1、 浙江大学硕士学位论文我国事故灾难应对的政府绩效评估研究姓名：孙文波申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：胡税根20120530 産 猣 ， ， ； ；致谢浙江大学硕士学位论文问题的提出目前我国已进入了一个危机空前多发的时期，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件接连不断地发生，使得我国政府几乎每时每刻都面临着危机管理的考验，危机管理逐渐成为政府的一种常态职能，政府危机管理能力的高低直接关系着社会的安全稳定。事故灾难作为政府危机的一种常见形态，每年造成巨大的经济损失和人员伤亡，对人民生活和社会稳定有着重大影响，重大的事故灾难还会成为全国性的，甚至世界性的危机事件从实践层面来看，
2、自改革开放以来，随着我国经济社会的飞速发展，事故灾难的风险来源越来越多样化，重大的事故灾难时有发生。近年来在我国发生的多起影响较大的事故灾难，更加让我们意识到增强事故灾难应对能力的重要性。如表所示，近年来我国接二连三地发生重大事故灾难，造成了大量的人员伤亡和经济损失，其中一些还在国内外造成了十分恶劣的影响。从灾难的地域分布来看，东、中、西部地区均有发生，经济发达地区和经济落后地区均有发生。从事故灾难的类型来看，交通事故、安全生产事故和火灾等均有发生。从事故影响来看，这些事故中不少造成了多达数十人的人员伤亡，有些事故还会对我国政府在国内外的形象造成很大的负面影响。由此可见，事故灾难已经成为我国政
3、府需要面对的一项长期的、影响范围十分广泛的重大挑战。不断发生的事故灾难对政府的应对能力提出了新的要求，通过进行事故灾难应对的政府绩效评估研究，就能够对现阶段我国政府应对事故灾难的能力进行全面深入的评价，发现不足，提出改进建议，促进我国政府事故灾难危机管理能力的提升。浙江大学硕士学位论文表近年来我国重大事故灾难发生情况事故 具体事件 其他影响一辆列车与增援列车相撞伊春市乌马河区一烟花厂发生爆炸黑龙江事故引起全国震动甘孜州道孚县发生草原火灾四川渤海湾发生油田溢油事故 海域遭污染枣庄市薛城区防备煤矿发生重大火灾事故至少造成人造成人死亡浙江大学硕士学位论文实践依然还存在着巨大的提升空间。我国政府在危机
4、发生时的应急管理中往往表现可圈可点，也逐渐开始重视危机未发生前的预防与准备工作，但在应急管理结束后对危机管理进行评价的工作则十分薄弱如果能够加强政府危机管理的绩效评估工作，就能够明确每一次政府危机管理行为中的得失，对我国政府危机管理的优势与不足有较为深入的认识，从而采取有效措施加以提高因此，选取事故灾难这一常见的政府危机形态，进行危机管理的绩效评估研究，有着重大的实践意义危机管理是一个理论与实践密切互动的领域，危机管理能力的提升，需要理论研究的支撑。目前，政府危机管理的绩效评估依然是理论研究的一个薄弱环节，只有加强这一环节的研究，才能使得政府危机管理绩效评估的重要性得到认识，理论基础得到夯实，
5、操作方法和工具得到开发。有效的政府危机管理绩效评估应当有别于当前危机管理中简单的经验总结和人员奖惩，而是综合借鉴国内外学者在政府绩效评估方面的研究成果，针对政府危机管理工作的内容和特点，构建合理的评估指标和评估体系，按照科学规范的评估流程，对政府危机管理工作的绩效进行评估。这一评估过程的每一环节，都可以成为理论研究的对象，也都是理论研究应该解决的问题。通过扎实的理论研究，可以填补政府危机管理研究中的空白，形成更为完整的政府危机管理理论体系。因此，进行事故灾难应对的政府绩效评估，有着重大的理论价值。因此，本研究既有着重大的实践意义，也有着重要的理论价值。具体而言，本研究的实践意义实践意义主要包括
6、：本研究的理论价值主要包括：整的体系；浙江大学硕士学位论文 绪论论文的主要研究内容第五部分诹是结论和展望。对本文的研究进行了总结，并对进一步的研究进行了展望本研究的重点、难点和创新点浙江大学硕士学位论文一部分对政府危机管理、政府绩效评估和政府危机管理绩效评估的内涵都进行了分析，是绩效评估指标体系设计。这一部分在对事故灾难这一常见政府危机形态的特征进行分析的基础上，基于危机管理的生命周期理论，对评估的内容进行了确定，设计出初步的评估指部分，利用设计好的指标体系，通过问卷调查获得数据资料，对动车追尾事故应对的绩效进行试评估。在此基础上提出了一定的政策建议对活动的具体内容，进而设计出事故灾难应对政府
7、绩效评估的初步指标体系，通过问卷法、浙江大学硕士学位论文动车追尾事故应对的政府绩效进行了试评估。具体而言，本文的研究主要按以下技术路线展开：浙江大学硕士学位论文图本研究的技术路线本文的研究内容与研究方法较为丰富，既有对前人研究成果的文献分析，又有对事故灾难应对绩效评估内容的定性分析，也有定量的指标筛选、权重设计和绩效评价。具体而言，本文主要使用了以下四种研究方法：对国内外研究现状进行了梳理；通过文献研究分析，明确了政府危机管理、政府绩效评估和政府危机管理绩效评估的内涵，对政府危机管理绩效评估的理论体系进行了梳理。浙江大学硕士学位论文设计好初步的指标之后，通过问卷调查收集数据作为筛选依据；设计指
8、标权重时，通过问中教授唬苯淌位，这些专家都对本领域有较深入的研究，利用他们的经验判断进浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述政府危机管理与政府绩效评估的内涵分析危机管理的内涵更准确地反映了这一概念的内涵：危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述图危机管理的范围认为，危机管理是指组织针对危机的不同发展阶段作出不同的应对管理措施。在危机发生之前，应当对危机即将发生的信息作确切的侦察，并保证组织沟通管道的畅通；在危机发生的阶段，
9、应当成立危机管理小组，负责处理危机并将危机予以隔浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述察各种危机管理阶段划分模型，能够使我们对危机管理的内涵有更深的理解。危机管理研究中主要的危机管理阶段模型包括：米特罗夫三阶段模型：最早由哪一位学者提出危机管理周期的三阶段模型已无法得知，但三阶段模型为众多学者所推崇。它把危机管理周期分为危机前、危机和危机后三个阶段，这三剑徘康龋；芾怼綧】北京：清华大学出版社，：浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述尽管关于危机管理周期的划分有着各种各样的观点，但其本质上是没有区别的。都是按照时间序列将危机管理划分为若干个阶段
10、加以研究，由于这种划分是以危机的生命周期理论为基础，我们不妨将对危机管理的时间序列分析称作危机管理的生命周期理论。本文选取四阶段模型作为开展危机管理研究的基础，将危机管理分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援和事后恢复与重建四个阶段。这种划分既能够从宏观的角度把握危机管理的全貌，而且也能够满足精细化的要求。王茂涛认为，“政府危机管理，是指政府为避免或者减轻危机和紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列的管理措施和相应的策略，包括应付危机的准备、应付危机的运作、危机的解决与危机解决后的复兴等不断学习和适应的动态过程。在某种意义上，政府任何防止危机
11、发生的措施，任何消除危机罹校；芾怼綧】京：中国城市出版社，：芟智浚蒲奈；芾砘铺嵘姆次；芰 酰蕉笱：浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述发生前要试图避免和减少危机的发生，在危机发生时要妥善应对危机，减少损失，危机之绩效的概念逐渐具有了一种管理主义的涵义胡税根认为，“所谓绩效，是指组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，为个人积极性的提高和创造性的发挥提供空间，并以组织服务对象的满意度为衡量指标的一种新的衡量”对于政府绩效评估这一概念，学者们基于各自的视角对政府绩效评估予以不同的界定，例如：杨皓然认为，“政府绩效评估可定义为：根据政府效率、管理能力、管理
12、成本和公众满意程度等方面行进分析与判断，对政府公共部门管理过程中经济绩效、社会绩效、政治马宝成认为，“所谓政府绩效评估就是对政府的实际政治行为进行全面的衡量和评估，浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述政府危机管理绩效评估的内涵分析政府危机管理绩效评估可以指危机处理过程中的实时评估，也可以指危机管理事后对危机管理的成败得失的评估。实时评估的作用主要在于及时评价危机应对中的决策，以提高危机应对的有效性，其时效性较强。危机管理事后的评估则可以全面地分析危机管理的成败得失，总结经验教训。本文中研究的政府危机管理绩效评估特指危机管理的事后评估。不少学者使用“公共危机管理 绩效
13、 评估” 和“公共部门危机管理绩效评估”这两个概念，是有其合理性的。由于本文研究的主要是政府这一主体在危机管理中的绩效，所以采用了更为传统的“政府危机管理 绩效评 估” 这一概念。但对“公共危机管理绩效评估”和“ 公共部门危机管理绩效评估”的相关研究，本文也会加以借鉴和吸收。付璇认为：“政府危机管理绩效评估是对政府危机管理组织运行过程、运行内容以及铄夜；芾砑拦牢侍庋芯俊綝】硕士，吉林大学，：浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共危机管行评价和总结，找出危机管理的漏洞，以改进和提升危机管理能力，从而
14、减少危机的发生，价值取向应该是效率、公平、民主和服务。浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述政府危机管理绩效评估的主体包括政府机构、专家学者和社会组织。政府危机涉及面广、影响范围大、各种利益因素错综复杂，只有政府最能够胜任这样复杂的评估任务并且政府在政府危机管理中起到主导作用，对相关情况的了解也远远胜过其他评估主体。所以政府机构理应是评估的第一主体。政府机构作为评估主体，可以更有效地搜集预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援和事后恢复与重建等政府危机管理各阶段的绩效信息，对绩效信息的理解也更符合实际情况。在西方政府绩效评估实践中，组建专业机构搜集绩效信息并进行评估
15、取得了较好的效果。在我国政府危机管理绩效评估中，应该对这一经验加以应用，在政府内部组建具有专业素质和实践经验的危机管理绩效评估机构专家学者组织或个人参与政府危机管理绩效评估有着独特的优势一方面，许多危机管理领域涉及到非常专业的知识，例如在自然灾害、金融危机、公共卫生事件的危机管理中，需要利用到很多专业知识和先进技术，如果没有专家学者的参与，对这些方面的危机管理绩效评估必然无法做到准确无误。专家学者组织或个人参与危机管理绩效评估，可以大大提高评估的科学性。另一方面，专家学者组织或个人与政府和危机管理中的其他利益主体没有利益关联或利益冲突，因而能够站在更为客观的立场上作出评价。浙江大学硕士学位论文
16、 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述保障程度、组织管理、过程管理、人员管理、信息管理、创新与学习能力七个方面进行分本文认为，已有的关于政府危机管理的研究都是将危机管理与危机的生命周期结合起来，把危机管理活动划分为几个明确的阶段，每个阶段的管理行为和管理重点截然不同，因此危机管理绩效评估应该考虑到危机管理不同阶段的特点，结合危机管理的生命周期进行评估内容选取。目前已有少量研究采用了按时间序列分类的方法。如李东科椭苠的分类方法。但这些分类方法为了控制指标数量，在危机管理的各个阶段都采用了一些抽象程度很高的指标来描述该阶段的危机管理内容，这样就没能反应出危机管理各个阶段的不同特点，因而与以上
17、所述的非时间序列分类方法没有本质的区别，由于划分了阶段，某些为危机管理各个阶段所共有的因素仅仅只在一个阶段得到了反映，其效果反而不如非时间序列分类方法。疃疲夜；芾砑拦姥芯俊綝】，硕士，贵州大学苠挛魇环录惫芾淼脑诵谢砑凹兰垩芯俊綝】，硕士，西安理工大学，浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述政府危机管理绩效评估研究文献综述第一个方面，政府危机管理绩效评估概念探讨。对政府政府危机管理绩效评估这一概念进行探讨，其目的是从价值取向、评估主体、评估内容、评估方法和评估结果的应用等方面对政府危机管理绩效评估作出概念上的抽象和规定。最早进行这方面研究的是张小明，他认为政府危机管理绩
18、效评估的价值取向是秩序、公平、民主和服务；评估主体应包括各级政府、信誉良好的中介组织和公众；评估内容主要包括信息管理、公关管理、沟通管理、决策分析、应变管理和恢复管理六个方面；评估方法主要包括定性的分级法和民意测验法，定量的“” 评价法和层 次分析法；在评估结果的应用方面要注意 评估结果的公布；判鳎参；芾砑 拦赖幕朴胫副晏逑捣治鲆酰痴刹柯厶常浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述淑敏认为现有的评估存在：评价目标模糊不清，评价的结果只是被用来寻找责任人；自身可以提高指标权重的信度和效度，提高绩效评估的科学性和准确性，并研究了层次分析法在公共危机决策绩效评估中的具体应用虞
19、华君、杨晨和翁列恩以诺曼奥古斯丁的危机管理六阶段模式为研究基础，对地方政府危机应对能力的评估从危机发生前的准备、危机发生时的应对及危机处理后的总结提高过程等方面进行评估，设计出了一套包含二十二个指标的指标体系。跸迹晕稣参；芾砑拦捞逑狄酰鹂獭糜敕：铄夜；芾砑拦牢侍庋芯俊綝】硕士学位论文，吉林大学：浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述事故灾难应对相关研究文献综述国内外的政府危机管理研究都取得了很大的成就，但专门针对事故灾难应对的研究则还十分少见。研究了韩国如何运用工业技术手段，建立事故灾难管理系统，以减少化学工业中可能造成事故的人为认为煤矿企业事故灾难应急机制应当从领导
20、责任体系、应急装备配置和应急处置方案三方 琕，瓻 甅 叨瓹，狙埃涛墓柩鞯龋鞘惺鹿试帜逊缦辗治鲅芯看泄踩蒲 浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述对相关研究现状的综合评述关于事故灾难应对的政府绩效评估研究，在国内外有着相似的状况，即关于危机管理和政府危机管理的研究成果丰富，而关于政府危机管理绩效评估和事故灾难应对的研究则十分薄弱。但对危机管理的绩效评估，尽管国外危机管理学者都认可其重要性，但鲜有专门的研究。对于事故灾难应对的研究也十分薄弱，只有少数几项研究是明确以事故灾难为专门研究对象。对于危机管理的绩效评估，我国的研究也还十分少见，目前还只有一些十分初步的、探索性的研
21、究如有一些学者对目前我国危机管理绩效评估的现状进行了分析，有一些学者试图建立危机管理绩效评估的概念体系，还有一些学者对建立我国政府危机管理绩效评估指标体系进行了探索这些探索性的成果虽然还十分薄弱，但为进一步的研究打下了一定的基础健蠲狼欤鹿试帜延构芾矸嫣逑堤教 帧綣】工业安全与环保，浙江大学硕士学位论文 政府危机管理绩效评估概念体系与研究文献综述关于事故灾难应对的研究，我国学术界也有所涉及，大多数是对事故灾难应对某个阶段，如应急准备阶段、风险分析阶段，或某种特定事故灾难的研究，如城市事故灾难研究、煤矿事故灾难研究等。但这些研究往往并非建立在已有的危机管理研究成果之上，只是作者凭个人的洞察力进行了
22、一些分析，因而缺乏扎实的理论基础而流于零散的分析。因此，对事故灾难应对进行系统的、具备丰富的理论背景和理论支撑的研究显得十分迫切浙江大学硕士学位论文 事故灾难应对的政府绩效评估指标体系构建事故灾难应对政府绩效评估指标体系构建的概念模型第二，在进行初步设计时，增加了指标的数量，这样在进行评估内容选取和分类时，可以对危机管理的内容进行更深入、更详细地分析。已有的危机管理绩效评估指标体系大多只有二十多个或三十多个指标，这些指标抽象程度过高，对于纷繁复杂、变化极快的危机管理活动来说，这些指标往往并不能很好地把握危机管理的本质，甚至其意义根本就不明确。由于建立的指标十分抽象，对评估内容的分析也并不深入，
23、往往并不能反映危机管理的真实内容。限制指标的数量有其合理性，即在作调查时不至于因工作量过大而导致被调查者反感。本研究在设计初步指标体系时，并未对指标数量进行限制，然后通过问卷调查收集专门人士关于各指标重要性的意见，对指标进行了筛选，从而降低了指标的数量。同时，由于政府危机管理绩效评估是一项具有较强专业性的研究，本研究会选取较为专业的人士，在时间十分宽松的情况下进行调查。浙江大学硕士学位论文 事故灾难应对的政府绩效评估指标体系构建浙江大学硕士学位论文将事故灾难应对危机管理活动分为图所示的四个阶段，并确定事故灾难应对政府绩效评估指标体系的概念模型之后，本研究对每个阶段进行了分析，确定反映这一阶段本
24、质特征的评估内容。具体分析如下：我们将预防理解为采取措施减少危机发生的可能性和进行风险管理；将应急准备理解为针对可能发生的危机作好物质、人力、制度等方面的应对准备。传统的危机管理往往忽视这一阶段的重要性，但是如果在这一阶段采取了有力措施，一些本来会发生的危机就可能得到避免，一些本来会造成重大损失的危机会因为事先有所准备而大大减少损失。因此这一阶段对整个危机管理过程意义重大，对事故灾难应对政府绩效评估中必须包含能够体现这一阶段特点的内容。应急准备包括多个方面，如制度方面的准备、组织和人员方面的准备、资源和技术保障等。浙江大学硕士学位论文 事故灾难应对的政府绩效评估指标体系构建危机预警管理是在可能
25、发生危机时根据危机情势采取相应的准备措施，随时准备投入危机应对。国家应当根据危机发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度划分不同的预警级别，并规定对不同级别的危机应该采取的措施地方政府根据国家制定的统一标准确定预警级别，决定并宣布预警期，同时向上级报告，向同级有关政府和单位通报。在预警级别较低时应该采取的措施包括：启动应急预案；加强监测；组织相关人员进行评估；作好应对危机、减少损失的宣传和教育工作在预警级别较高时应该采取的措施还包括：危机管理人员和应急救援队伍进入待命状态；进行救援物资、设备和工具的调集，准备好避难场所；加强社会治安维护力度；保障各种公共设施正常运行；及时向社会发布能够避免或减轻危机的建议；转移、疏散容易受到危害的人员，转移重要财产等等。
