 青 海 5O45 1131 3584 329 4074 3155 919 宁 夏 5560 1305 3908 347 4226 33I39 888 新 疆 18872 40

30、47 13540 1285 3938 2989 949 注：本表为 2007年全国人口变动情况抽样调查样本数据，抽样比为O900o。 资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司 21 宏观锃济研完 2013年第 1期 表 2 60岁及以上老年人口及生活自理能力情况 单位：人 60岁及以上人口 生活自理能力 年龄组(岁) 合计 男 女 能够自理 男 能自理者占比() 不能自理 男 不能自理者占比() 总计 6133 2926 3207 5751 2793 9377 382 133 623 6(卜64 1865 984 881 1835 964 9839 30 20 16l 65 69 1518 7

31、53 765 1469 732 9677 49 2l 323 7(卜一 74 l216 584 632 ll59 560 95_31 57 24 469 75 79 778 349 429 7l7 326 9216 61 23 784 80及以上 756 256 500 571 2l1 7553 185 45 2447 注 ：本表数据取 自于 2004年 11 月 1 日零时。 资料来源：主要根据 2004年人口变动情况抽样调查资料整理得到 上升到 11，短短 5年时间内便增长了 2倍，社区养 老的压力陡然增加。 四、财税政策促进人口老龄化与经济协 调发展的路径分析 财税政策是政府解决老龄化问

32、题的重要经济 杠杆。为了缓解政府资金压力，应适当延长退休年 龄；但在人口红利时期，延长退休年龄又会加大年 轻人的就业压力。因此 ，现阶段解决老龄化的问题 应当主要依靠财税政策，以财税政策刺激经济发 展，缓解老龄化的经济压力；以财税政策鼓励老年 产业投入，大力发展老龄事业；以财税政策鼓励社 会各界投入，广泛筹集社会资金。 (一)财税政策通过促进社会经济协调发展解 决人 口老龄化 问题 解决人口老龄化的根本出路是进一步发展经 济，增强经济承受能力，构建符合实际的养老模式 和养老制度。中国是在经济不发达的情况下迎来人 口老龄化的，因此，解决人口老龄化所带来的问题， 最为关键的一点是大力发展经济，壮大

33、经济实力， 以强大的经济实力作后盾缓解老龄化对社会经济 的巨大压力。财税政策能够调动积极因素、减少或 消除消极因素的不利影响，通过促进社会经济的协 调发展来缓解或解决人口老龄化问题。 (二 )财税政策通过加大政府扶持与鼓励社会 支持解决人口老龄化问题 老年人消费市场是一个特殊市场，需要政府积 极介入，也需要得到全社会的协助和支持。由于老年 22 人口众多，需要解决的问题很多，中国短时间内不可 能像发达国家那样对老人实行高福利政策，目前只 能从国情出发，采取国家、社会、家庭、个人共同负担 的办法，依据“政府支持、社会力量兴办、自主经营、 自负盈亏”的原则，建立适合中国特色的老龄产业良 性运行机制

34、。从政府角度而言，应从多方面创造条件 支持老龄产业发展，包括给予特殊的财税政策扶持， 如考虑到当前老年人口总体收入水平较低，对老年 人生活服务市场政策中采取低税或免税优惠政策， 使从事此类市场的经营者能有适当营利和拓展产业 的能力；各级政府应当根据当地经济发展水平，逐步 增加对老年福利事业的投人，兴办老年福利设施。 同时，政府还应通过制定财税政策措施来鼓励社会 各界积极参与，开展邻里互助，组织低龄老人、健康 老人参加力所能及的社区服务工作，动员社会各方 为老人服务，并对于部分项 目可按照微利原则提供 有偿服务，对其收入予以税收优惠等政策扶持，调动 社会支持老龄工作的积极性。 (三)财税政策通过

35、鼓励家庭化养老和完善社 会化养老解决人 口老龄化问题 目前中国的大部分老年人在家里度过晚年，依 然采取传统的家庭养老方式。家庭养老模式有诸多 优点，不仅可以作为解决养老问题的依托和主要供 养来源，而且可以在亲情交流中弘扬孝文化精华。 从 目前国情出发，以家庭养老为主要方式；从长远 角度出发 ，随着独生子女夫妇面对 4位老人甚至更 多老人的现象越来越普遍，传统的居家养老受到挑 战，社会养老将逐渐成为多数人的选择，国家应充 分完善现有财税政策，大力支持发展社会化养老， 宏巩饪济研定 2o1 3 1期 提前做好迎接人口高龄化阶段到来的准备，最终建 立“以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老 为补

36、充”的中国特色养老模式。 五、促进人口老龄化与社会经济协调发 展的财税政策选择 联合国提出，在一个地区进入老龄化高峰的前 20年，就应该做好应对养老压力的准备。据此推 算，2020 年前后，中国的养老产业、养老政策必须相 当完备，才能够从容应对老龄化高峰的到来。但现 行财税政策中，对于相应的扶持引导政策较少，仅 在税收方面规定了少数政策，如对个人通过非营利 性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老 年服务机构的捐赠，准予在缴纳个人所得税时在应 纳税所得额中全额扣除；对于养老院提供的养育服 务收入 ，免征营业税和企业所得税。而 2008年实施 的新企业所得税法又取消了关于企事业单位、社 会团

37、体等社会力量对于老年服务机构公益性捐赠 全额税前列支的优惠。很明显，有利于老龄化事业 和产业发展的财税政策过少，未能充分发挥财税杠 杆应有的调节和导向作用。为此，需及时出台相关 政策和措施，积极扶持老龄产业发展。财税政策的 研究和制定应相互配合，以积极促进老龄产业发展 为调节目标，把老龄产业当作社会经济发展的重要 有机组成部分，在国民经济发展、长期发展规划制 定、城市建设、社会保障体系建立等方面，增加财政 投入，采用包括税收减免、开征特殊税种等多种税 收调整政策，加大对老龄产业的投入和扶持力度。 (一)满足老年人口商品消费需求的财税政策 人口老龄化程度的加深催生老龄产业迅速发 展。不同于经济学

38、意义上的产业概念，老龄产业内 涵与老年人密不可分。作为由老年消费市场需求增 长带动而形成的产业，它包括所有有关满足老年人 特殊需求的生产、经营、服务等设施和经济活动。从 消费项目分析，老年群体在衣食住行、文化体育、医 疗保健、生活福利、休闲娱乐等方面有着特殊需要。 从消费总量分析，2003 年，全国老年人消费需求总 量约 3100亿元，2005 年实现 6000亿元，2010 年实 现 14 万亿元，预计 2020年老年人口消费规模将接 近 43 万亿元，2030 年将达到 13 万亿元。从消费比 重分析 ，老年人 口消费占总消费的比重由 2000年 的 967上升为 2010年的 1139，

39、预计 2020年达 到 1543，2050 年达到 2829。随着老年人口占总 人口的比例日益增大，适应老年人口的消费要求将 不断丰富，消费结构将不断完善，并由此成为产业 结构不断调整、产品结构不断变化的导向性因素， 最终改变着社会的经济结构和消费热点。 面对老年人口庞大的消费需求和广阔的老年消 费市场，大力推动老龄产业快速发展，意义十分重 大。目前国内老年消费群体的整体需求存在巨大的 缺口，如国外已有不少用于预防老年痴呆症的老年 人玩具，为生活不能自理的老人提供的特殊产品，但 是中国还未开发。建议对老年人口专用消费品生产 企业予以鼓励和照顾，如公布政府的采购意向，通过 政府采购方式给老龄产业

40、中竞争性行业适当的支 持，通过利用其对市场投资和经营活动所产生的导 向效应 ，间接发挥出政府对老龄产业发展的有效引 导作用；在公共财政许可范围内，以各种形式加大对 老龄产业的投人能力，引导企业生产满足老年人各 种需求的门类齐全、品种多样、经济适用的老年用 品，鼓励商家、厂家针对不同层次老年人口需求，围 绕老年人衣食住行开发各种商品，拓展银色市场，解 决老有所需的问题，满足老年人口的消费需要。 (二)满足老年人口收入保障需求的财税政策 建立与社会经济发展和人口老龄化水平相适 应的养老保障制度，是发展老龄事业的重要任务和 优先领域(汤普森 ，2003)。鉴于中国人 口老龄化加 速发展的态势，建议借

41、鉴国际先进经验，加快建立 社会保障制度，完善基本养老保险、企业补充养老 保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老 保险体制，基本养老保险实行国家、集体和个人三 方合理负担，采取部分积累的筹资方式；增加财政 支持力度，逐年扩大养老保险在财政预算内的份 额。在城镇，继续推进社会统筹与个人账户相结合 的，由国家、企业、社区、家庭和个人多方面负担的 养老保险模式；对于退休金实行指数化，随物价的 涨落而及时进行调整；在农村，加快建立以个人储 蓄积累养老保险为主、国家和集体予以必要支持的 社会保险和家庭保障相结合的农村养老保障体系。 最终时机成熟时，在全社会范围内开征社会保障 税，并使其成为筹集社会保障

42、资金的主要途径，解决 23 宏观锃洛研宏 2013年第 1期 老有所安的问题，满足老年人口的保障需要。 (三)满足老年人 口的医疗保健需求的财税政策 随着老年人口数量不断增加和高龄老人占老年 人口的比重逐步加大，建议尽快建立和健全老年医 疗保险制度，扩大养老保险覆盖面，使最大多数的老 年人口进入社会保障网络；强化基金征集，提高基金 征集率，建立和健全养老保险行政执法机制；通过财 政渠道扩大基金来源，多渠道筹措养老保险基金，将 其作为基本养老保险的后备基金纳入地方财政预 算，专项用于基本养老保险支出，缓解不断增长的医 疗需求与有限的医疗资源之间的矛盾。与此同时，积 极发展商业养老保险，一定时期内

43、继续保留对于保 险赔偿免征个人所得税的优惠政策，引导人们购买 商业养老保险，加快商业养老保险法规建设，通过市 场化实现社会基本养老保险管理，协调发挥市场机 制作用和政府部门调控作用，解决老有所医的问题， 满足老年人口的医疗需要。 (四)满足老年人口生活服务需求的财税政策 鉴于老年人口在社会服务方面的需求主要集中 在饮食供应、医疗护理、文化娱乐、体育活动等方面， 建议短期内根据社会发展特点，对于针对老年人 1：3 的洗衣做饭、购物送餐、打扫卫生、服伺护理等社会 服务收入，予以一定时期内营业税免税政策，积极培 植老龄服务产业并保护其健康发展；对于医疗卫生 系统改善基层医疗服务、直接服务于老人求医的

44、开 设家庭病床、培训家庭护理人员、送医送药上门、定 期检查身体、组建传呼医疗组等相关医疗收入，免征 营业税，尽快建立健全社区养老服务体系，为家庭养 老转向社会养老进行前期铺垫，解决老有所急的问 题，满足老年人口的服务需要。 (五)满足老年人口居家养老需求的财税政策 鉴于居家养老仍然是老人首选的主要养老方 式，针对独生子女家庭面临着的赡养一个甚至多个 老人的现状，建议对于个人所得税工资薪金所得项 目的必要生计费用扣除，采用固定扣除加调节扣除 的办法，在全国统一的基本扣除标准 3500元，月的基 础上，允许各地依据经济发展状况在 20的幅度内 进行调整，以家庭为单位进行个人所得税的计算缴 纳，并增

45、加家庭赡养老人的单项扣除项目，减轻家庭 养老的经济负担，发挥家庭在对于老年人 EI的供养、 照料和慰藉方面的巨大作用，切实鼓励居家养老模 式的推广与发展。 空巢家庭增多，将使得社区居家养老业成为新 的创业商机。对此，应出台相关扶持政策，以吸引社 会资本进入；尽快明确企业所得税法中关于“企业 安置其他需要安置人员的工资加计扣除”办法，对于 吸收和培训社区里面的下岗失业人员从事老人尤其 是高龄、特殊群体老人的紧急救助、康复等照料和护 理等服务项目，以具体的工资加计扣除税收优惠加 以扶持和鼓励，解决空巢老人实际困难的同时解决 下岗失业人员的就业问题；在财政能力许可的条件 下，优先考虑由财政支持社区护

46、理站的财政、设施、 护理人员等方面的投入，使得老年人住在社区也可 以享受到护理、陪伴、购物、清扫、送餐及做家务等养 老院式的服务，探索以社区为基础的居家养老新模 式，最终解决老有所养的问题，满足老年人口的居家 养老需要。 (六)满足老年人口福利设施需求的财税政策 鉴于由家庭承担的养老任务正逐渐转向社会， 建议依据关于加快发展养老服务业意见的通知精 神，逐步增加财政对老年公益事业的投入；在企业 所得税完善过程中，按照产业化思路，对于个人、企 业和海外侨胞、外国投资者投资兴办老年福利院和 老年公寓，一定时期内暂免企业所得税和土地增值 税，鼓励、扶持社会各方面出资投入老年服务机构； 对社会力量兴办的

47、为老年人开展养护、托管、敬老 院、康复中心等社会福利机构取得的收入，免征企业 所得税，并视其投资额度由财政部门每年给予一定 额度的补贴；在企业所得税法中，恢复对于企事业 单位、社会团体等社会力量向福利性、非营利性的老 年社会福利院、敬老院、养老院、老年服务中心、老年 公寓等老年服务机构的公益救济性税前所得额中全 额扣除的规定，针对老年福利设施发展滞后于老年 人口增长的现状，从多种渠道筹集老年事业资金，解 决老有所居的问题，满足老年人口的居住需要。 注释 ： 按照联合国规定的国际通行标准，一个国家(地区) 中，若 Ol4岁少年儿童人 13占总人 13比重降到 30以下；60 岁以上老年人口占总人 13的比例占 10以上或 65岁以上老 年人口占总人 13的比例占 7以上或老少比超过 30以上，则 该国家(地区)称为“老年型国家(地区)” 。