1、 第十一章 城市公共安全管理由于全球气候转暖、环境污染、经济全球化引起人口流动增加、市场经济的消极作用导致社会分化、高科技使用不当等原因，城市公共安全所面临的问题和威胁呈现增加、突出和紧迫的趋势。它要求城市政府高度重视城市公共安全管理问题，从管理的职能、体制和手段等方面健全城市公共安全管理制度，做到对难以避免的自然灾害及时组织救灾，把损失控制在最低程度；对人为引起的城市公共安全问题重在预防；对其他各类城市公共安全问题实行防治结合，及时发现安全隐患，尽量把安全问题解决在萌芽状态，从而确保城市生产和生活的安全。第一节 城市公共安全管理概述一、城市公共安全管理的含义城市公共安全管理是城市政府遵守和执
2、行法律，贯彻“预防为主、防治结合”的方针，通过系统化的制度和政策消除威胁城市公共安全的原因，并且及时治理城市公共安全问题，实现保障生产、生活和城市安全目的的管理过程， ）城市公共安全管理是伴随着城市及其城市管理的产生而发展起来的，具有悠久的历史。但是，不同社会形态下的城市公共安全管理具有很大的区别。一是在古代社会，包括奴隶社会和封建社会，由于没有单独设置城市政府，在京城由皇宫专设官员及其部门管理城市安全，在其他地方，由城乡共管的地方政府兼管城市安全；而近代以来，由单独设置的城市政府负责城市公共安全管理。二是在古代社会，城市的公共安全管理主要限于抵御自然灾害、火灾等，由于奴隶只是会说话的工具，奴
3、隶存在着对奴隶主的人身依附关系，因此，从社会关系方面看，基本上不存在公共安全管理问题；而在资本主义社会，由于生产力的发展和公民争取权利的进展，城市的公共安全管理不仅有由自然界因素引起的公共安全问题，而且有由社会性因素引起的公共安全问题。三是资本主义社会城市的公共安全管理由于其国体的性质，尚具有历史的局限性；社会主义国家的城市公共安全管理，第一次具有比较彻底的公共性质，它造福于社会的绝大多数成员。城市公共安全管理应该遵循下列原则：一是“，预防为主、防治结合”的原则。在城市公共安全管理中遵循“预防为主”的原则，有两方面含义。一方面是对主要由人为因素引起的城市公共安全问题，必须通过采取科学、切实、可
4、靠的措施，消除产生公共安全问题的原因和隐患，从而做到基本上避免这类公共安全问题的发生；另一方面是对自然灾害等不可避免的公共安全问题，必须事先做好充分的救灾准备，为及时、有效地救灾创造前提条件。在城市公共安全管理中遵循“防治结合”的原则，就是在公共安全问题发生时，根据事先准备的公共安全问题治理预案，及时组织力量，投人物力，采取措施，控制住公共安全问题的扩大，尽量把其危害减少到最低程度。二是统一指挥的原则。城市公共安全突发事件严重危害人民群众生命和财产的安全，产生的原因复杂，控制公共安全事件的时间紧迫，需要多管齐下，调动多种专业力量。因此，在应对和处理城市公共安全突发事件中遵循统一指挥原则，是绝对
5、必要性。其含义之一是由最高行政首长个人作出决定，把这种决定作为命令统一下达，该行政首长对所处理的公共安全事件负责。含义之二是组建一个由多种相关专业部门的负责人组成的委员会，其功能一是集思广益，取长补短，发挥集体智慧的优势，为最高行政首长作出决定提供咨询意见；二是在执行层面，分工负责，执行最高行政首长的决定；含义之三是在处理公共安全事件的整个执行系统中，每个成员都只对一个直接上级负责，月艮从其指挥，听从其命令。三是各专业力量分工与协作的原则。城市各类公共安全问题的处置，只有通过相关专业力量的分工与协作才能解决。在分工方面，其含义是各司其职，运用专业的技术和设备，行使政府部门的专门职能，发挥专业队
6、伍的功能，解决公共安全事件中与专业队伍相对应的专业领域问题。在协作方面，其含义一是对职能有交叉的事务，明确某个部门负有主要责任，其他部门负有次要责任；二是明确负有次要责任的部门，具有主动配合负有主要责任部门工作的义务，对不认真履行主动配合义务的负责人或工作人员应追究其责任；三是各方都有向其他方提供必要信息、保持及时沟通的义务。四是确保处置城市公共安全事件所必需的物资及时充分供应的原则。自然界和人类社会在本质上是物质的。城市公共安全问题会造成相关物质资料的缺少、损坏或变异等。为了从根本上解决公共安全事件，必须补齐所缺少的物质资料，修复被损坏的物质资料，纠正变异物质资料的功能。因此，补齐、修复或纠
7、正相关的物质资料，是解决城市公共安全事件的决定性、关键性环节。处置城市公共安全事件各方面的工作，都是围绕和服务于补齐、修复或纠正物质资料的工作；处理城市公共安全问题的其他各项原则，也相应都是围绕和服务于确保处置城市公共安全事件所必需的物资及时充分供应的原则。五是提高市民防灾救灾的意识和能力的原则。自然灾害有时难以避免，如果市民具备较强的救灾意识和能力，就能从根本上提高整个城市的救灾能力。对人为引起的灾害，如果市民也都具备在本职工作岗位或生活场所预防和抵御人为灾害的意识和能力，必然能从根本上提高整个城市的防灾救灾能力。提高市民防灾救灾的意识和能力，一靠学习，二靠训练。二、城市公共安全管理的类型对
8、城市公共安全管理进行必要而适当的分类，是对不同类别的城市公共安全问题采取有针对性对策的前提。根据城市公共安全问题的成因、性质或所发生的领域，城市公共安全管理可以划分为下列类别：1 治理自然灾害的公共安全管理由于人类生产和生活对自然界过度的索取和损害，导致了气候变暖、沙尘暴加剧、台风增加、地面沉降等一系列的自然界异常现象增多。近年来，多种自然灾害对城市公共安全的威胁，呈现出了更加频繁、严重和紧迫的趋势。中国北方和南方、内陆和沿海、自然地理条件不同的城市，面临不同的多种自然灾害的威胁。对北方城市来说，较常见的是大雾、暴风雪、霜冻、冰凌等；对南方城市来说，较常见的有洪涝、持续高温、病虫害等；内陆城市
9、较多地遭受干旱、沙尘暴、地面沉降等的困扰；沿海城市较多地受到台风、海啸、咸潮等的侵袭。对于全球的人类或跨国家的地区来说，应对自然灾害重在预防，即通过通力合作消除或减少诱发自然灾害的原因，消除或减少自然灾害的发生。对这类自然灾害，城市政府理当尽责组织城市各单位和市民全力参与预防。另一方面，由于城市所遭受的自然灾害大部分是由城市政府管辖界限以外更大范围的地区，受人类生产和生活活动影响的多种自然条件变化所导致的，因此，对于一个城市的政府来说，应对自然灾害主要是抗灾救灾。与其他的城市公共安全问题相比较，自然灾害具有不可抗拒、影响面广、破坏力大、持续时间长、治理后遗症任务重等特点。自然灾害是城市公共安全
10、最大的威胁，预防和抗御自然灾害是城市公共安全管理的首要任务。2城市消防类公共安全管理随着城市化的发展、涉及易燃易爆类企业数量的增多和生产规模的扩大、居民生活用气用电的大量增加、高层建筑楼数量增多等原因，城市消防类公共安全管理面临火灾事故增多、重特大火灾危害加剧、火灾原因多样复杂等严峻挑战。城市消防类公共安全管理必须坚持贯彻“预防为主”的方针。一些消防先进的地区和单位的经验表明，运用先进的科学技术和没备，落实责任制，排查和消除火灾隐患，可以把火灾事故发生率下降到最低程度。从反面看，那些造成重大的人员伤亡和财产损失的重特大火灾事故，绝大多数都可以避免，其发生的原因都是在防火的技术设备、落实防火责任
11、制、向每位员工或居民普及防火知识和演习防火能力、排查和消除火灾隐患等方面存在着种种疏漏，从而才不可避免地酿成大祸，与其他的城市公共安全问题相比较，火灾对公共安全的威胁具有毁灭性、可预防、季节性发生、重点单位和人群尤其需要落实防范、科学技术和设备有助于提高预防火灾效果等特点。3社会治安类公共安全管理在中国现阶段，由于贫富差别加剧、人口流动、道德失范、国际犯罪团伙渗透等原因，城市社会治安问题总体上呈现增加的趋势，城市司法机关尤其是公安部门承受着巨大的压力。对社会治安类公共安全问题，总体说来重在治本，控制治标，标本兼治。一方面，各城市应针对本地区社会治安重点问题和突出问题产生的原因，采取有效措施，从
12、源头上减少和根除导致社会治安问题的隐患；另一方面，对扰乱社会治安的人员和行为要及时破案，依法惩处，消除危害，在治标方面把扰乱社会治安的人员和行为控制在发案率较低的水平。与其他城市公共安全问题相比较，社会治安类公共安全问题具有对市民的危害普遍而直接、不同类别的社会治安问题具有不同的周期规律、大中城市与小城镇相比控制难度较大、在治标方面技术设备起着重要的防范作用、电子信息类违法犯罪呈现明显上升的势头等特点。4卫生防疫类公共安全管理近年来，全球气候变暖、人口流动、病毒和细菌的繁殖和变异、动物界疾病向人类传播、生态平衡受到破坏和变异等，导致跨地区、跨国的传染性疾病多有发生。城市是人类集中居住和生产的地
13、方，传染性疾病往往首先在城市发生，即使发生在农村，一旦感染到城市，也会迅速传播和扩散，严重危害市民的生命和健康。因此，在预防方面，一是制定、健全和遵守国际性公约，在医学、生物学、有机化学等学科的实验室，严格控制病毒和细菌外传，禁止或限制试验新的病毒和细菌；二是严密监视和控制已有疫情地区的疫情变化和向外传播，严密监视和控制地区类和机构类所饲养的动物界传染病向人类传播；三是在医院系统建立和严格执行传染病预警制度，实行检验人员、医师、分管领导的工作责任制，确保首例和个别首批病例被及时发现并向上报告；卫生防疫部门立即介入并诊断疫情；以卫生防疫部门为主，医院和公安部门协助，对上述首例或首批病人的接触者和
14、场所，立即采取隔离和消毒措施。对因失职或怠职而违反传染病预警制度的有关责任人员，应依法追究其责任。在治疗方面，一是及时发现、隔离和治疗受到感染的病人，并对有关场所和物品进行消毒；二是在疫情地区向未受感染的市民免费或低价发放预防性药品，宣传和遵守预防有关传染病的知识；三是严格控制疫情内外地区人员的流动。与其他的城市公共安全问题相比较，传染病对公共安全的威胁具有直接危及市民的生命和健康、疫情发展。陕且控制难度大、容易引起市民的心理恐慌、随着疫情扩大严重影响市民的生产和生活、不同程度地影响城市与外界的交往等特点。5基础设施类公共安全管理城市基础设施是市民生活和企业生产必要的外部条件，基本上属于公共产
15、品，受城市政府的公共管制，由利用国有资产举办的公共服务机构（在中国称之为“事业单位” ）提供，或由经政府部门准入的企业和社团提供。基础设施一般可以分为六类，分别是能源类、供排水类、交通类、邮政通信类、环境保护类、防灾类。常见的基础设施类公共安全问题有大面积停电、煤气管道破裂、较大范围供暖停止、地区性供水中断、供排水管道破裂引起区域性积水、客运沉船事故、地铁列车脱轨或火灾、停运事故、地铁车站踩踏事故、公交车辆火灾或交通事故、地区性互联网故障、黑客对公共网站的攻击、防洪堤坝的损毁等。基础设施类公共安全管理重在预防，应经常对基础设施进行检查、保养和维修，必要时要及时更新，从而消除隐患。一旦发生基础设
16、施类公共安全事故，要及时组织抢修，同时采取临时性补救措施以减少对生活和生产的影响。与其他的城市公共安全问题相比较，基础设施类公共安全事故具有发生突然、对生产和生活的危害面广、多数由技术设备的隐患所导致、抢修时间紧迫难度较大、可能诱发其他类别的公共安全问题等特点。6环境污染类城市公共安全管理造成环境污染的主要原因是受生产力和科技水平限制，不能充分地利用能源和资源，未被利用的能源和资源或保持其原来性状，或改变性状，被重新排放回到自然界，造成自然环境的污染。工业大部分集中在城市，因此城市尤其是大城市，环境污染比较严重。常见的城市环境污染严重事故有水源污染，局部水域严重污染，有毒有害气体、放射性物质在
17、生产、储存或运输中泄漏，化工类企业发生的较严重的环境污染事故，垃圾填埋不当导致较严重的土壤污染和空气污染等。对待环境污染类城市公共安全事故，也应贯彻“预防为主”的方针，从技术设备、规章制度、责任到人、监督检查等方面，预防城市环境污染事故的发生。对已经发生的城市环境污染事故关键是运用现场控制原理，通过岗位责任制，要求一线员工及时发现环境污染事故于萌芽状态，一方面在本职工作范围内采取措施消除、减少和控制污染，另一方面报告上级，迅速组织力量消除污染事故于萌芽状态。与其他的城市公共安全问题比较，环境污染对城市公共安全的危害具有直接威胁市民的生命和健康、后遗症或后续影响持久、流动性强、控制难度大、治理代
18、价较大等特点。7应对恐怖主义的城市公共安全管理就目前中国城市所面临的局势看，恐怖主义对中国城市公共安全的威胁，有三种基本的来源：一是国内民族分裂势力所策划和实施的恐怖主义活动；二是国内敌对势力和敌对分子制造的恐怖主义事件；三是国外敌对势力策划和实施的恐怖主义活动。从城市政府角度看，一方面要组织本市有关单位和市民，全力参与由上级政府领导的较大范围减少和消除诱发恐怖主义活动原因的工作。另一方面，城市政府应采取以下措施应对和治理恐怖主义活动：一要严密监控可能直接参与恐怖主义活动的嫌疑人员；二要对容易受到恐怖主义煽动影响的人群，做好宣传和法制教育工作；三要通过宣传教育，动员每个市民具备警惕、识别、防范
19、和举报恐怖主义言行和人员的意识及能力；四要逐步健全监控、预警和防范恐怖主义活动的技术设备体系；五要训练、教育和奖励专职应对恐怖主义活动的机构与人员。与其他的城市公共安全问题相比较，恐怖主义活动对城市公共安全的威胁具有危害大、一旦发生对市民心理影响较大、有必要以绝对优势的反应力量迅速而有效地控制和消除、对主犯和骨干分子从重惩罚、从全国看重在治本即减少和消除诱发恐怖主义的社会矛盾等特点。8应对社会动乱的城市公共安全管理社会动乱方面的城市公共安全事件，根据事件的起因，可以进一步划分为由社会群体之间利益矛盾引发的社会动乱、针对某项公共政策的社会动乱、矛头指向国家政治制度和现存政权的社会动乱等基本类别。
20、对社会动乱方面的公共安全问题，城市政府无论是在上级政府的领导下参与更大范围的问题防治，还是负责领导本市有关问题的防治，都应贯彻“预防为主、重在预防”的方针，努力从制度完善、政策调整、减少或基本消除有关人群的利益矛盾等方面人手，减少和消除诱发社会动乱的隐患。在治理方面，有两项基本任务：一是及时发现社会动乱事件于萌芽状态，迅速而有针对性地采取措施，予以平息和解决；二是对已经发展具有一定规模的社会动乱事件，一方面比较系统地采取措施加以控制和解决，另一方面及时报告上级政府，取得上级政府的指导和支持，坚决执行上级政府的决定和指示。与其他方面的城市公共安全问题相比较，社会动乱方面的城市公共安全事件具有严重
21、扰乱城市的生产和生活、影响范围较广、容易诱发次生的公共安全问题、城市政府有必要实行“铁腕与区别对待相结合”的策略坚决而迅速地控制住局势、依靠公安部门和武警部队以非武力手段为主平息骚乱等特点。三、城市公共安全管理的作用了解城市公共安全管理的作用，有必要首先认识城市公共安全问题的成因。自从古代社会产生城市以来，确保城市各方面的公共安全始终是城市生产和生活正常进行的前提和城市管理第一位的任务。近代社会以来，由于人类的生产和生活主要向城市聚集，城市公共安全管理对城市乃至整个社会生产和生活的顺利发展，更加显示出其基础性的意义。在后工业社会和信息社会的现代化条件下，一方面生产的科技化程度和公民的生活水平日
22、益提高，另一方面城市公共安全管理更加趋于重要、复杂和紧迫，具体有以下原因：第一，随着人类向生产和生活的深度和广度进军，城市公共安全的范围不断扩大。在古代社会，城市公共安全的基本方面包括城市防御、火灾、治安、瘟疫等。近代工业革命以来，城市公共安全增加了工业生产安全，铁路、公路和航空交通安全，使用自来水、电力和煤气安全和环境污染事故等新的内容。在后工业社会和信息社会的现代化条件下，随着人类向生产和生活的广度和深度进军，城市公共安全的范围又有了新的扩大，如核电站安全、信息安全、转基因食品安全、全球气候变暖给城市的自然环境造成的危害、恐怖主义对城市安全的威胁等。第二，自然环境的脆弱和社会环境的失调导致
23、其对人类经济和社会发展承受力的弱化，成为诱发城市各类公共安全问题的深层次原因。自然环境的脆弱包括资源、能源的减少和自然环境的污染两个方面，它们会直接诱发多种城市公共安全问题；社会环境的失调从本质上说是效率与公平之间协调机制与比例的失衡，它们也会直接诱发城市公共安全的多种问题；自然环境脆弱与社会环境失调的互相影响又会诱发城市公共安全上述种类的问题和其他问题。第三，科学技术在人类生产和生活中广泛使用所发生的技术设备故障，是城市公共安全问题的重要成因。较常见的因技术设备故障引起的城市公共安全问题有：大面积停电，因电线或灯具的材料老化、受潮、故障等原因引起的火灾，通信网络的交换设备或线路故障引起的通信
24、中断，地铁设备故障引起的车辆脱轨、碰撞或停运，因老化、低温等原因引起自来水管道破裂所导致的局部地区积水等。第四，经济全球化导致受国外其他地区影响而诱发或加剧的城市公共安全问题增加。这方面常见的问题一是全球或地区性的经济周期引起失业增加、收入减少所带来的社会动荡；二是全球或地区性的金融危机引起的城市金融安全问题，包括金融机构经营安全、金融信用安全、城市经济安全、城市税收财政安全等；三是伴随着跨国流动人口增加而引起的就业纠纷、跨国犯罪、种族或民族摩擦等；四是因工农业生产发展引起的环境污染事故的跨国影响；五是进口食品安全事故等。第五，由生产要素聚集程度所决定的城市紧密性和生产要素流动程度所决定的城市
25、与其他地区之间的关联性，成为处理城市公共安全问题紧迫性的基本原因。第二、三产业的生产要素聚集程度高于第一产业，是第二、三产业的劳动生产率高于第一产业的根本原因；高科技的第二产业和知识密集型的第三产业更是极大地提高了生产要素的聚集程度。生产要素聚集程度又决定了城市的紧密性。而无论是城市的紧密性还是城市与其他地区的关联性，都会通过城市内部或外部的连锁反应，导致处理城市公共安全问题的紧迫性。城市公共安全管理具有以下作用：第一，城市公共安全管理保障着市民的生命和健康的底线需求。一方面，自工业革命以来，随着科学技术和生产力的发展，市民的物质和文化生活水平不断提高，以适应市民物质文化方面需求为目的的市政职
26、能中的积极职能上升为主要职能；另一方面，由于引起城市公共安全问题的原因长期存在，某些威胁城市市民生命和健康的问题日趋加重。如全球气候变暖、水资源短缺和污染、沙漠化等，城市公共安全的一些问题在某些地区和城市的一定时期内会比较急迫等，市民的生命和健康面临着更多的威胁和挑战，导致以保障市民的生命和健康为主要目的的消极职能在市政职能中的基础性、前提性地位日趋突出。现代城市管理应把主要精力放在以提高市民物质和文化生活水平为目的的积极职能方面，但是，引起城市公共安全问题的原因长期存在以及某些原因和问题在某一时期可能被激化，也会导致城市政府把较多精力放在行使消极职能上。第二，城市公共安全管理保护着企业生产的
27、正常进行。城市公共安全管理中的消防管理、基础设施安全管理、社会治安管理、防灾救灾管理、信息安全管理、卫生防疫管理等，都直接关系着企业生产能否正常进行。企业内部的安全管理由企业自主负责，但也受到政府必要的监督；企业外部的公共安全管理直接制约和影响着企业内部的安全管理，实施企业外部的公共安全管理是政府责无旁贷的职责。第三，城市公共安全管理维护着城市的生存和发展。城市的基础设施是城市赖以生存和发展的物质基础，是企业生产和居民生活必要的外部条件，是城市区别于农村的重要标志。城市公共安全管理的重要组成部分是基础设施安全管理。能源设施的安全管理涉及电网安全运行、管道煤气泄漏、天然气供应障碍、暖气供应中断等
28、问题；供排水设施的安全管理涉及取水口污染、自来水管破裂、城市积水等问题；城市对内、对外交通的安全管理涉及较大规模的交通事故、地铁运行事故、客货运沉船事故、桥梁倒塌等；邮电通信设施的安全管理涉及固定或移动通信网络的中断、互联网方面的保密制度、海外不适当的渗透、黑客攻击、违法内容的传播等；环保设施的安全管理涉及环境污染重大事故、垃圾处理不当引起的事故等；防灾设施的安全管理涉及防洪、防旱灾、防台风、防沙尘暴、防雪灾、防地面沉降等。这些城市公共安全问题的存在，都威胁着城市及其基础设施的生存和发展。第四，城市公共安全管理保卫着国家的物质基础。工业革命以来，一个国家的生产力和作为生产资料的物质财富主要集中
29、在城市，尤其是大城市，它们是国家的物质基础。这方面的生产力和物质财富主要体现在第一、二、三产业各个单位，尤其是大型的企业和事业单位、政党组织、国家机构、社会团体等。在大型的企业和事业单位中，特别是生产原材料如钢铁、石油、煤炭、水泥、有色金属、化工等企业，装备制造业如汽车、火车、城市轨道车辆、船舶、飞机、电站设备、机床、国防工业等企业，事业单位如大型的科研机构、大学、医院等。各种自然灾害等对城市公共安全的威胁，不仅会破坏城市各类产业的物质设备，更会损害各类产业的人力资源，从而给国家的生产力和物质财富造成重大损失。据 2 1 世纪初统计，各类事故平均每年给中国造成的经济损失约 2 500亿元，约为
30、国内生产总值的 2.5%。第五，城市公共安全管理保存着城市的文化遗产。城市是人类文明的载体和结晶，多数城市都有着悠久的历史，留存着珍贵而巨大的文化遗产。包括古代的建筑、园林、寺庙、街区和牌坊等。它们不仅具有很高的文物价值，是重要的旅游资源，更重要的是传承着民族的精神和文化。城市公共安全的各种威胁，有些会对城市的文化遗产造成重大损害，有些甚至会给它们带来毁灭性的破坏，使城市的文明积淀蒙受无可估量的损失。第二节 城市公共安全管理的体制和手段一、城市公共安全管理体制城市公共安全管理体制是由城市的国家机构领导，城市政府的专职部门发挥骨干作用，其他部门通力合作，组织各单位和每位市民发挥基础作用，围绕实现
31、城市公共安全的目标和任务，依照法律各司其职，以职权分工为核心的组织体系。第一，城市的中共市委是中国城市公共安全管理体制的领导核心；城市的国家机构是城市公共安全管理体制的领导力量，它把中共市委的决定转化为国家意志，运用国家机构的强制力执行中共市委的决定，并监督各单位、每位市民贯彻中共市委的决定。中共市委作为中国城市公共安全管理体制领导核心的必要性，体现在三个方面：一是中共市委代表多数市民的利益；二是中共市委的领导地位、自身的组织体制、与城市的国家机构及市政协的关系、管理机制和管理制度，使其能够基本上集中各单位和市民的意见；三是与中国目前的生产力和民主发展水平相适应。中共市委作为中国城市公共安全管
32、理体制的领导核心主要体现在以下方面：首先，市委的常委会和全委会协调和平衡市民各阶层、各种利益集团之间的利益矛盾关系，在此基础上作出关于公共安全管理的重大决策；其次、 ，市委的常委会、组织部考察、选拔、任免和向城市的国家机构推荐任免有关的领导干部；最后，市委的常委会、政法委员会协调城市国家机构之间的组织关系和工作关系。中共市委作为中国城市公共安全管理体制领导核心的组织体制，由以下部分组成：第一，中共市委常委会在城市公共安全管理方面的职权，包括贯彻中共中央政法委的决定、确定今后一段时期城市公共安全管理的重点工作、就当前城市公共安全管理的重要问题作出决定；第二，中共市委的政法委员会通过检察院、法院、
33、公安部门、司法部门行使职能，具体领导城市公共安全管理工作；第三，城市检察院、法院、公安部门、司法部门的中共党组，执行中共市委和政法委的决定，行使职能，在城市公共安全管理中发挥中坚作用；第四，城市政府相关工作部门的中共党组领导本部门以及下属单位，在城市公共安全管理中发挥协助作用。城市的国家机构作为城市公共安全管理的领导力量体现在：城市人大及其常委会在城市公共安全管理方面制定地方性法规，决定重大问题，为城市公共安全管理提供法规依据；城市政府的大部分工作部门直接分担着城市公共安全管理的职能；城市检察院、法院、城市政府的公安部门、司法部门，是城市公共安全管理的专职领导机构和中坚力量。根据发达国家城市的
34、管理经验，城市尤其是大城市，有必要设置公共安全委员会及其总指挥部。城市公共安全委员会是城市政府应对公共安全事件的决策机构，实行合议制。在中国，应由中共市委书记担任城市公共安全委员会的主任，由分管政法工作的市委副书记担任常务副主任，市长任副主任，有关的副市长、市政府有关部门（如公安局、财政局、卫生局等）正职首长任委员。总指挥部是城市政府应对公共安全事件的执行机构，实行首长负责制，应由市长担任总指挥长，有关的副市长、市政府有关部门的正职首长为总指挥部的领导成员。总指挥部拥有协调市政府各工作部门参与应对城市公共安全事件的职权。第二，城市政府各工作部门在本部门职权范围内，既是城市公共安全管理的领导者，
35、又是城市公共安全管理的组织者、指挥者和监督者。城市政府各工作部门作为城市公共安全管理领导者的含义，是指在本部门职权范围内，对公共安全管理的工作事项作出决策；作为城市公共安全管理组织者的含义，是指划分自身与下属单位在公共安全管理方面的职权分工，规定与下属单位关系的内容与形式；作为城市公共安全管理指挥者的含义，是指布置和执行公共安全管理的决定；作为城市公共安全管理监督者的含义，是指检查和监督下属单位和职权范围内受管辖单位执行公共安全管理的决定。第三，城市所辖区县的中共党委执行中共市委关于城市公共安全管理的决定，就辖区内公共安全管理对中共市委负总责，区县国家机构在公共安全管理方面协助中共区县委，分别
36、行使各自职能。各类城市公共安全管理所处理的事件和问题，具有很强的地域性，总是发生在一定的区域，首先影响到一部分的企业和居民。公共安全管理属于政府的消极职能，即关系到市民的生存需求，直接影响市民的生命和健康。平时，预防公共安全问题和事件的发生，是中共区县委和国家机构非常重要的工作；一旦发生公共安全事件，对之予以处理和解决就会成为中共区县委和国家机构的首要任务。如果公共安全事件发生在一个区或县的辖区内，或主要发生在某个区或县的辖区内，一般应以该区或县的中共党委书记为总指挥即第一责任人，成立应对公共安全事件的指挥部，其成员包括市级国家机构有关部门的负责人、区县国家机构的负责人等。该指挥部的职责，一是
37、执行中共市委处置公共安全事件的决定和指示；二是制定处理公共安全事件的方案；三是协调市级机构、区县国家机构处理公共安全事件的职能；四是对处理公共安全事件过程中出现的新问题及时作出决断；五是现场指导和检查公共安全事件的处理工作。第四，城市的各企业、事业单位、社会团体依法履行各自在处理公共安全事件中的义务。城市公共安全事件影响面广，危害企业的生产和居民的生活。防止和应对公共安全事件，必须依靠各单位和市民共同努力，才能战胜公共安全事件的破坏。大多数的危机事件不是一个人或一部分人就能解决的，更多的情况是需要来自于不同组织、团队的人们之间的共同努力，协作反应。企业履行在处理城市公共安全事件中的义务有两种基
38、本的类别：一是公共安全事件发生在企业区域内或直接影响企业的生产，企业必须组织自身的人力、物力和财力，参与政府领导的应对安全事件的活动；二是生产处理公共安全事件所需要的产品，或提供处理公共安全事件所需要的专业服务。对于那些大规模的危机事件的应对，政府在调动所掌管的各种公共物资和资源进行突发性危机管理活动时，有可能还得动用各种营利组织的资源，支持政府危机管理活动的需要。事业单位作为提供公共服务的机构，大部分涉及三个基本领域：作为企业生产和居民生活必要和外部条件的基础设施；适应公民维持和提高自身素质需求的教科文卫体机构；偏重公平、维护部分公民最低生活标准和多数公民基本生活水平的社会保障。事业单位的员
39、工履行应对公共安全事件的义务有三种情况。第一种情况是有些事业单位本身就可能是公共安全事件袭击的对象或发生的地点。它们要在政府的领导下，减少公共安全事件所造成的损害，维持生产的正常进行，保护员工的生命和健康。第二种情况是事业单位所提供的各类公共服务，往往是公共安全事件所破坏的企业生产或居民生活最必需的产品或服务，如水电煤气、医疗服务、通信交通等。第三种情况是事业单位的员工多半是专业技术人员，他们可以有组织或自发地利用业余时间，适当地参与志愿者活动，为抗击公共安全事件无偿地提供专业技术服务。社会团体在参与应对公共安全事件中所应履行的义务，主要体现在两个方面，即一方面号召本社团成员遵守法律，服从政府
40、指挥，在工作岗位和社区生活中履行公民有关义务；另一方面组织本社团成员开展志愿者活动，适当利用业余时间，奉献技能和力量，积极参与抵御公共安全事件的活动。第五，每位市民在本职工作岗位、社会生活和家庭生活中，要懂得预防有关各类公共安全事件的知识，从自身做起，采取预防有关公共安全事件发生的行动；一旦面临公共安全事件的发生，首先要具有发现公共安全事件于萌芽状态的敏感性，其次要具备保护自己和周围人群的技能，再次能够控制和缩小事件的扩大，最后还要尽快向有关部门报告。这是城市公共安全管理体制的社会基础。二、城市公共安全管理内容城市公共安全管理的内容可以分为：一般内容，即适用于各类公共安全管理的内容；特殊内容，
41、即仅适用于某一类公共安全管理的内容。对后者，前面已有所分析，在此从略。这里着重阐述城市公共安全管理的一般内容。第一，一般说来，应对公共安全管理的问题和事件，应贯彻“预防为主”的方针，重在预防，旨在减少和消除引起公共安全问题和事件的原因和隐患。这是城市公共安全管理的首要任务。由于公共安全的问题和事件从形成上看有不同类型，因此，预防公共安全事件的发生也相应有区别。大多数的公共安全问题和事件有一个长期积累矛盾和隐患的过程，预防此类公共安全的问题和事件，重在平时有前瞻性地、长期不懈地、细致地努力，减少和消除可能诱发公共安全问题和事件的矛盾和隐患。有些公共安全的问题和事件一方面靠平时消除隐患，另一方面还
42、要靠防范，如行为不慎引发火灾，对这类公共安全事故，重在预防，但防范也同样重要，只要有丝毫的疏忽，都难免会酿成大祸。从大的方面看，因长期积累矛盾和长期存在隐患而导致的公共安全问题和事件，可以归结为自然与人（自然界与人类社会）的矛盾和人与人（人类社会内部）的矛盾两类。自然与人的矛盾又可以进一步分为：不可再生的资源不断减少与人类对其的需求不断增长之间的矛盾（它集中体现为人均资源拥有量） ；自然环境由于被人类的生产和生活过度损害，导致其自身难以修复和可持续发展与人类生存和繁衍之间的矛盾。人与人的矛盾也可以进一步划分为国家之间、国内不同民族之间、国内不同地区之间、国内不同利益集团之间的矛盾等。在现实生活
43、中，自然与人的矛盾和人与人的矛盾往往交织在一起，起着相互促进或抑制的作用，导致相互间的良性循环或恶性循环。从城市公共安全管理的类型看，预防自然灾害、卫生防疫、环境污染等方面原因引起的公共安全事故，要求城市政府侧重从自然与人的矛盾方面，减少和消除诱发公共安全事故的矛盾和隐患；预防社会治安、恐怖主义、社会动乱等方面原因引起的公共安全事件，要求城市政府侧重从人与人的矛盾方面，减少和消除诱发公共安全事件的矛盾和隐患；预防城市消防、基础设施等方面原因引起的公共安全事故，要求城市政府既从自然与人的矛盾方面，也从人与人的矛盾方面，减少和消除诱发公共安全事故的矛盾和隐患。针对城市各类公共安全管理，有必要采取不
44、同的预防对策。预防城市各种常见的自然灾害，更多是需要城市积极参与跨国家、跨地区有计划的联合行动，阻止自然环境的恶化，从源头上减少自然灾害发生的次数，减轻自然灾害发生的程度。预防卫生防疫方面的公共安全事故，关键是对原有的传染病严格实施疫情监测制度，对新的传染病从技术人员和技术设备方面确保能够有效地检测、隔离、控制和治疗。预防环境污染方面的公共安全事故， “预防为主”包含“消除隐患与严密防范并举”两方面的含义，即一方面城市政府积极参与更大范围的政府间联合行动，对环境污染更大范围、源头性、深层次的问题加以治理；另一方面对本市的重点企业（如化工类企业等） 、重点行业（如食品加工行业、农贸市场等） 、重
45、点水体（如河流、湖泊、水库等）实施最严格而严密的管制和监测，从而有效防范环境污染事故的发生。预防社会治安方面的公共安全事件，大的方面应重视降低失业率、解决分配不公平、弘扬助人为乐和见义勇为的社会风气、健全防范性技术设备、健全保安制度与严格落实责任制相结合、教育和防范有问题的青少年远离毒品等，小的方面应关心离异家庭青少年的成长、学习和就业，帮助刑满释放人员就业、对刑事惯犯予以重点改造和监控等。预防恐怖主义方面的公共安全事件，宜贯彻“消除隐患与严密防范并举”的方针，在消除隐患方面，应通过发展经济、公平分配、改善生活、加强教育等措施，缩小恐怖主义分子的社会基础，孤立恐怖主义分子；在严密防范方面，对恐
46、怖主义活动嫌疑人员实施严密的监控制度。预防社会动乱方面的公共安全事件，大的方面要保持经济发展的稳定和增长，严厉打击和惩处腐败的领导干部，切实纠正分配不公平，广开言路听取和采纳群众的呼声和意见等，小的方面应严密监控敌对势力和敌对分子的行踪，及时取缔他们的阴谋活动。预防城市火灾，也宜遵循“消除隐患与严密防范并举”的方针，在消除隐患方面，要及时更换老化的设备，采取健全制度、严格落实责任制等措施；在严密防范方面，应经常教育员工时刻警钟长鸣，检查防火措施，对重点部位应采取双人负责制度，一人落实，一人核查。预防基础设施方面的公共安全事故，主要应加强设备的保养和维修，及时更新需要报废的设备。第二，从城市政府
47、到各工作部门，直至所有的企业、事业单位和社会团体，都应认真制定应对本市、本部门、本单位可能发生的各类公共安全事件的预案，经上级批准后，做好实施预案的准备工作，经常检查实施预案所需的人员责任、制度健全、物资储备等准备情况。各基层单位都要根据实际情况制定和完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。应对公共安全事件的预案一般应包含下列内容：明确本预案实施的第一责任人，明确实施本预案的组织体系，即纵向的干部上下级之间的负责和指挥关系，横向的部门配合之间的主要责任和配合责任关系，明确不同层次和职位上的干部和员工在应对公共安全事件工作中的责任；针对公共安全事件给企业生产和居民生活带来的多种
48、危害，明确规定消除各种危害不同的应对措施；储备应对特定的公共安全事件所必需的物资，包括种类、数量、质量标准等；规定通过必要的演习，训练不同岗位上的干部和员工掌握处置公共安全事件的实战技能和自我保护技能。第三，从城市的中共市委、国家机构，到市辖区、县党政机构，直至基层的企业、事业单位和社会团体，构建应对公共安全事件的责任体系。由于公共安全事件直接关系到市民的生命和健康，无论是预防工作还是应对已经发生的公共安全事件，有关的各级中共党委、国家机构，以及企业、事业单位和社会团体的首位领导干部，是本单位管辖范围内公共安全管理事务的第一责任人。其含义是：对本单位公共安全管理事务的重要问题作出决定（如果是合
49、议制所作出的决定，由集体负责；如果是由首长负责制所作出的决定，由首长个人负责。中共各级党委在执行方面，也应实行首长负责制） ；对本单位公共安全管理工作在决策方面的较大错误，按照党纪政纪乃至法律规定追究责任，给予相应的处分。有关的各级中共党委、国家机构，以及企业、事业单位和社会团体分管公共安全管理事务的领导干部，是本单位管辖范围内公共安全管理事务的直接责任人。其含义是：具体指挥本单位管辖范围内公共安全管理的预防工作和应对工作；对本单位公共安全管理工作在执行方面的较大错误，按照党纪政纪乃至法律规定追究责任，给予相应的处分。城市公共安全管理的责任体系包含下列内容：(1)贯彻“执行对决策负责”的原则。政府作为执行系统必须执行作为决策系统的中共市委和人大的决定，对决策系统负责。(2)贯彻“个人负责”的原则。政府和企业、事业单位等的首长负责制和员工岗位责任制都是个人负责制。(3)贯彻“个人作决定”的原则。在执行决策系统的决定中，每个执行系统的成员在法律和规章规定的本职岗位职权范围内，有权对执行中的具体问题由个人作出决定，包括政府各级行政首长、企业和事业单位的党政首长都有权就管辖范围内的工作，由个人作出决定。(4)贯彻“必须执行上级决定”的原则。每一个干部必须执行分管自己工作的上一级首长的决定和指示，每一个员工必须执行分管自己工作的上一级首长的决定和指示。
