1、三、政策的现代定义及其特征1、刘斌、王春福等著:政策科学研究 (第一卷):人民出版社,2000 年版,P9397(一)政策的基本特点政策的基本特点是指政策在同主与客观、理论与实践的关系中表现出来的特有的一般性质。第一、政策是主观指导与客观规律相结合的载体。政策作为指导人们行动的准则,是人们认识的成果,具有主观性。但是,政策作为主观指导绝非人们的凭空的臆造,它根源于客观事物及其发展规律,正如斯大林指出:“如果承认无产阶级运动有客观和主观两个方面,那么战略和策略的活动范围无疑就只限于运动的主观方面。客观方面就是在无产阶级外部和周围发生的、不以无产阶级及其政党的意志为转移的那些发展过程,就是最终决定
2、整个社会发展的那些过程。 ”(斯大林全集第 5 卷,第 51 页。 )政策作为主客观指导和客观规律相结合的载体,应该是主观指导和客观规律的统一。在政策实践中,这种主观指导与客观规律的关系存在着三种情形:一是主观指导与客观规律相符合,这样的政策就是正确的。二是主观指导与客观规律相背离,这样的政策就是错误的。三是主观指导部分符合客观规律,部分不符合客观规律,表现为政策有得有失。 (P93 94)第二、政策是理论指导实践的中间环节。人类在改造客观世界的过程中,形成了各种各样的理论,这些理论凝聚着人们对客观世界不同领域的实践活动具有普遍的指导意义。但是,理论不能直接规范人们的行为,理论对实践的指导,一
3、般要通过政策这一中介来完成,跨越政策这个中介,理论的指导作用就难以实现。理论指导实践要以政策为中介,这是由理论和政策各自的特点决定的。理论是由概念、范畴、原理组成的理性认识体系,具有高度的抽象性和原则性。理论的任务在于在于揭示和阐明事物发展的客观规律,提出改造客观世界的见解,为人们的社会实践提供科学指导。当理论所阐述的观点、见解付诸实践的时候,必须具体化为政策,才能成为规范实践行为的准则。政策是一种规范体系,具有具体性和可操作性等特点。政策不负有揭示和阐明客观规律的责任,而是依据对客观规律的认识,去调整社会关系和规范人们的行为,规定人们应当怎么做,不应当怎么做。政策作为指导实践的行动准则,对人
4、们的行为具有普遍的约束力,人们必须按照政策所规定的要求去做。 (P9495)(二)政策的具体特点政策的具体特点是由政策的基本特点派生出来的。政策主要具有如下具体特点:第一,权威性。政策的权威性是指政策对象具有强制性的约束力,不管人们是否愿意,都必须坚决执行,否则,就要受到一定的处罚。政策的权威性取决于政策主体的权威性和政策的正确性。政策是经过权威机关制定和颁布的,这个权威机关是经过一定的组织程序或法定程序产生的,拥有特定的社会政治组织的全体或大部分成员赋予的权力,具有整个组织的利益代表者的身份。因此,政策具有政策主体所代表的组织整体意志的性质,对于每一个属于这个组织的成员必然具有强制力量。政策
5、的权威性要靠政策的正确性来维护。政策实践表明,一项正确的政策,必然得到政策对象的积极拥护和大力支持,即使是政策调整的利益关系同政策对象的近期利益相抵触,随着政策的深化,人们也会逐渐地理解和接受政策,维护政策的权威性。反之,一项错误的政策,必然受到政策对象的坚决反对,即使有权威机关的强制力作后盾,人们也会以各种方式抵制政策的推行,最终是政策丧失权威性。 (P9596)第二、明确性。政策的明确性是指政策内容要十分明确,决不能模棱两可。它包括:政策目标明确,政策措施明确,适用范围明确,文字表述明确。在政策体系中,不同层次政策的明确性表现形式不同。一般地说,高层次政策的明确性表现比较原则,低层次政策的
6、明确性表现比较具体。政策的明确性是由政策作为规范手段的属性决定的。只有明确的政策,才能是政策对象依据政策内容规范自己的行为,知道应该做什么,不应该做什么,以及做到什么程度。政策的明确性依赖于政策主体对政策所要解决问题的透彻了解。政策主体只有准确把握问题的性质、范围、原因和过程,才能有的放矢的制定出明确的政策。(P96)第三、时效性。政策的时效性是指政策只能在一定的时间范围内起作用并保持相对稳定,一旦超出这个界限就会失效,从而被新的政策取代。政策的时效性是由客观事物的稳定性和变动性决定的。政策作为主观指导和客观规律相结合的载体,只有同客观规律相符合才是正确的。在一定时间内,客观事物的性质及其相互
7、关系是相对稳定的,与之相适应的政策也必然随之保持相对稳定。这种相对稳定,既包括政策内容的稳定不变,也包括在政策性质保持保持不变的前提下,政策内容的某些调整。从一个长过程看,政策又是不断变化的。这种变化通常是由两方面原因引起的:一是客观情况发生了变化,政策所依据的条件和调整的关系发生了根本改变,政策内容已失去存在的价值。二是政策主体的认识变化了,原来在不全面、不深刻,甚至错误认识的基础上形成的政策就会得到补充、完善和纠正。政策的时效性告诉我们,政策的稳定性是相对的,变动性是绝对的,是稳定性和变动性的统一。 (P97 )2、 公共政策编写组编:公共政策 (上):中国国际广播出版社,2002 年版,
8、 P36一、公共政策的涵义公共政策是一种同人类社会的生存与发展息息相关的想象,在一个国家的管理活动中,始终贯穿着公共政策的制定和执行,公共政策是国家管理的一种重要的手段。因此,对公共政策的研究是必要的而且也是重要的。当今,对公共政策的研究,已经成为一个重要的研究领域。美国学者威尔逊认为:“政策是有政治家即具有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规。 ”威尔逊这个定义体现了行政与政治二分法的思想,将制定政策看成政治家的活动,而将执行政策看作是行政机关的活动。这个定义,在现在看来显然不够全面,随着社会事物的日益复杂,行政机关在现代社会是主要的政策制定者,担负了政策制定的主要任务,如果将行政机关排
9、除于政策制定主体之外显然是有失偏颇。 (P3)美籍加拿大学者伊斯顿认为:“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。 ”这种理解有一个假设,即利益及利益关系是人类政治活动基础,政府的职能之一就是对利益进行分配;公共政策是政府利益分配的主要形式之一;公共政策的分配功能包括对权力、金钱、荣誉、服务等分配。但是这个定义的问题在于公共政策不仅要分配价值,而且公共政策也会创造价值。(P4)政策科学的创始人之一哈罗德拉斯维尔和亚伯拉罕卡普兰认为:公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这一定义强调政策的目标性和价值性,因为公共政策是针对未来制定的,公共政策通常有计划性。但是,公共政策除了有计划方案之外
10、,还应当有执行的步骤,否则公共政策就无法落实。该定义将政策等同于计划,把政策的内涵缩小,也是不全面。 (P4)艾斯顿认为:公共政策是“政府机构和它周围环境之间的关系。 “这个定义用系统论的观点看待公共政策,因为任何政策都产生于一定环境,而且受到环境的制约,强调公共政策与环境的互动关系有助于对公共政策的整体把握。(P4)戴伊认为:“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。 ”这一定义强调政策是政府应当有所为和有所不为。对于政府应当干预的事情,政府不应当干预的事情,政府就不应随意的干涉。这种观点对于政府的行为强调比较全面,对全能政府观点是一种驳斥和有力的批判。但是这一观点没有就公共政策的实质内容
11、作出说明和解释。 (P4)决策论研究者 JE安德森认为:公共政策是政府的有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。这一过程是有着明确活动方向的过程,是政府官员的活动过程,是政府实际做的事情而不是政府打算做或将要做的事情,这些事情在形式上可以是积极的也可以是消极的,并且建立在法律的基础之上、具有相当的是权威性。这个定义对公共政策的制定主体、制定过程作了详细的说明,有一定的的合理性。 (P4)弗里德里奇认为政策是 “在某一特定的环境下,个人、团体或政府有计划的活动过程,提出政策的用意就是利用时机,克服障碍,以实现某个既定的目标,或达到某一既定的目的。 ”这个定义强
12、调政策的目的性和过程性。 (P4) 台湾学者林水波、张世贤认为政策是“政府选择作为或不作为的行为。 ”伍启元认为:“公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。 ”大陆学者孙光认为:“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则,它表现为对人们的利益进行分配进行分配及调节的政治措施和复杂过程。 ”林德金认为:“(狭义的)政策是管理部门为了是社会或社会中的一个区域向正确的方向发展、而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。 ”张金马等认为:“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。
13、 ”陈振明等认为:“政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。 ”(P45)我们认为,公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实践的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。这一归纳得出的公共政策内涵至少包含了三个要点,即欲达到的目标或目的、为达成目标而宣示或拟采取的行动,以及由政策声明所引发的权威者的实际行动的政策行动。理解公共政策要注意以下几点:第一,政策的目的性。第二,政策的主体。第三,公共政策是必须采取行动的权威准则。第四,政策是一种行为准则或行为规范。 (P
14、45)二、公共政策的特点公共政策是统治阶级管理国家、统治国家的基本工具之一,是统治阶级对利益在全社会分配的一种手段,因此公共政策有自己本身独特之处。(1)公共政策的政治性。制定公共政策的国家机关代表了统治阶级的利益,因此它必然会为某些集团和个人服务,他们在全社会范围内对利益进行分配,总是带有很强的政治倾向。(2)公共政策的价值选择性。不同的个人由于所处的地位、环境、所受的教育、个性等都不相同,所以价值判断各不相同。在制定公共政策时,不同的主体对于政策问题的看法受到价值观的影响,因此必然有不同的价值选择。(3)公共政策的权威性。公共政策的直接制定者是拥有法定权力的公共权威,有国家的强制力为后盾。
15、对于已出台的公共政策,公共政策对象必须执行,否则会受到法定的制裁。(4)公共政策内容的多样性。公共政策的内容相当的广泛和复杂,有教育政策、科技政策、财政政策、货币政策、国防政策、外交政策等等。 (P56)3、金太军、钱再见、张方华、李雪卿著:公共政策执行梗阻与消解:广东人民出版社,2005 年版,P26政策的内涵“政策”是现代社会最常见的政治现象之一,是现代人在议论国家大事时经常使用的一个词。根据现在汉语词典的解释, “所谓政策,是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则” 。在中国古代,人们主要是从“政治策略”或“政治谋略”角度来理解“政策” 。比如:左传恒公二年中所谓“政以正民
16、” 、 释名中所谓“政者,正也”等。在现代社会,虽然“在日常生活中,所有人都深受众多的公共政策的影响” (詹姆斯安德森著,公共政策 ,华夏出版社 1990 年版,第 2 页) 。但对“什么是政策?”至今未有统一的说法。从目前相关文献来看,大致概括为以下几种:(1) 政策是一种行为措施。西方政策科学的主要倡导者哈罗德拉斯威尔(Harold Lasswell)与亚伯拉罕卡普兰(A. kaplan)曾把政策界定为“一种含有弥补、价值与策略德大型计划” (H.D. Lasswewll and Akaplan, Power and Society. New Haven :Yale University
17、Press,1970,p.71) 。政治系统学说德代表人物、著名德美籍加拿大政治学家戴维伊斯顿(David Easton)认为:“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配” (DEaston, The Political system, New York :Kropf,1953,p.129) 。美国政治学家托马斯戴伊(Thomas R.Dye)直接将公共政策定义为政府的作为与不作为,他说:“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策” (Thomas R.Dye,Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, N.J.Prentice-Hall Inc
18、,1987,p.2.) 。有的西方学者将经济政策定义为“政府以对经济生活施加影响为目的而采取的行动”或“是政府为达到自己的目的在经济事务中的有意识的干预” (参见周炼石、张祖国著:经济政策学 ,重庆出版社1991 年版,第 2 页) 。在我国大陆,有的学者亦持有这种观点,认为“政策是政治实体在一定时期用来调动或约束社会力量以实现预期目标所采取的一系列政治行为” 。 (刘伟东主编:政策学原理新编 ,哈尔滨工业出版社 1992 年版,第 35 页)(2) 政策是一种行为过程。美国著名政策科学家詹姆斯安德森(James E. Anderson)在 公共决策 一书中明确指出:“公共政策是由政府机关或政
19、府官员制定的政策” ,而“政策是一个有目的的活动过程,这些活动过程是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的” (詹姆斯安德森著,公共政策 ,华夏出版社 1990 年版,第 4 页) 。美国另一位学者卡尔弗里德里奇(Carl Friedrich)也将政策界定为“在某一特定的环境下,个人、团体或政府有计划的活动过程,提出政策的用意就是利用时机、克服障碍,以实现某个既定的目标,或达到某一既定目的” (Carl J. Friedrich, Man and Government. New York: Megraw-Hill,1963,p79.) 。(3) 政策是一种行为关系。美国学者罗伯特
20、艾斯顿(Robert Eyestone)曾将公共政策定义为:“政府机构和它周围环境之间的关系”(R Eyestone,Theads of Public Policy :A Study in Policy Leadship. Indianapolis: RobbsMerril,1971,p.18) 。芬兰学者古斯塔夫森( Gustuvsson)也认为:“政策是政府与公民之间的一种关系,政府通过这种关系,诱导公民按照某种方式行动,否则,公民是不会这样行动的” (Gustuvsson,“Types of Policy and Types of Politics” Scandinavian Polit
21、ical studies ,Vol ,3, New Series,1980,p.136.) 。而德国学者柯武刚和史漫飞将政策界定为目标与手段的关系,他们认为:“公共政策意味着通过政治和集体的手段系统的追求某些目标” ,而这种追求“通常是在既定的制度约束中展开的” (柯武刚、史漫飞著:制度经济学社会秩序与公共决策 ,商务印书馆 2000 年版,第 3839 页) 。(4) 政策是一种行为准则(或行为指南) 。西方行政学的创始人、美国著名政治家和行政学家伍德罗威尔逊(Woodrow Wilson)认为:“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规” (转引伍启元著:公共政策 ,
22、香港商务印书馆 1989 年版,第 4 页) 。美国著名经济政策学家保尔丁(K.E. Boulding)在 1958 年出版的经济政策原理一书中曾给政策下了如下的定义:“所谓政策就是支配为既定目标而采取行动的各种原则” (参见周炼石、张祖国著:经济政策学 ,重庆出版社 1991 年版,第 1 页) 。大陆学者张金马先生认为,公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表达形式有法律规范、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等” (张金马主编, 政策科学导论 ,中国人民大学出版社 1992 年版,第 20 页) 。陈庆云先生也认为:“公共政策是
23、政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则” (陈庆云著:公共政策分析 ,中国经济出版社 1996 年版,第 9 页) 。高斌和张国福先生曾将政策界定为准则、规范、原则的综合体,他们在经济政策导论中指出:“政策是政党或国家政权为实现自己的纲领、路线和目标而制定的行为准则、规范和指导原则” (参见高斌、张福国著:经济政策导论 ,经济科学出版社 1993 年版,第 1 页) 。台湾学者伍启元先生也认为:“公共政策是政府所采取对公私行动的指引” (伍启元著:公共政策 ,香港商务印书馆 1989 年版,第 4 页) 。(5) 政策既是一种行为准则,也是一
24、种行为措施或行为过程。日本经济政策学家后藤昭八郎在其经济政策的基础理论一书中曾这样定义政策:所谓“政策既是政策主体用某些方法去有意识地改变客体,也可以说是想要实现某种目标的指针” (转引周炼石、张祖国著:经济政策学 ,重庆出版社 1991 年版,第 1 页) 。大陆学者孙光先生认为“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则,它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程” 。陈振明先生也把公共政策界定为“国家执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称” (参见朱崇
25、实、陈振明著:公共政策 ,中国人民大学出版社 1999 年版,第 2 页) 。综合以上五种观点,我们认为所谓政策或公共政策(任何政策都不是针对某个私人而设置的)是指执掌公共权力的国家机构或其他社会公共权威组织在特定历史时期,为实现一定的政治、经济、文化目标而制定的行为准则和实施方案,它由一系列法律法规、行政命令、会议决议文件、明文条例等各种表达执掌公共权力的国家机构或社会公共权威组织的某种特定意图的行动方案组成。(26 页) 4、郑敬高, 政策科学:山东人民出版社,2005 年版,P13-17;P20-28什么是政策西方学者关于“政策”的代表性定义主要有如下几种:(1)政策即法律。公共行政学的
26、首创者之一,美国学者伍德罗威尔逊就认为,政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。(伍起元:公共政策 。香港商务印书馆 1989 年版,第 4 页。 )(2)政策是社会价值的权威分配。如加拿大学者戴维伊斯顿说:“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。 ”(D. Easton, The Political System. New York: Kropf, 1953.p.129)政策科学的而倡导者和创立者,哈罗德拉斯韦尔与亚伯拉罕卡普兰的政策定义是“一种含有目标、价值与策略的大型计划” 。(H. D. Lasswell and A. Kaplan, Power and So
27、ciety. New Haven, Yale University Press, 1970.p.71)(3)政策就是统治者的决定。托马斯戴伊说:“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。 ”(Thomas R, Dye, Understanding Public Policy:(6th. ed.)Engelwood Cliffs, N. J: Prentice-Hall Inc, 1987.p.2.)这种观点触及到了政策的本质层面,但由此出发,政策的外延就会过于宽泛。(4)强调政策的过程特性。理查德罗斯在英国政策的制定一书中,批评把政策当作孤立、静止的决定的观点,认为政策是一个或多或少活动相
28、连的较长系列以及这些活动的后果。卡尔弗里德里奇赞同罗斯的看法,他在人与政府一书中认为,政策是一个在特定环境下有目的的活动过程, “是个人、团体或政府有目的的利用机遇、克服障碍、努力达到目标、实现目的和意图的过程。 ”詹姆斯安德森说:“政策是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题及其有关事物的有目的的行为过程。 ”(詹姆斯E. 安德森:公共政策 ,华夏出版社 1990 年版,第 4 页。 )(P13-14)中国的政治学者结合中国的现实和思想文化传统,对“政策”概念有自己的理解,他们的定义有以下一些特征:(1)把政策看做是执政党或政府特定的政治行为。孙光 1988 年
29、出版政策科学 ,提出“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则,它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。 ”张金马政策科学导论 (1992 年)认为:政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。 ”(2)直接照搬西方学者的政策定义。台北五南图书出版公司 1982 年出版林永波、张世贤的公共政策 ,他们对政策的定义就是:“政府选择作为或不作为的行为。 ”这是一个十分宽泛的政策定义,基本取自戴伊的论述。伍启元1985 年在香港商务印书馆出版公共政策 ,认为“政策是
30、行动或活动的指引、引导或指示,公共政策是政府所采对公私行动的指引” 。从这种观点中也可以看到中国传统文化中政府绝对权威意识的历史影响。(3)国内学者近年在政策研究上的倾向是强调政策的科学性和公共性特征。陈振明论述是比较有代表性的一种,他认为“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。 ”(陈振明:政策科学 ,中国人民大学出版社 1998 年版,第 59 页。 )王骚最新编著的政策原理与政策分析一书,突出强调了政策的“公共”属性,认为公共政策是“以政府为代表的公共权力机构
31、针对社会公共问题的解决,通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。 ”(王骚:政策原理与政策分析 ,天津大学出版社 2003 年版,第 7 页。 )所谓政策,就是一个政治系统面对它所要解决的问题而采取的决策。以政策为研究对象的学问,应该遵循约定俗成的理解,不能对“政策”概念做抽象的哲学思考,把政策研究变成一种关于政策的思辨性学问;不能为客观存在的政策研究对象做主观的定义,随意规定政策概念的内涵外延,从而使政策研究变成论者自己的思想独白。我们需要的是阐述政策研究的价值,认识政策构成的形式要件,确立政策分析的模型,推动政策从统治阶级意志体现向公共政策发展、从主观随意的决断向政策科学发展。 (
32、P17)(P14-17)政策的特征1、政策的本质特征(1)政策体现出一个国家或政治社会的政治现状,反映统治阶级意志。政策的这一特征也可以称为政策的阶级特征。一方面政策反映出社会政治力量对特定社会问题的关注,包括关注内容及关注的程度。另一方面,政策体现出不同阶级和阶层政治力量的对比。(2)所有的国家政策都是公共政策。政策的这一特征也可以称为政策的公共性特征。其一,政策虽然主要是统治阶级意志的体现,但在形式上它往往以“公共”的名义出现。其二,现实的政策不同于纯粹私人性的行为,而是一种涉及到许多人利益的行为,因此它不是完全个人的选择而具有公共选择的本质。(3)政策是社会价值的权威性分配。政策之所以具
33、有权威性,首先是政策的形成过程反映了现实政治力量的某种均衡,是按照各种政治势力同意或默认的政治程序确立的,因而获得了政治统治合法性的支持。其次,政策之所以称为政策,在于它是社会的权威发布,由公共权力机构去实施或维护,违反政策的行为会受到谴责或惩罚。从根本属性上说,政治统治的合法性及其权威性就是政策权威性的基础和保障。(4)政策的目标性与实践性。每一项政策都含有通过该政策的实践所要达到的目标,体现出特定的政治价值取向。政策研究同传统政治学研究的显著不同之处在就在于:政治学的重要意义是对政治现象提供一种解释,证明某种合乎逻辑的政治价值,构建政治统治的合法性基础。而政策研究的目的则是针对现实问题提出
34、实实在在行为指南或政策建议,没有具体的政治目标及其行动指导,就不能称为政策。一项政策的内容,都必然包括了制定该政策的目的、实现政策的可行性考虑和政策执行的方式方法等目标性与实践性要素。(5)政策是由多种政治因素互动、表现为一系列环节的动态过程。政策的动态性或过程性特征,首先表现为政策的制定是一个互动的过程。完整的政策过程还包括政策评估、政策调整及政策的终结等不可缺少的环节,政策的终结往往意味着新一轮政策动态过程的开始。2、政策的形式特征(1)政策与政治理论。理论的主要功能是认识,或者是对既有的现象提出某种合乎逻辑的解释,或者是根据一定的思维方式和方法总结规律,或者通过规范性研究阐述特定的价值。
35、政策是针对现实中出现的问题而制定的,实践性是其鲜明的特征。就政策的结构而言,一项完整的政策,既包含了政策的目标,同时也包括实现该目标的计划、方法或手段。政治权威的发布、公共权利支持和组织实体的实施等,是政策不同于政策主张的突出特点。政策主张只有经过合法化的政治环节,才能称为政策。(2)政策与策略。如果政策是决定行动的性质和内容,那么策略属于行动技巧的范畴。一般来说,政策的出发点是政治的,策略的出发点是管理的。政策的核心内容是确定要解决的问题和所要实现的目标,虽然也包括为解决问题而进行的关于路径、方式方法的考虑,但政策的重心显然在前者。策略通常与技巧、智慧等行动的方式方法联系在一起,尽管策略的谋
36、划必须为行动的目标和价值服务,但它更多的考虑是怎样实现既定的目标价值,而不是实现什么样的目标价值。在这里,区别政策与策略的标准就是看这一套策略方案是不是不同社会力量政治互动的结果;看它作用的对象,是仅仅对自己行动的选择指导,还是具有规范功能,既规范自己也规范他人。把策略等同于政策,消极的后果是忽视政策关于目标与价值确认的功能,忽视政策的政治性特征。(3)政策与法律。政策与法律都体现统治阶级的意志,在一定程度上说同为实现统治阶级意志的工具,这是两者之间的共性。但两者在内在结构特点、发挥作用的方式等方面又有显著的差别。从法律的产生来看,提出法律问题、确立法律指导思想、制定具体的法律条款等,均受政治
37、统治力量的支配,因此政策是制定法律的基本依据,是法律的灵魂,法律是政策的重要表现形式。法律与政策可以相互转化。在法律发展史上,大多数法律的制定,都曾有过政策的实践阶段;法律的实施,也需要得到政府的尊重,在很多情况下需要以政策为指导。政治与法律又具有十分不同的特点。与法律相比,政策的突出特点表现在以下几个方面:其一,政策因政策问题而存在。政策的制定必定是指向某一具体目标的,或者是解决为维持正常的社会秩序和统治利益而必须解决的问题,或者是要改变现实以实现政策主体的思想和意愿;同时,政策目标一般要依靠政府机构及其工作人员的积极行动去落实。其二,政策决策的果断性。政策的选择在程序上比法律的制定要简单得
38、多,可以由领导层的少数几个人作出,一个会议、至多是几天的会议就制定出一项政策,所以制定政策比制定法律要快速、果断得多。其三,政策具有灵活性,包括制定政策的灵活性和运用政策的灵活性。因为政策的宗旨在于解决问题,其主要内容比较原则,多表现为提出一个目标、计划、方案等,因此运用起来比较灵活。其四,政策有执行效应快的特点。政策通常体现政府的工作重点和工作中心,有公共权力去推动它的落实,通过开动宣传机器和动用行政组织,使政策的传播快捷而深入,能够取得很迅速的执行效应。此外,政策所要解决的问题大多是特殊的社会现象,即使涉及面广、解决难度大的政策问题,也具有阶段性特征,国家必须通过迅速的政策效应才能有效地解
39、决各种现实问题。政策是适应传统政治领导和管理的方法,体现人治的特点;法律的突出特征不是统治阶级进行统治和管理的工具,而只是实现统治和管理的工具。从生活管理的角度看,法律表现为一种常态管理,政策表现为因应管理。法律是社会共同体正常生活所需要的最低约束,政策则是统治者实现其利益愿望的工具。政策主体和政策客体的界限有明显的区别,政策主要是政府的工具。政策约法律承担不同的功能,这时如果再坚持“政策指导法律,法律体现政策”的思想,就显得不合时宜了。在现代社会的公共治理中,强调政策的重要意义是应该的,但不能讲政策的功能无限放大,政策的作用也是有局限的。5、王福生, 政策学研究:四川人民出版社,1991 版
40、,P26-28;P34-37我国学术界很少从基础理论方面对政策加以研究,至今对政策的概念还缺乏明确而统一的认识。有的学者把政策解释为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则” ;有的学者把政策定义为“国家、政党在一定时期为实现一定目标而规定的行动依据和准则” ;有的学者把政策定义为“政党、国家活动的方向” 。法学概论中将政策定义为“就是一定阶级为了自己的经济利益,从具体的阶级关系和斗争形势出发而制定的路线、方针和原则。 ”这些政策定义基本上是对的,但也还存在一些缺陷。 (p26)这些缺陷表现在它们未能概括政策的全部内容和全部意义。一个完整的政策必须包括目标、原则、任务、方式、
41、步骤和措施这样几个方面的内容。这些内容就是国家、政党行为活动的基本方面,并由它们构成国家、政党行为活动的模式。国家、政党等进行政治活动,都是用政策来表达所代表的阶级的社会利益,提出实现这些利益的观点主张,以此指导和约束自己的行为,为本阶级服务。它们的行为活动不仅要遵循原则,而且要有目标。为了达到目标,要根据原则在一定历史时期内完成一定任务。而为了完成任务,就必须采取某种方式、步骤和措施。这些都属于政策的范围。 (p27)为了科学地探讨政策的定义,我们先研究必须具备的四个条件,即主体、对象、主要内容和作用。政策的主体解决政策的所属问题,即解决是谁的政策、是谁制定的政策的问题,如政党的政策、国家的
42、政策、国际组织的政策等等。政策的对象解决政策的目标和适用范围,即解决政策是针对何事何物的问题,如产业政策、对外开放政策等等。政策的主要内容指政策解决什么问题,如路线、方针、原则、策略、措施、对策等。政策的作用解决政策的效力问题,如政策的指导性、强制性、规范性等。根据以上分析,政策可解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略” 。这样定义的优点,主要是全面准确地概括了政策的意义;政策的主体方面说得更全面了,不局限于政党、国家,包括了所有国际国内可以制定的组织;政策主体的行为方面加入了“谋略”的内容,不局限于行为准则。从政策的字面上讲,政者,谓办事之规则;策者,乃计谋、筹划之意。简言之,政策
43、就是治党治国的规则和方略。政策有广义和狭义之分。广义的政策,是包括总政策、具体政策等各项政策在内的政策;狭义的政策则是指各项具体政策。本书是在广义上使用政策这一概念的。 (p28)政策的特点1、中介性政策是理论与实践的中间环节,即介于二者之间,是连接理论与实践的桥梁。任何理论指导实践都要借助于一系列中间环节。政策之所以能成为中间环节,这是因为:第一,政策的一系列原则、条件,不再是抽象的理性形态,而是具体的行为准则及行动的方法。第二,政策是理论工作的结晶。第三,政策是理论与实践正确结合的产物,是以艰苦的理论准备和繁重的实践过程为基础的,只有在理论与实践二者的结合中,政策才能得以产生。因此说,政策
44、是理论指导实践的中间环节和工具。 (p34)2、 阶级性政策具有鲜明的阶级性,一定的政策总是要为一定的统治阶级的利益服务的。超阶级的政策是不存在的。政策的确立和改变,必须根据统治阶级的政治天秤权衡决定。3、 系统性系统理论告诉我们,社会是一个大系统,经济是一个大系统,政治是一个大系统,政策是在这样的系统中制定和实施的。同时,政策自身也是一个大系统,这个系统表现为各个不同层次的政策和各个不同领域和行业的政策,构成了纵横交错、相互沟通的结构体系,这些政策之间构成了相互影响、互相配合和互相制约的关系。要保证政策机制的正常运行和各项政策的付诸实施,必须注意政策的系统性,制定每一项政策既要考虑在小系统内
45、的合理性,又要把它放在整体即大系统中考虑,抓住系统内部诸因素间的联系。 (P35)4、 规范性每一项政策都是由与它相应的机关按照一定程序研究制定的。任何一项政策的改变和修改,也都必须按一定的程序进行,经过严格的审批手续。修改和废除的权力属原制定机关。5、 稳定性政策必须保持一定的稳定性,才有利政策的实施及政策的目标的实现。政策的持续性和稳定性又是相对的。随着政治、经济、文化的发展和形势的变化,政策也应发生相应的变化。(P36)6、 阶段性阶段性具有两方面的含义,一是不同的历史时期,政策具有不同的具体内容;二是不同的历史时期,政策会完全不同,旧的政策完全由新的政策取代。7、 目的性任何政策都是为
46、一定的政治或经济的目的而制定的。这就赋予了政策强烈的目的性。这种目的具体表现在政治或经济发展的目标上。一定的政策是根据国家的政治经济形势、主要任务和目标为出发点的每项政策都是为政治和经济服务的,为整个社会发展和实际工作服务的。8、 变通性任何政策都是根据客观形势制定的,客观形势是变化的,这就决定了政策具有变通性。政策的变通性包括两层意思:一是要善于随着客观形势和任务而及时调整和改变自己的政策;二是要从本地本单位实际出发,创造性地执行上级的政策。变通性不是随意性,变通的前提是不能违背政策的基本原则。 (P37)6、沈承刚, 政策学:北京经济学院出版社,1996 年版,P29-39基本特征:政策的
47、基本特征是由政策的本质属性和基本性质决定的,是政策本质的外部表现,即大量政策现象的一般表现。一、 现实性与有效性的统一(P29)(一) 政策的现实性政策的现实性,亦称客观性或实践性,是指政策的目的、动机、方案是在特定历史条件下产生的,政策行为受客观条件的制约,政策活动受客观规律支配。任何政策都是作为一定条件下的现实政策而存在,是指导人们从事现实活动的行为准则。它受严格的时间性和空间性所制约,具有很强的现实性或鲜明明的时效性。其内容主要有:1 政策的针对性。政策总是为了解决某种问题或倾向而制定的。没有问题或不解决问题,就不需要政策,因此,一个正确有效的政策,必须具有很强的针对性。首先,政策必须有
48、针对性。针对性包括两层涵义:一是指明确的目的性,即任何政策都是为达到一定的目的而制定、实施的;二是指鲜明的指向性,即任何政策都是针对所要解决的特定问题的。其次,没有区别就没有政策。再次,政策的针对性与政策目标的相互关系要处理得当。也即是政策手段要为政策目标服务,并在实践中做到统一,不致有大的偏差。2、政策的明确性列宁指出:“方针明确的政策是最好的政策。原则明确的政策是最实际的政策。 ”因此,政策明确性是政策现实性的表现。(二) 政策的有效性政策有效性在政策内部表现为功能性。一般说来,不同性质的政策会呈现出不同的正作用或负作用。政策时效性主要表现为:1、政策的时效性。 “一切以条件、地点和时间为
49、转移。 ”任何政策都是在特定的时空条件下,针对一定的问题或是为了达到一定的目的而制定,它只能在一定的时空范围内起作用。2、政策的目的性如果说政策针对性是侧重于政策开端的话,那么,政策目的性则是贯彻于政策运行过程的始终。政策的目的性表现为较强的现实效用性,具有直接现实性的品格,它包括两层含义,即:具有一定的目标和规范一定的行为。政策的目的性是有效性的基础。(三) 政策是现实性与有效性的统一1、政策现实性是有效性的基础。政策现实性是对现实存在的政策问题的反映,如果某项政策不是为着解决现实问题,也就没有政策有效性的存在,因而政策的现实性决定着有效性。2、政策有效性是现实性的表现。现实性政策不一定是有效的,只有发挥出应有功能效力的政策,才是有效的政策。3、政策是现实性与有效性的统一。政策的现实性是基础,决定和影响政策有效性的程度;政策的有效性是现实性的体现,反过来影响和证明政策现实性的程度。二、稳定性和变动性的统一(P32)(一)政策的稳定性政策受客观规律制约,事物的客观规律一般具有稳定性。政策是建立在客观规律之上的社会规范,也具有相应的稳定性。1、政策有